劉貴文，陶　怡，毛　超，徐鵬鵬

(重慶大學(xué) 建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院，重慶　400044)

裝配式建筑在中國并不陌生，發(fā)展起始于第一個五年計劃時期，曾如火如荼卻又中道而止。近年來，緣于可持續(xù)發(fā)展訴求和人口紅利消退，裝配式建筑再次被提上國家戰(zhàn)略的高度來推進，但低效率、高污染和高能耗的傳統(tǒng)現(xiàn)澆模式在中國建筑業(yè)仍占主導(dǎo)建造模式地位。2015年全國累計建設(shè)裝配式建筑面積約8 000萬平方米，約占新開工建筑面積的5%，與發(fā)達國家相比差距甚遠[1]15。國內(nèi)外實踐證明，裝配式建筑兼具高效率、高品質(zhì)、低能耗、低污染等顯著優(yōu)點?，F(xiàn)階段中國裝配式建筑領(lǐng)域仍存在政策體系不健全、初始成本高、技術(shù)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不完善、專業(yè)人才缺乏等問題。研究表明，政策體系失當(dāng)或?qū)嵤┎涣?yán)重阻礙了裝配式建筑的再興[2-4]。故政府強化頂層設(shè)計來指引地方性政策規(guī)劃實施刻不容緩。完備的裝配式建筑政策體系不僅能深化相關(guān)企業(yè)和機構(gòu)的投入動機，也有利于降低傳統(tǒng)企業(yè)涉足裝配式建筑領(lǐng)域的風(fēng)險,更有助于吸引消費者購買相關(guān)產(chǎn)品，促成“基礎(chǔ)研究—技術(shù)開發(fā)與人才培養(yǎng)—產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化”的裝配式建筑產(chǎn)業(yè)價值鏈的實現(xiàn)。因此，與單一論證政府介入裝配式建筑領(lǐng)域的影響作用相比，研究政策是否缺位和錯位顯得尤為緊迫。

在研究層面，對裝配式建筑政策的學(xué)術(shù)研究往往著重政策梳理羅列，偏向定性分析，還未出現(xiàn)過從政策工具角度出發(fā)的定量研究。針對裝配式建筑發(fā)展的經(jīng)濟政策研究，紀(jì)穎波和李曉桐[5]從土地、稅收、金融角度對國內(nèi)外建筑工業(yè)化發(fā)展政策進行分類闡述；岑巖和劉美霞[6]定性評價了中國裝配式建筑經(jīng)濟政策實施效果。同時也有以時間軸為邏輯的政策分析，喬為國[7]通過考察中國工業(yè)化住宅啟動的歷史過程，提出制定作用于傳統(tǒng)現(xiàn)澆住宅產(chǎn)業(yè)的政策以使其吸引力下降的建議；張紅[8]對2015—2016年期間全國裝配式建筑政策作了盤點；陳振基[9]簡述了中國實施建筑工業(yè)化60余年間的政策演變；文林峰[1]22則分專題全面介紹了中國推廣裝配式建筑的經(jīng)濟政策、監(jiān)管機制、政策目標(biāo)。本次研究以政策工具為切入點，擬構(gòu)建中國裝配式建筑政策的三維分析框架，并對政策文本采用內(nèi)容分析法進行定量剖析，從以下三方面展開：首先，國家戰(zhàn)略層面發(fā)布的裝配式建筑政策所包括的政策工具類型、功能屬性以及相互聯(lián)系；其次，利用此相關(guān)性建造出比較系統(tǒng)合理的政策研究架構(gòu)；最后，解析中國當(dāng)前裝配式建筑政策分布是否缺位，以此探究政府決策行為與裝配式建筑發(fā)展的合理匹配，以供后續(xù)政策優(yōu)化借鑒。

