周惠軍

黨的十九大報(bào)告首次提出了“新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想”，新黨章首次把“習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想”列為指導(dǎo)思想。安全生產(chǎn)監(jiān)管工作必須以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面深入貫徹落實(shí)到各項(xiàng)工作之中。

把思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想上來

通過深入學(xué)習(xí)黨的十九大精神，結(jié)合安全監(jiān)管工作實(shí)際，安全監(jiān)管人員要樹立和增強(qiáng)四個(gè)意識(shí)。

樹立美好意識(shí)?！皩γ篮蒙畹南蛲笔切聲r(shí)代的號角和方向，安全監(jiān)管當(dāng)然要圍繞這個(gè)方向，做好各項(xiàng)安全監(jiān)管工作?！霸鲞M(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的”“人民安居樂業(yè)”對安全監(jiān)管提出了總體要求。預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，就是增進(jìn)民生福祉，就是使廣大一線工人樂業(yè)、工人家屬安居。

增強(qiáng)安全感意識(shí)。黨的十九大報(bào)告指出“形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)?！逼渲?，安全感是獲得感和幸福感的基礎(chǔ)。安全監(jiān)管部門和人員要落實(shí)好與安全感密切相關(guān)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作，為人民群眾的獲得感、幸福感和安全感履職盡職。

堅(jiān)持底線意識(shí)?！皹淞踩l(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)決遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。”這是安全監(jiān)管工作的政治和大局，各級安全監(jiān)管部門要堅(jiān)守這條底線，研究部署安全生產(chǎn)監(jiān)管工作。

強(qiáng)化執(zhí)法意識(shí)。法治政府、依法行政是我國行政管理的終極目標(biāo)和必然趨勢。黨的十九大報(bào)告提出“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的論述，為安全生產(chǎn)監(jiān)管工作方法措施確定了基調(diào)。安全監(jiān)管人員都必須確立和強(qiáng)化執(zhí)法意識(shí)，并且體現(xiàn)在日常各項(xiàng)具體工作中。

分析把握安全生產(chǎn)監(jiān)管的發(fā)展趨勢

“經(jīng)過長期努力，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國發(fā)展新的歷史方位?！蔽覈呀?jīng)進(jìn)入新時(shí)代，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門很有必要深入研究和思考新時(shí)代的安全生產(chǎn)管理工作創(chuàng)新和適應(yīng)問題。

一方面，我國經(jīng)濟(jì)主體的設(shè)立必然由審批經(jīng)濟(jì)走向法治經(jīng)濟(jì)。隨著審批制度改革的深入推進(jìn)和法律法規(guī)的逐步完善，行政許可的方式、種類、數(shù)量必然會(huì)逐漸減少，最終走向核準(zhǔn)和登記方式。另一方面，我國行政管理的目標(biāo)是治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。根據(jù)黨的十九大報(bào)告中關(guān)于新時(shí)代兩個(gè)階段的總體步驟，到二轟三五年，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)；到本世紀(jì)中葉，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

從以上兩個(gè)方面分析判斷，今后安全監(jiān)管的發(fā)展方向是致力于法治建設(shè)和治理能力的提高，具體表現(xiàn)為以下幾方面。

行政審批業(yè)務(wù)逐步減少，登記備案業(yè)務(wù)不斷增加。除禁限項(xiàng)目外，利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行登記或備案大增，形成安全生產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)管的“大數(shù)據(jù)”，需要對其進(jìn)行梳理、分類、分級，予以監(jiān)管。

監(jiān)管的模式呈現(xiàn)“橄欖型”。即許可與處罰兩頭小，日常監(jiān)管中間大。管理與收入結(jié)構(gòu)一樣，“橄欖型”是一種比較穩(wěn)定合理的結(jié)構(gòu)。

衢州市市長徐文光（左三）突擊檢查安全生產(chǎn)工作

行政處罰出現(xiàn)低——高——平穩(wěn)曲線。當(dāng)前，安全生產(chǎn)行政處罰處于低位；若干年后，隨著事中監(jiān)管的凸顯、安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法力量的加強(qiáng)和安監(jiān)執(zhí)法水平能力的提高，行政處罰數(shù)量將在高位運(yùn)行；之后，生產(chǎn)經(jīng)營單位法律意識(shí)、安全意識(shí)得到增強(qiáng)，安全生產(chǎn)主體責(zé)任不斷落實(shí)，行政處罰將逐漸下降并趨于平穩(wěn)。

