楊繼文

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都　611130)

一、歷史與觀念：環(huán)境治理的兩種模式

(一)環(huán)境史觀背景下環(huán)境治理的政策意蘊(yùn)

從歷史上發(fā)生的環(huán)境治理問題來看，2006年是較為嚴(yán)重的一年，有學(xué)者統(tǒng)計(jì)在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)生了161件嚴(yán)重的污染環(huán)境案件；關(guān)于環(huán)境問題的投訴達(dá)到60萬(wàn)人次，突出體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展過程中環(huán)境問題治理的嚴(yán)峻性和緊迫性[1]。作為社會(huì)公眾的一員，需要明確的是怎樣面對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境污染事件和典型案例。每一個(gè)人或者企業(yè)的行為將怎樣影響現(xiàn)在以及將來我們共同的自然資源環(huán)境？如何從歷史的視野來檢視當(dāng)代的環(huán)境治理與環(huán)境政治？這些問題構(gòu)成了當(dāng)前環(huán)境治理的社會(huì)難題和政策困境。

從環(huán)境史觀來看，就是要搜集現(xiàn)存關(guān)于消除環(huán)境治理差別的史料，特別是政策差別出現(xiàn)的構(gòu)造，進(jìn)而分析、辨明在此過程中存在的環(huán)境治理因素,促使環(huán)境治理政策科學(xué)化、具體化和細(xì)化[2]。具體內(nèi)容如下：(1)(無(wú)論)階級(jí)差別；(2)性別差別；(3)人種、民族差別；(4)思想、信條、宗教、文化、職業(yè)、國(guó)籍、身份等，依據(jù)人類設(shè)置的社會(huì)機(jī)構(gòu)而出現(xiàn)的差別；(5)美丑、清潔、有無(wú)對(duì)特定集團(tuán)的歸屬意識(shí)等，將來可能出現(xiàn)的差別。對(duì)以上這些環(huán)境政策內(nèi)容出現(xiàn)的背景，要從環(huán)境治理因素和條件出發(fā)，利用科學(xué)手段來分析探明[3]。

污染是一種生產(chǎn)成本，就像我們不能停止我們身體的自然功能一樣，我們不能“停止污染”。一旦理解了我們不能停止污染，開始將污染視為人類活動(dòng)的一種成本時(shí)，我們就能開始制定具有創(chuàng)造性的環(huán)境政策。在國(guó)外也同樣存在著這種政策考慮。有調(diào)查指出，74%的美國(guó)人認(rèn)為：“保護(hù)環(huán)境如此重要以致要求和標(biāo)準(zhǔn)無(wú)論多高也不過分，必須不惜代價(jià)繼續(xù)改善環(huán)境?！杯h(huán)境決定論者認(rèn)為應(yīng)將科學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)作為無(wú)關(guān)的甚至是惡意的東西趕走。在這樣一種輿論的氛圍中，道德絕對(duì)論取代了理性的公共政策[4]。

(二)環(huán)境倫理觀背景下環(huán)境治理的制度需求

一般認(rèn)為，對(duì)自然界的環(huán)境問題，有六種不同的價(jià)值觀或者倫理觀：(1)純粹以個(gè)體為尺度的價(jià)值觀。把自然界的事物看作是滿足個(gè)體需要的對(duì)象，為了滿足個(gè)體取得最大利潤(rùn)的需要，可以捕獲珍奇動(dòng)物，濫施化肥，砍伐森林……這是最自私的價(jià)值觀。(2)以集體需要為尺度的價(jià)值觀。以企業(yè)價(jià)值為出發(fā)點(diǎn)粗暴地對(duì)待大自然便是這一價(jià)值觀的體現(xiàn)。在名義上它比第一種好聽，因?yàn)樗菫榱思w利益，“為了本廠廣大職工的利益”，而實(shí)際上確是以本位主義面目出現(xiàn)的個(gè)人主義。(3)以某個(gè)地域(某省、某市、某縣)作為主體的價(jià)值觀。所謂地方主義就是如此。它比集體的范圍擴(kuò)大了，但仍然是放大了的利己主義。(4)以國(guó)家或民族為主體的價(jià)值觀。在環(huán)境問題已經(jīng)危及全人類的時(shí)候，仍然從狹隘的民族利益出發(fā)對(duì)待環(huán)境問題，實(shí)質(zhì)上是狹隘民族主義的價(jià)值觀。(5)人類中心主義的價(jià)值觀。這是比上述四種價(jià)值觀都高明的價(jià)值觀。以人類為中心，就會(huì)把自然界視為人類加以利用的工具，就會(huì)單方面地從人類利益出發(fā)去征服自然，把人與自然完全對(duì)立起來，結(jié)果反而給人類帶來極大的危險(xiǎn)。(6)以宇宙為主體，以滿足整個(gè)生態(tài)平衡的需要為標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值觀。我們要用這樣的價(jià)值觀去評(píng)價(jià)自然的價(jià)值和環(huán)境污染的治理，去評(píng)價(jià)人們對(duì)待自然的價(jià)值取向。把全球利益作為價(jià)值尺度，去思考我們與自然的關(guān)系[5]。