一、裝配式建筑政策研究框架

(一)政策工具及其分類實用性

政策工具曾一直是經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的研究熱點，于20世紀(jì)80年代在西方公共管理學(xué)和政策科學(xué)領(lǐng)域贏得注目，并從90年代起得到廣泛關(guān)注，至今方興未艾。隨著西方“新公共管理”和“政府治理”理論的引入，政策工具逐漸引起中國學(xué)者的研究興趣。政策工具理論研究內(nèi)容一般以分類、供給特征、設(shè)計組合、績效評估為主，并逐步形成較為完善的理論體系[10-11]。無論在西方或中國，在學(xué)術(shù)界或?qū)嵺`界，在經(jīng)濟學(xué)或公共管理學(xué)領(lǐng)域，政策工具理論都以其解釋力強大和應(yīng)用面廣而備受關(guān)注。政策工具是政府用來實現(xiàn)政策目標(biāo)的舉措,是連接政策目標(biāo)、政策執(zhí)行和政策結(jié)果的橋梁。好的政策工具分類對公共政策的執(zhí)行有重要作用：一是能夠指導(dǎo)現(xiàn)實政策工具選擇；二是完善政府手中的工具包，也有利于為解決社會問題提供適當(dāng)?shù)墓ぞ遊12]130。不同學(xué)者對政策工具分類的標(biāo)準(zhǔn)也有所差別，典型的有：20世紀(jì)80年代，胡德[12]131提議政府應(yīng)根據(jù)其掌握的資源制定政策，并將政策工具分為服務(wù)、勸誡、法律、補償、視察、備案、磋商、總括八類。 20世紀(jì)90年代， Schneider和Ingram[13]按政策執(zhí)行手段，將政策工具分為五類：權(quán)威型、誘因型、能力型、勸說型和學(xué)習(xí)型。豪利特和拉米爾[14]根據(jù)政府介入公共物品與服務(wù)提供的程度把政策工具分為資源型、混合型和強制型。Rothwell和Zegveld[15]提出系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)分析構(gòu)架，他們從供給、需求和環(huán)境三個方面定義創(chuàng)新政策，并認為良好的技術(shù)支持、市場需求及政策環(huán)境有助于創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的成功。

盡管政策工具分類視角各異，結(jié)合建筑工業(yè)化是傳統(tǒng)建筑業(yè)革新的特性，本次研究擬采用Rothwell和Zegvel的分類主張來測評裝配式建筑政策，因為此政策工具分類層次分明、邊界清晰、有助于統(tǒng)計，具有可操作性；并且國家戰(zhàn)略層面的裝配式建筑政策作為待出臺的相關(guān)地方性政策的指引，借此分類來評估政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)性，對后續(xù)政策制定和實施具有啟示意義；再是此類劃分基于作者在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的多國實證調(diào)查研究而得出，如今在能源政策、電子商務(wù)政策、醫(yī)療政策、城市更新政策等方面均被跨學(xué)科運用，代表性強。

本文擬將裝配式建筑國家政策工具從供給、環(huán)境和需求三個方面分類，并簡化為基本政策工具維度：X維度[16]。考慮時間和空間影響，再整合裝配式建筑活動的共生主體(Y維度)和裝配式建筑產(chǎn)業(yè)價值鏈的發(fā)展階段(Z維度)到同一個網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，搭建出裝配式建筑政策立體分析架構(gòu)(圖1)。

(二)裝配式建筑政策工具維度：X維度

根據(jù)以上論述，將裝配式建筑的基本政策工具分為環(huán)境型、供給型、需求型三大類，它們對裝配式建筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用各不相同，且都可被細分為更具體的政策工具。

1.供給型政策工具

供給型政策工具主要依托政府直接以“行政給付”的形式來加強產(chǎn)業(yè)驅(qū)動主體開展事業(yè)活動不可或缺的物質(zhì)權(quán)益或相關(guān)福利供應(yīng)，體現(xiàn)出政府提供建筑工業(yè)化行業(yè)生存條件的一種行政義務(wù)，由技術(shù)管理培訓(xùn)、土地供應(yīng)、信息幫扶、科技開發(fā)等具體方面組成。

2.需求型政策工具

基于需求面的政策則更能反映出市場和政府的相互嵌入。需求型政策工具是指政府為了減少市場不確定性而運用的包括公共采購、外包、貿(mào)易管制和海外機構(gòu)管理等具體措施，觸動裝配式建筑產(chǎn)業(yè)活動的各個具體環(huán)節(jié)和共生主體活躍起來，進一步拉動止步不前的建筑業(yè)變革之路。

3.環(huán)境型政策工具

環(huán)境型政策工具被認為屬于“行政誘導(dǎo)”的范疇。政府通過財政、征稅等政策，釋放環(huán)境和制度誘因，即與少量公共財政資金直接支出相關(guān)，能起到間接激勵裝配式建筑良性發(fā)展的作用，備受政府決策者的青睞，具體可細分為目標(biāo)謀劃、金融激勵、財稅支持、系統(tǒng)性政策、法規(guī)管制、健全規(guī)范體系等。

普遍而言，供給型政策工具的立法密度低，需求型政策工具的立法密度為中等，而環(huán)境型政策工具的立法密度高[17]，三者對裝配式建筑事業(yè)發(fā)展的作用機理如圖2所示。本文將此三種政策工具簡化為裝配式建筑政策分析框架的X維度。