以市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度改進(jìn)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作

黨的十九大報(bào)告指出“全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力?！笔袌鰷?zhǔn)入負(fù)面清單制度，是指國務(wù)院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。安全監(jiān)管要與負(fù)面清單制度相銜接，真正做到“權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有力”的總要求。

權(quán)責(zé)清晰——厘清安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任。要厘清以下幾個(gè)界限：一是監(jiān)管責(zé)任與主體責(zé)任。生產(chǎn)經(jīng)營單位對本單位的安全生產(chǎn)承擔(dān)主體責(zé)任。安全監(jiān)管人員不是企業(yè)的“保姆”和“安全員”，不能因發(fā)生生產(chǎn)安全事故而加責(zé)于其。二是綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管。安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的“責(zé)任田”是危化、礦山和煙花爆竹；其他生產(chǎn)經(jīng)營單位，則分別由行業(yè)監(jiān)管和屬地監(jiān)管負(fù)責(zé)。三是屬地監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管與級別監(jiān)管。不管何種性質(zhì)、規(guī)模、級別的生產(chǎn)經(jīng)營單位，當(dāng)以屬地監(jiān)管為主、行業(yè)監(jiān)管和級別監(jiān)管為輔，三者的責(zé)任次序是屬地——行業(yè)——綜合。四是外部責(zé)任和內(nèi)部責(zé)任。外部責(zé)任是指因安全監(jiān)管工作受到的追責(zé)，相當(dāng)于社會(huì)層面上?！栋踩a(chǎn)法》《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的規(guī)定》等法律法規(guī)對此作了明確規(guī)定。內(nèi)部責(zé)任，是指安全生產(chǎn)監(jiān)管部門內(nèi)部考核、評比、獎(jiǎng)懲、干部任用等方面的責(zé)任。上級部門在事故調(diào)查處理時(shí)，特別要注意內(nèi)外部責(zé)任，依法依規(guī)維護(hù)好基層部門合法權(quán)益。

依法監(jiān)管——制度化、規(guī)范化、程序化。制度化就是制定并實(shí)施年度監(jiān)督檢查計(jì)劃。規(guī)范化包括制定方案（檢查表）、實(shí)施、處理、反饋等各環(huán)節(jié)規(guī)范運(yùn)作、形成閉環(huán)。程序化就是嚴(yán)格依程序組織開展。監(jiān)督檢查計(jì)劃要經(jīng)過批準(zhǔn)；監(jiān)督檢查人員符合要求；監(jiān)督檢查前要亮明身份、出示證件；監(jiān)督檢查過程中，要形成書面文書；監(jiān)管過程中，時(shí)間期限符合法律法規(guī)規(guī)章要求等。

監(jiān)管重心——事中監(jiān)管。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的推行，必然會(huì)大大增加事中監(jiān)管的壓力。同時(shí)，事中監(jiān)管是“監(jiān)管有力”的前提和基礎(chǔ)；大量的違法行為都是從事中監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的。因此，在制定年度監(jiān)督檢查計(jì)劃、年度工作思路、日常工作安排等方面，都要突出事中監(jiān)管。事中監(jiān)管要體現(xiàn)點(diǎn)面結(jié)合和突出重點(diǎn)。點(diǎn)，就是高危企業(yè)，也就是耕好“責(zé)任田”；面，就是工礦商貿(mào)企業(yè)。點(diǎn)的監(jiān)管，是直接監(jiān)管，要發(fā)揮各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的作用；面的監(jiān)管，是綜合監(jiān)管，要發(fā)揮行業(yè)部門的監(jiān)管作用。突出重點(diǎn)，主要是針對違法現(xiàn)象相對突出的問題、事故多發(fā)性隱患問題、容易引起群死群傷的事故點(diǎn)、重大危險(xiǎn)源、形勢政策要求等，有針對性地開展監(jiān)管。