牛頓等基于自然哲學(xué)的思考，認(rèn)為每一個(gè)人都需要理解和掌握對(duì)自然哲學(xué)的信仰[6]。他這種基于對(duì)基督生態(tài)神學(xué)的理解，只是抓住了一個(gè)重大的宗教倫理性質(zhì)的歷史任務(wù)。而我們更重要的任務(wù)就是要促使人們?cè)谌伺c環(huán)境的關(guān)系中去構(gòu)建制度體系以進(jìn)行環(huán)境治理的決定和行動(dòng)，它需要更多的環(huán)境政策考量與制度保障措施[7]。可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境倫理觀是合理吸收人類中心主義環(huán)境倫理和非人類中心主義環(huán)境倫理，并著眼于可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境倫理，它要求人們?cè)趯?duì)待環(huán)境的行為中必須善待自然、關(guān)注未來和規(guī)范行為[8]。也就是說，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，不能破壞自然環(huán)境；在滿足社會(huì)公眾對(duì)資源和環(huán)境需求的同時(shí)，要更加妥善地保護(hù)地球上的自然和生命。

環(huán)境倫理總是涉及人類群體的關(guān)懷與利益。它有時(shí)涉及個(gè)人，但許多事例表明，這種環(huán)境倫理觀更多涉及的是人類群體的主張與制度需求[9]。我們主張合理利用地球的自然環(huán)境資源，通過制度規(guī)范來形成合理的適用和資源循環(huán)[10]。人們需要能夠符合他們各種利益訴求的環(huán)境問題解決程序與治理體系。因此，環(huán)境倫理是一種能夠歸功于社會(huì)大眾的信仰哲學(xué)，在世俗社會(huì)中通過政府角色和制度功能，滿足并繼續(xù)這種需要[11]。環(huán)境污染公害也可以被認(rèn)為是一種資源的錯(cuò)誤利用類型，人們本可以把原來的垃圾物質(zhì)轉(zhuǎn)化成有用的物質(zhì)[12]。當(dāng)然，環(huán)境保護(hù)與治理的實(shí)踐和制度需求，也可能會(huì)產(chǎn)生新的問題。人類總是滿懷自由與權(quán)利的倫理主張，而忽視對(duì)于環(huán)境治理歷史的借鑒，導(dǎo)致治理環(huán)境的制度和法律難以繼續(xù)下去。這就使得環(huán)境污染損失進(jìn)一步加大，難以克服環(huán)境污染所導(dǎo)致的一系列社會(huì)和法律問題[13]。環(huán)境倫理觀與環(huán)境史觀一樣，不僅要指導(dǎo)和完善人類的環(huán)保行為與知識(shí)體系，形成環(huán)境治理的兩種路徑，而且更重要的是從政策路徑和制度路徑來構(gòu)建和深化完整意義上的治理合力。