(三)裝配式建筑驅(qū)動主體維度：Y維度

裝配式建筑產(chǎn)業(yè)鏈一體化要求較高，內(nèi)、外部主體協(xié)作難度大。裝配式建筑產(chǎn)業(yè)鏈中包括開發(fā)商、預(yù)制構(gòu)件生產(chǎn)企業(yè)和施工企業(yè)三大內(nèi)部主體，以及政府和科研機構(gòu)兩大外部主體。其中，政府處于核心地位，通過政策引導(dǎo)，有效促進作為產(chǎn)業(yè)鏈源頭的開發(fā)商進行開發(fā)。整個運作流程與傳統(tǒng)建筑的區(qū)別在于要求各參與方的高度配合。政府批準(zhǔn)立項，開發(fā)單位先進行項目策劃，構(gòu)件生產(chǎn)企業(yè)、科研機構(gòu)或開發(fā)單位分別或相互合作對裝配式建筑部品或技術(shù)進行研發(fā)。構(gòu)件生產(chǎn)過程先由設(shè)計公司參照裝配式建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)負責(zé)設(shè)計，以此為據(jù)，構(gòu)件生產(chǎn)企業(yè)投入建材商提供的原材料負責(zé)生產(chǎn)預(yù)制構(gòu)件。然后，由委托方來指揮物流單位運輸構(gòu)件。施工方則利用傳統(tǒng)現(xiàn)場施工方式所不能及的機械化水平在工地現(xiàn)場裝配預(yù)制構(gòu)件?，F(xiàn)場施工結(jié)束，由專業(yè)服務(wù)公司進行銷售運營管理。

綜上所述，將Y維度的政策驅(qū)動主體整理分析為：政府、企業(yè)(包括開發(fā)單位、設(shè)計單位、施工單位、構(gòu)件生產(chǎn)企業(yè)、咨詢單位等)和科研單位(包括高校)。其中，開發(fā)單位又可分為政府、房地產(chǎn)商、金融機構(gòu)等。

(四)裝配式建筑產(chǎn)業(yè)價值鏈維度：Z維度

由裝配式建筑全生命周期和產(chǎn)業(yè)價值鏈相關(guān)活動規(guī)律，可將裝配式建筑發(fā)展的價值鏈分為基礎(chǔ)研究(如編制裝配式建筑設(shè)計和施工等環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)體系、編部品推薦目錄、因地制宜確定推廣目標(biāo)和工作步驟等)，技術(shù)開發(fā)及人才培養(yǎng)(推行工程總承包、培育專業(yè)隊伍與建筑產(chǎn)業(yè)化大型企業(yè)、宣傳引導(dǎo)、科學(xué)設(shè)計、創(chuàng)新施工、部品研發(fā)投產(chǎn)等)，產(chǎn)業(yè)化與商業(yè)化(項目試點或城市試點、銷售或交付使用、運營維護和拆除)三個階段。

當(dāng)前中國各大城市都存在住宅產(chǎn)業(yè)上游的投資分析價值低下、下游的營銷服務(wù)價值偏低、過分依賴土地價值與資金價值、產(chǎn)業(yè)價值分配不合理以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定中的某些或全部現(xiàn)象[18]。要實現(xiàn)裝配式建筑的大力發(fā)展，必須以基礎(chǔ)研究為依托，以完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系為先導(dǎo)。裝配式結(jié)構(gòu)體系要發(fā)展，首要的是觀念上的改變，政策上的引導(dǎo)，破除市場壁壘，整合設(shè)計、施工企業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。如此才能進一步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化與商業(yè)化，推動裝配式建筑的價值實現(xiàn)，使各個城市更加清晰地看到裝配式建筑產(chǎn)業(yè)價值鏈的價值分布情況與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成熟程度，督促傳統(tǒng)工程建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，推廣綠色建筑以提高節(jié)能建造水平。所以，基礎(chǔ)研究階段相當(dāng)于裝配式建筑產(chǎn)業(yè)價值鏈的前端，技術(shù)開發(fā)及人才培養(yǎng)相當(dāng)于中端，產(chǎn)業(yè)化與商業(yè)化相當(dāng)于末端，三者循序漸進而又相互影響。

二、政策文本選擇及編碼

內(nèi)容分析法是一種對具有明確特性的傳播內(nèi)容進行客觀而系統(tǒng)量化，再對量化結(jié)果進行描述的研究技術(shù)[19]。本文先搜集匯總中國現(xiàn)存推廣裝配式建筑國家戰(zhàn)略層面的政策，再對政策文本中囊括的政策工具編碼統(tǒng)計，最后進行結(jié)果分析。

(一)政策文本樣本選取

本次研究選取中央級的政策文件，納入1949年以來涉及裝配式建筑領(lǐng)域的相關(guān)政策文件。整理匯總政策文本遵循的前提為：以國務(wù)院及其直屬部門機構(gòu)作為文件發(fā)文單位，政策內(nèi)容與裝配式建筑關(guān)聯(lián)緊密且公開(具體來源于中國中央人民政府網(wǎng)與北大法律信息網(wǎng))，但不納入行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)文件。遂得出對中國建筑工業(yè)化歷史進程影響意義深遠的政策樣本共13份，詳見表1。