當(dāng)務(wù)之急，是要實(shí)行監(jiān)管信息化和數(shù)據(jù)化。要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息化、數(shù)據(jù)化，需要“由上而下”和“由下而上”雙管齊下?！坝缮隙隆?，就是由國家安全監(jiān)管總局開發(fā)安全生產(chǎn)監(jiān)管信息系統(tǒng)，形成全國一張網(wǎng)；信息系統(tǒng)要包含適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的數(shù)據(jù)庫。“由下而上”，是指由基層單位、基層監(jiān)管執(zhí)法人員采集、錄入各類實(shí)時(shí)信息數(shù)據(jù)；由各生產(chǎn)經(jīng)營單位按要求補(bǔ)錄基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)。由此，達(dá)到信息數(shù)據(jù)全國共享的目標(biāo)。

衢州市安監(jiān)局局長黃孔森（前排中）深入企業(yè)安全檢查

監(jiān)管有力——加大處罰力度。要達(dá)到監(jiān)管有力、加大處罰力度的目的，除了各級安監(jiān)人員增強(qiáng)執(zhí)法意識(shí)外，各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和人員要做到“三個(gè)一律”：違法行為一律查處、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道園區(qū)安監(jiān)站（隊(duì)、所）一律辦案、基層安監(jiān)人員一律持證。要通過各種形式提高廣大安監(jiān)執(zhí)法人員的辦案能力和水平，切實(shí)解決好執(zhí)法辦案的保障問題。

實(shí)踐中依法治安需要引起注意的問題

當(dāng)前基層執(zhí)法過程中，還存在各種問題與不足。

行政許可。當(dāng)前，行政許可管理上要注意，一是嚴(yán)把關(guān)。行政許可是安全監(jiān)管的“源頭”，直接關(guān)系到水流是否清澈和平穩(wěn)。嚴(yán)格執(zhí)行行政許可有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章，嚴(yán)密審查申請人各項(xiàng)條件，杜絕放任許可、“關(guān)系”許可等違法、瀆職現(xiàn)象。二是宏觀上調(diào)控。執(zhí)行國家宏觀調(diào)控政策，圍繞供給側(cè)改革，關(guān)注本轄區(qū)內(nèi)許可總體情況，調(diào)整許可條件、范圍和數(shù)量，防止發(fā)生產(chǎn)能過剩、庫存過剩等現(xiàn)象。三是加強(qiáng)中介管理。許多許可事項(xiàng)需要具備評估、評審、評級、評價(jià)、檢測、意見、報(bào)告等書面材料，而這些材料一般由中介服務(wù)機(jī)構(gòu)提供。因此，加強(qiáng)對中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理非常重要。要通過監(jiān)督管理和行業(yè)自律，使中介機(jī)構(gòu)依法依規(guī)、誠實(shí)守信開展服務(wù)。

監(jiān)督檢查。法律賦予安全生產(chǎn)監(jiān)管部門監(jiān)督檢查權(quán)，包括調(diào)閱詢問權(quán)、糾正權(quán)、責(zé)令權(quán)、強(qiáng)制措施權(quán)、準(zhǔn)許權(quán)等。需要引起注意的是，在適用以上措施中，要符合法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定。一是要正確適用。不同情況適用不同措施。如責(zé)令暫時(shí)停產(chǎn)停業(yè)等，必須是屬于重大事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的情形。二是須經(jīng)審批。查封、扣押和先行登記保存證據(jù)需要經(jīng)本部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，停止供電需要經(jīng)本部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。三要正確使用有關(guān)法規(guī)文書。四是要符合規(guī)定期限。如先行保存證據(jù)須在7日內(nèi)作出處理決定；整改復(fù)查須在收到申請或者期限屆滿之日起10內(nèi)進(jìn)行；查封扣押期限不得超過30日；停止供電（民爆物品）須在24小時(shí)前書面通知等。

應(yīng)急管理?；鶎由a(chǎn)安全事故應(yīng)急管理應(yīng)重點(diǎn)解決以下問題。一是組織開展應(yīng)急管理專項(xiàng)行動(dòng)。率先在高危企業(yè)和大型企業(yè)組織應(yīng)急管理專項(xiàng)監(jiān)督檢查，依法查處一批、整治一批。二是規(guī)范應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮。首先是屬地管理，任何應(yīng)急響應(yīng)，必須先通知屬地處置，然后按照事故級別通知上一級有關(guān)部門前往處置。其次是精確指揮，指揮中心應(yīng)當(dāng)備有各類預(yù)案，按照各部門職責(zé)指揮調(diào)度。三是提高應(yīng)急救援能力水平。浙江省衢州市安全監(jiān)管部門在救援中心與先期處置相結(jié)合、專業(yè)隊(duì)伍與救援協(xié)議相結(jié)合方面，作了有益的探索，建立了危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急救援體系，實(shí)現(xiàn)了專業(yè)救援“全覆蓋”，取得了較好效果。衢州市安全生產(chǎn)監(jiān)管部門還組織開展應(yīng)急救援技能競賽，提升救援隊(duì)伍素質(zhì)，促進(jìn)救援水平提升。