二、發(fā)生與進(jìn)程：環(huán)境治理的司法維度

(一)環(huán)境司法治理的艱難起步

正如前述，在環(huán)境污染較為嚴(yán)重的2006年， 161件嚴(yán)重的污染環(huán)境案件不僅涉及社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)益，而且還可能導(dǎo)致更為嚴(yán)重的因環(huán)境污染而產(chǎn)生的群體性事件。雖然法院體系逐步建立與完善的環(huán)保法庭正在發(fā)揮越來越重要的作用和角色，但是在司法實(shí)踐中卻發(fā)生了與制度設(shè)計(jì)者初衷相背離的“乏案可審”現(xiàn)象。從司法實(shí)踐看，關(guān)于環(huán)境治理的司法功能和分析維度，存在的問題較多，環(huán)境污染刑事案件的治理難題尤為突出。其一，關(guān)于刑法分則中污染環(huán)境罪，亟需對(duì)法律適用和相關(guān)構(gòu)成要件做出司法解釋。其二，對(duì)于司法實(shí)踐中出現(xiàn)的重大、惡性環(huán)境污染違法犯罪案件，根據(jù)現(xiàn)有的刑法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，很難進(jìn)行有效和有力的懲罰和制裁。其三，在刑事司法實(shí)踐中，環(huán)境污染刑事案件普遍存在證據(jù)和證明的取證難、鑒定難，以及認(rèn)定難的“三難問題”[14]。

(二)環(huán)境司法治理難以推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)

面對(duì)環(huán)境問題日益嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)情況，現(xiàn)行訴訟制度乃至司法體系卻不能發(fā)揮應(yīng)有的作用和功效。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的環(huán)保法庭存在以下幾個(gè)方面的案件受理問題：其一，對(duì)涉及生態(tài)、生活環(huán)境，以及涉及環(huán)境資源的案件，全部納入受案范圍，存在實(shí)踐的分歧。其二，對(duì)環(huán)境行政公益訴訟是否屬于受案范圍也存在分歧。其三，在司法實(shí)踐中，對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染和破壞案件，具體的審理思維仍然停留在傳統(tǒng)三大部門的思維路徑中，環(huán)境法思維和理論吸收較少[15]。而作為一種新的司法類型，環(huán)境司法具有一般司法學(xué)上的共性和規(guī)律，同時(shí)也具有自己的獨(dú)特性和專門性。例如，環(huán)境治理過程中的不確定性，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)存在重大挑戰(zhàn)。

從司法運(yùn)行的規(guī)律看，法院一般不具備政策性，而環(huán)境治理問題恰恰就可能交織著政治性問題。解決的辦法就在于完善和拓寬環(huán)境司法的領(lǐng)域，重視社會(huì)公眾和人民的力量，充分發(fā)揮他們的參與權(quán)。環(huán)境司法的基礎(chǔ)正是法律的應(yīng)用與公眾的決定，即保護(hù)環(huán)境與維護(hù)公民權(quán)利。因此，法院要處理好與科學(xué)技術(shù)、與政策體制，以及與社會(huì)公眾的關(guān)系。法官在處理環(huán)境問題案件時(shí)，需要考慮環(huán)境問題產(chǎn)生的各方面原因，而不是僅僅依據(jù)環(huán)境法律或者環(huán)保習(xí)慣。在這一意義上，法官不僅是在適用法律，而且是在通過公共政策和社會(huì)因素來解釋法律[16]。

此外，環(huán)境司法的公平性以及公信力建設(shè)問題也是中國(guó)環(huán)境司法治理問題的一個(gè)重要體現(xiàn)。在環(huán)境司法治理的現(xiàn)實(shí)生活中，法院等司法機(jī)關(guān)面對(duì)環(huán)境問題的各種類型案件，很難保證案件處理的有序性與公正性。環(huán)境司法公正的維護(hù)，在本質(zhì)上是對(duì)主流法律精神和政策的系統(tǒng)體現(xiàn)。因此需要合理調(diào)整國(guó)家政策對(duì)環(huán)境司法的有效或者足夠的影響因素[17]。而對(duì)于環(huán)境司法公正問題的論爭(zhēng)已經(jīng)持續(xù)了很長(zhǎng)時(shí)間。在人類―環(huán)境的關(guān)系中公正看待和對(duì)待下一代人的公正審視，要求我們必須持續(xù)思考環(huán)境司法公正的問題。

三、方案與思路：環(huán)境治理的政策協(xié)調(diào)模式

2015年4月25日，中共中央和國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)頒布實(shí)施的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》(以下稱為《意見》)明確指出“生態(tài)文明建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容……資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化，發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出，已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸制約”?！兑庖姟窂目傮w要求、主體定位、優(yōu)化開發(fā)格局、健全制度體系、加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和執(zhí)法監(jiān)督等9個(gè)方面對(duì)中國(guó)的環(huán)境治理進(jìn)行了詳盡而具體的闡釋。從原則要求到體系構(gòu)建，再到執(zhí)法監(jiān)督，對(duì)當(dāng)前環(huán)境治理提供了法律政策分析與協(xié)調(diào)的新推進(jìn)和新思路。在新常態(tài)的理論背景下，繼續(xù)推進(jìn)和深化生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)成為中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)，就是要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境管理方式，推動(dòng)環(huán)境管理從過去的以行政審批為抓手，由政府主導(dǎo)，轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)和法律手段為主導(dǎo)，更好地發(fā)揮政府在制定規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)等方面的引領(lǐng)指導(dǎo)[18]。

(一)《意見》要求的法律規(guī)范解讀

其一，在總體要求的“主要目標(biāo)”中，強(qiáng)調(diào)確立和完善涉及重大的環(huán)境治理法律制度。一方面是重視和強(qiáng)調(diào)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究制度?！兑庖姟访鞔_要求，在加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)過程中，強(qiáng)調(diào)重大法律制度的基本確立和完善，“基本形成源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)文明制度體系”。另一方面是明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)要求，使自然資源的財(cái)產(chǎn)屬性與主體屬性更加明確，有利于對(duì)自然資源的保護(hù)和對(duì)環(huán)境問題的綜合治理。其二，在“健全生態(tài)文明制度體系”中，明確提出要健全相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)。主要內(nèi)容涉及對(duì)現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)的全面清理、銜接相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系、制定環(huán)境新領(lǐng)域的法律法規(guī)，以及及時(shí)、全面地修訂《土地管理法》等現(xiàn)行法規(guī)。其三，在“加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和執(zhí)法監(jiān)督”中，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法和相應(yīng)的監(jiān)督。明確要求加強(qiáng)法律監(jiān)督、行政監(jiān)察，對(duì)各類環(huán)境違法違規(guī)行為實(shí)行“零容忍”。同時(shí)，注重環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，強(qiáng)調(diào)完善行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，使刑事司法功能和作用能夠充分發(fā)揮。

(二)《意見》體系建設(shè)的法律政策分析與協(xié)調(diào)

為了“建設(shè)美麗中國(guó)，使藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”，有必要使環(huán)境治理的模式和方式更加多元。在環(huán)境政策治理技術(shù)工具和相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行手段中，環(huán)境治理必須與法律制裁機(jī)制相互結(jié)合，以促使環(huán)境法律制度更加完善，環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的銜接更加緊密。

一方面，《意見》的基本原則可以概括為“超越環(huán)境保護(hù)主義”。回顧人類對(duì)環(huán)境治理的制度回應(yīng)，可以大致分為三個(gè)階段，即民法―刑法適用階段、行政管制主導(dǎo)階段、多元治理階段。前兩個(gè)階段，一般都由相關(guān)法院和行政機(jī)關(guān)對(duì)涉及環(huán)境問題的民事糾紛和刑事案件進(jìn)行處理，基本上是以司法和行政為中心的一種個(gè)案意義上的環(huán)境保護(hù)主義。而《意見》中的“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主；綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展；把深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為基本動(dòng)力；把培育生態(tài)文化作為重要支撐；把重點(diǎn)突破和整體推進(jìn)作為工作方式”等基本原則，體現(xiàn)的中心思想是對(duì)環(huán)境治理的多元化時(shí)代需求和超越環(huán)境保護(hù)主義的價(jià)值理性。這是因?yàn)?，單純民刑法無(wú)以解決問題，過度以硬性的行政管制政策為主也有缺陷，完全建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)哲學(xué)上的經(jīng)濟(jì)誘因也值得商榷。在此多元化的趨勢(shì)下，環(huán)境政策的形成或制度的設(shè)計(jì)，必須敏感地認(rèn)識(shí)到具體的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、科技發(fā)展條件與發(fā)展傳統(tǒng)，針對(duì)層出不窮的環(huán)境問題，廣泛地探求理論上可能的因應(yīng)方法，并針對(duì)各種環(huán)境問題的特質(zhì)，作最佳的調(diào)配組合[19]。