事故調(diào)查。涉及事故調(diào)查的法規(guī)規(guī)章亟需修改。一是事故調(diào)查法規(guī)規(guī)章相銜接問題。國務(wù)院第493號令與國家安全監(jiān)管總局《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》在事故調(diào)查與案件辦理之間有沖突。如調(diào)查報(bào)告批復(fù)進(jìn)行行政處罰、在事故發(fā)生后5日內(nèi)立案、立案后30日內(nèi)辦理完畢等規(guī)定不統(tǒng)一。二是第493號令亟待修改。第493號令要與《安全生產(chǎn)法》相配套；國家工作人員貪污、瀆職等已從人民檢察院轉(zhuǎn)至監(jiān)察委員會(huì)，但司法監(jiān)督未轉(zhuǎn)移，故事故調(diào)查組成員單位應(yīng)當(dāng)邀請監(jiān)察委員會(huì)、人民檢察院參加；要求事故發(fā)生單位所在地安全監(jiān)管部門參加事故調(diào)查組的規(guī)定不現(xiàn)實(shí)。三是事故調(diào)查與刑事司法銜接問題。實(shí)踐中，符合“死亡一人以上或者重傷三人以上，或者直接經(jīng)濟(jì)損失一百萬元以上”條件而追刑的很少。究其原因，是刑事立案、司法監(jiān)督方面的問題和存在有關(guān)案件移送的規(guī)定問題。應(yīng)當(dāng)取消有關(guān)移送案件的規(guī)定，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)是法定的事故調(diào)查成員單位，同步參與調(diào)查，基本不存在所謂移送的問題。

行政處罰。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，安全生產(chǎn)違法行為行政處罰的種類包括：警告，罰款，責(zé)令改正、責(zé)令限期改正、責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得、沒收非法開采的煤炭產(chǎn)品、采掘設(shè)備，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令停止施工，暫扣或者吊銷有關(guān)許可證，暫?；蛘叱蜂N有關(guān)執(zhí)業(yè)資格、崗位證書，關(guān)閉，拘留，安全生產(chǎn)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰等九類。實(shí)際執(zhí)法過程中，除了經(jīng)常使用的警告、罰款、沒收等之外，其他的處罰運(yùn)用較少，需要在今后予以充分運(yùn)用。在操作過程中要注意：一是調(diào)查取證要及時(shí)、合法、充分。一旦發(fā)現(xiàn)存在違法行為，必須立即著手開展調(diào)查取證工作，不得過夜。取證要符合法律規(guī)定，防止出現(xiàn)法律規(guī)定的排除證據(jù)現(xiàn)象。對所需要證明的事實(shí)，都要有依據(jù)，形成證據(jù)鏈。二是適用法律準(zhǔn)確。也許一種行為可能觸犯許多法律法規(guī)規(guī)章的條款，根據(jù)“一事不再罰”原則，只能選擇最為適用的條款；定性的條款（行為模式）與罰則（法律后果）要相對應(yīng)、統(tǒng)一，不能張冠李戴。三是必須符合法定程序。主要是立案、調(diào)查、討論、告知、審批、延期等都要符合法律規(guī)定的要求。對于存在主要證據(jù)不足的，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的，違反法定程序的情形，均在撤銷或部分撤銷之列。

以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想引領(lǐng)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，切實(shí)落實(shí)“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”方針，強(qiáng)化企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，銳意進(jìn)取，開拓創(chuàng)新，依法監(jiān)管，加強(qiáng)執(zhí)法，必將提升安全生產(chǎn)整體水平，必定會(huì)提升人民群眾的安全感和幸福感，必定會(huì)為實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往貢獻(xiàn)安全監(jiān)管力量。