另一方面，《意見》中對(duì)于相關(guān)主體的要求是“理解環(huán)境法律政策”?！兑庖姟访鞔_規(guī)定，“強(qiáng)化對(duì)浪費(fèi)能源資源、違法排污、破壞生態(tài)環(huán)境等行為的執(zhí)法監(jiān)察和專項(xiàng)督察”。這是對(duì)環(huán)保主體和政府行為的政策要求。作為生態(tài)文明建設(shè)的政府，要通過對(duì)環(huán)境保護(hù)的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行識(shí)別，采取和充分利用相應(yīng)的救濟(jì)性政策措施，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效的預(yù)期目的和政策效果[20]。而如果涉及環(huán)境法律政策的一些復(fù)雜因素時(shí)，政策受眾必須將這種政策簡(jiǎn)化，形成一種理解環(huán)境法律政策的思維軌跡。也就是說，當(dāng)人們積極地對(duì)相關(guān)環(huán)境事件產(chǎn)生興趣時(shí)，理解環(huán)境法律政策就需要這些主體掌握政策的內(nèi)容和目標(biāo)等知識(shí)體系，而這一過程也許需要很長(zhǎng)時(shí)間。如能理解和觀察相關(guān)主體的環(huán)境行為，可以縮短上述時(shí)間要求；但這可能涉及技術(shù)性很強(qiáng)的科學(xué)問題或是法律問題[21]。同時(shí)，從經(jīng)濟(jì)外部性以及利益衡量的角度看，如果人們不能禁止上述環(huán)境法律政策要求的浪費(fèi)與污染，那么可以將污染視為人類活動(dòng)的一種成本加以理解，從而促使人們開始制定具有創(chuàng)造性的環(huán)境政策。

(三)《意見》中刑事政策的執(zhí)行監(jiān)督和具體運(yùn)作

一般認(rèn)為，刑事政策是指國(guó)家各類機(jī)關(guān)為抑制和預(yù)防犯罪而在立法、行政，以及司法等方面所采取的一切措施[22]。它包括刑事政策運(yùn)作的全部過程和全部策略?！兑庖姟分械木唧w規(guī)定充分體現(xiàn)了環(huán)境治理刑事政策的運(yùn)作過程。第一階段的政策規(guī)定，“加大查處力度，嚴(yán)厲懲處違法違規(guī)行為”，體現(xiàn)了以預(yù)防和抑制違法犯罪所進(jìn)行的嚴(yán)格規(guī)定；第二階段的政策選擇，“強(qiáng)化對(duì)浪費(fèi)能源資源、違法排污、破壞生態(tài)環(huán)境等行為的執(zhí)法監(jiān)察和專項(xiàng)督察”，“資源環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展行政執(zhí)法，禁止領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)執(zhí)法活動(dòng)”，是對(duì)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)以及后續(xù)的檢察機(jī)關(guān)等所享有的環(huán)境治理職能的權(quán)力要求和職責(zé)規(guī)定；第三階段的政策關(guān)系，“健全行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制”，是對(duì)行政機(jī)關(guān)和法院的關(guān)系調(diào)整以及策略判斷要求；第四階段的政策要求，“加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍、環(huán)境應(yīng)急處置救援隊(duì)伍建設(shè)”，體現(xiàn)了環(huán)境治理中權(quán)力主體的防范職責(zé)和素質(zhì)要求。而“強(qiáng)化對(duì)資源開發(fā)和交通建設(shè)、旅游開發(fā)等活動(dòng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管”，則又回到了前述的第一階段的政策選擇與實(shí)踐行為(圖1)。進(jìn)而，這種政策分析與協(xié)調(diào)的運(yùn)行框架或行為模型已經(jīng)初步形成并發(fā)展，而且具有一定的實(shí)踐性和操作性。

圖1　《意見》中環(huán)境治理的刑事政策過程和運(yùn)行模型

(四)法律政策協(xié)調(diào)的實(shí)施問題與障礙

環(huán)境治理法律和政策的貫徹實(shí)施，需要中央和地方各部門以及社會(huì)各界的重視和參與，目前尚存在以下幾個(gè)方面的實(shí)施問題與障礙。其一，環(huán)境治理核心價(jià)值的缺失。不論是貴州省高級(jí)人民法院所首創(chuàng)的“生態(tài)環(huán)保案件145集中管轄模式”，河北省公安廳組建的“省、市、縣三級(jí)環(huán)境安全保衛(wèi)專職隊(duì)伍”，還是遼河污染綜合治理模式，都體現(xiàn)了新《環(huán)保法》所強(qiáng)調(diào)的“多元共治”。但是，這種“合力”的形成與協(xié)同，因缺乏明確的核心價(jià)值指引而舉步維艱。即僅有前述個(gè)案意義上的超越環(huán)境保護(hù)主義要求，而沒有明確的環(huán)境倫理價(jià)值與觀念進(jìn)行指導(dǎo)，環(huán)境問題的協(xié)同共治局面將很難持續(xù)有效。其二，重大法律制度的建設(shè)與完善，可能因欠缺環(huán)保相關(guān)法律之間的法際銜接機(jī)制而出現(xiàn)實(shí)施難題。這種環(huán)境治理法際關(guān)系間的沖突，是一種在全球范圍內(nèi)的突出問題。在德國(guó)，往往將環(huán)境治理的刑事司法手段作為最終的救濟(jì)方法，但是這種措施也存在忽視刑法以及刑事訴訟法在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的價(jià)值和作用[23]。其三，環(huán)境問題的治理和規(guī)制，不但需要環(huán)境相關(guān)實(shí)體法律法規(guī)的健全和完善，而且更加需要環(huán)境司法以及程序分類保障機(jī)制的制度建設(shè)與優(yōu)化發(fā)展，否則環(huán)境治理法律和政策的規(guī)定和要求將難以實(shí)現(xiàn)。

四、整合與應(yīng)對(duì)：環(huán)境治理的制度優(yōu)化模式

從以上對(duì)《意見》的深入分析與探討可以看出，環(huán)境治理法律政策的實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)環(huán)境法治系統(tǒng)工程，需要環(huán)境治理相關(guān)制度的優(yōu)化和升級(jí)。它的實(shí)現(xiàn)是以生態(tài)整體主義為核心價(jià)值指導(dǎo)原則，從環(huán)境實(shí)體和環(huán)境程序兩個(gè)體系，來融合現(xiàn)有治理技術(shù)與實(shí)踐方式。在實(shí)體方面，環(huán)境治理法律政策的實(shí)現(xiàn)，要求健全和完善相關(guān)法律法規(guī)之間的銜接機(jī)制；在程序方面，強(qiáng)調(diào)對(duì)于環(huán)境司法學(xué)的重視以及對(duì)相應(yīng)程序分類保障機(jī)制的倚重(圖2)。

圖2　環(huán)境治理的制度優(yōu)化模式

(一)構(gòu)建以生態(tài)整體主義為中心的環(huán)境治理制度理念

生態(tài)整體主義，是一種現(xiàn)代環(huán)境治理理念，它強(qiáng)調(diào)人―自然―社會(huì)的良好運(yùn)作與協(xié)調(diào)發(fā)展?！耙匀藶楸尽笔菍?duì)環(huán)境治理的主體要求；“樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念”是對(duì)自然環(huán)境發(fā)展規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識(shí)；“形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，開創(chuàng)社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代”則是對(duì)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代要求。在遼河地區(qū)，遼寧省充分發(fā)揚(yáng)生態(tài)整體主義的制度理念，實(shí)施制度創(chuàng)新，構(gòu)建一種打破行政分割和注重整體治理的遼河污染綜合治理模式。再如廣東省東江流域的法治綜合保障模式和從生態(tài)整體主義構(gòu)建新特區(qū)的珠海模式等。上述生態(tài)要素與內(nèi)容的整合和重構(gòu)，構(gòu)成了超越環(huán)境保護(hù)主義的生態(tài)整體主義，是環(huán)境治理理性化、社會(huì)化、司法化的有益嘗試，也是環(huán)境治理法律政策協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)的制度核心和理論基礎(chǔ)。

(二)健全環(huán)境相關(guān)法律、法規(guī)的法際銜接機(jī)制

環(huán)境法律法規(guī)的調(diào)整和整合，應(yīng)當(dāng)是以減少環(huán)境公害的影響為目的的技術(shù)性操作、法律嚴(yán)格執(zhí)行，以及主體遵守行為。以此為目的或者要求的銜接和調(diào)整，在短期內(nèi)應(yīng)當(dāng)至少被認(rèn)為是可以接受和容忍的。在上海，金山區(qū)人民檢察院創(chuàng)建了環(huán)境保護(hù)特別檢查組的辦案機(jī)構(gòu)，與環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)一體化辦案，聯(lián)合執(zhí)法，促進(jìn)了環(huán)境法律法規(guī)實(shí)施的有效性和流暢性。因此，在肯定各種環(huán)境法律法規(guī)的正當(dāng)適用前提下，應(yīng)充分重視環(huán)境法律政策的協(xié)調(diào)和原則指導(dǎo)意義，以環(huán)境行政法、民事法為一次適用法，只有環(huán)境違法行為超過刑事法的謙抑程度時(shí)，才動(dòng)用作為“后置法”的環(huán)境刑法規(guī)范予以懲罰和制裁。涉及行政執(zhí)法收集與保全的證據(jù)資料，只要其不涉及違反公民權(quán)利以及行政程序法的相關(guān)規(guī)定，就可以作為證據(jù)在環(huán)境刑事司法中使用。

(三)重視環(huán)境司法學(xué)的基本原理和制度

從技術(shù)到制度的環(huán)境司法學(xué)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和完善司法動(dòng)力論，并體現(xiàn)環(huán)境倫理的指導(dǎo)價(jià)值[24]。這充分體現(xiàn)了《意見》中的“將生態(tài)文明納入社會(huì)主義核心價(jià)值體系，加強(qiáng)生態(tài)文化的宣傳教育，倡導(dǎo)勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費(fèi)模式，提高全社會(huì)生態(tài)文明意識(shí)”。而且，環(huán)境治理的成敗關(guān)涉國(guó)家的生存與發(fā)展，因此代表司法的法院體系深刻地影響著國(guó)家的環(huán)境法律政策與環(huán)境治理實(shí)踐，其被視為是公共領(lǐng)域的司法視角而予以重視和發(fā)展[25]。在環(huán)境訴訟的具體制度中，由公民和非政府組織提起的公民訴訟制度，直接針對(duì)污染源，有利于促使污染企業(yè)遵守環(huán)境法律相關(guān)規(guī)定而實(shí)行合法行為[26]。進(jìn)而，我們必須重視環(huán)境司法學(xué)的法律政策實(shí)施功能與協(xié)調(diào)價(jià)值，以司法的最終解決機(jī)制來規(guī)制環(huán)境違法和犯罪行為，促使環(huán)境治理生態(tài)文明意識(shí)的培養(yǎng)和提升，從而指導(dǎo)公民等主體的綠色生活方式與生產(chǎn)消費(fèi)模式。

(四)完善環(huán)境規(guī)制以及程序分類保障機(jī)制

環(huán)境公害的治理與制裁，不僅涉及私法的救濟(jì)，還涉及公法的規(guī)制問題，而且以訴訟程序?yàn)榇淼墓ㄒ?guī)制是重要方面[27]。對(duì)環(huán)境侵權(quán)以及違法行為，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用私法的救濟(jì)途徑與方式。在私法救濟(jì)不能或者不為的情況下，涉及環(huán)境法規(guī)的行政規(guī)制和環(huán)境訴訟的程序規(guī)制才凸顯出來。而在環(huán)境刑事法制裁的資源有限性影響下，考慮到國(guó)家社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的程序保障機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)選擇性司法的目的與要求。即有重點(diǎn)、有政策指導(dǎo)的實(shí)施刑事法[28]。環(huán)境刑事司法和程序的特點(diǎn)是一種政策協(xié)調(diào)指導(dǎo)型的刑事司法，而不是以法律規(guī)范為中心的刑事司法。一方面，對(duì)嚴(yán)重違反國(guó)家刑法規(guī)范的環(huán)境犯罪行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持刑事制裁的嚴(yán)厲性和訴訟程序的完整性，保障打擊的方式、力度和質(zhì)量，極大地抑制環(huán)境犯罪的發(fā)生和蔓延；另一方面，對(duì)于輕微的環(huán)境違法犯罪，應(yīng)當(dāng)保持“柔和”的態(tài)度，適當(dāng)予以寬緩應(yīng)對(duì)。針對(duì)各類環(huán)境違法犯罪行為，寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策要求和相應(yīng)程序分類保障機(jī)制成為現(xiàn)實(shí)必然與理想選擇。