表1　中國中央政府級裝配式建筑政策匯總

(二)政策文本內(nèi)容分析單元編碼

本次研究的分析類目由前述政策工具分類(注：既要考慮基本的三大類政策工具，也要具體到政策工具細類)構(gòu)成。分析單元為按上述標(biāo)準(zhǔn)選取的13份政策文本的具體條目，對現(xiàn)有13份裝配式建筑政策文本內(nèi)容采取“政策文件編號—篇章—詳細條目”的形式進行手工編碼，詳細示例見表2所示?？紤]到同一政策條目的內(nèi)容可能會分別屬于不同的政策工具細類的事實，部分分析單元會詳細到條目內(nèi)的細則，即采取對政策條目視具體情況進行拆分，增加下一級子編碼的措施(如表2中編號3-11-2和3-11-3所示)，確保對政策文件編碼的完整性。

表2　政策文本內(nèi)容分析單元編碼展示

三、量化統(tǒng)計分析

(一)X維度的統(tǒng)計編碼

筆者將上一步驟得到的全部編碼(共計 76項)錄入Excel表分類統(tǒng)計，得到政策工具視角的裝配式建筑政策文本內(nèi)容分析結(jié)果,如表3所示。

統(tǒng)計結(jié)果顯示，供給型、環(huán)境型和需求型政策工具的使用比例依次為39.47%、53.95 %和6.58%。環(huán)境型政策工具的使用比例將近占到了一半。再對14項具體的政策工具展開詳細研究，發(fā)現(xiàn)“健全規(guī)范體系”和“系統(tǒng)性政策”在環(huán)境型中的數(shù)量最多，兩者分別占所屬基本政策工具類型的百分比為36.59%和29.27%；“目標(biāo)規(guī)劃”“金融激勵”“財稅支持”和“法規(guī)管制”也有所提及，這說明中國正在有計劃、有步驟地實施裝配式建筑發(fā)展戰(zhàn)略，著重制定裝配式建筑技術(shù)規(guī)范體系，并出臺相應(yīng)的經(jīng)濟政策措施。在供給型政策工具中，“信息支持”占比最高，為46.67 %，其次是“科技開發(fā)”占36.67%，“教育培訓(xùn)”和“土地供應(yīng)”均已涉及。表明國家層面已經(jīng)開始重視裝配式建筑的宣傳引導(dǎo)和培訓(xùn)教育，加快建筑產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建設(shè)和建設(shè)綠色建材評價，高度肯定技術(shù)管理創(chuàng)新對裝配式建筑產(chǎn)業(yè)市場復(fù)蘇的影響地位，而且在土地出讓環(huán)節(jié)采取優(yōu)惠措施。然而，分析需求型政策工具發(fā)現(xiàn)，除開分配總量及其缺失的前提，在具體政策工具層面實際只包括 “公共采購”和“貿(mào)易管制”，關(guān)于中國裝配式建筑領(lǐng)域的公共服務(wù)和政府直接設(shè)置或間接支持企業(yè)在海外設(shè)立相關(guān)機構(gòu)的內(nèi)容未上升到國家戰(zhàn)略層面地位。上述分析中，對于缺位或所占比例太少以至于不能為地方政策制定帶來明確指引的中央政策條款，頂層設(shè)計決策層應(yīng)隨著裝配式建筑的整體推進進度，實行動態(tài)增補組合的策略來使裝配式建筑的政策體系更完善。

表3　裝配式建筑政策文件的政策工具類型及編號分布詳情

(二)X—Y二維解析

基于X維度，加入Y維度展開了雙維度分析，得到如表4所示的政策工具在政策驅(qū)動主體上的分布統(tǒng)計結(jié)果。分布在政府方的政策工具量多面廣，尤其“系統(tǒng)性政策”和“健全規(guī)范體系”兩種政策工具集中度較高，其次是“目標(biāo)規(guī)劃”和需求型中的“信息支持”。關(guān)于企業(yè)，政策分配主要在供給型(16條)，其中“信息支持”就有9條，可見國家對企業(yè)的信息支持和監(jiān)管力度，迫切希望企業(yè)通過科技開發(fā)成果轉(zhuǎn)化來促進裝配式建筑研發(fā)、生產(chǎn)和管理。針對包括高校在內(nèi)的科研機構(gòu)為主體的政策相對短缺，據(jù)統(tǒng)計，5條涉及科研機構(gòu)的政策工具只出現(xiàn)于兩份政策文本中。一是1999年8月出臺的《關(guān)于推進住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化提高住宅質(zhì)量的若干意見的通知》，二是2016年9月發(fā)布的 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于大力發(fā)展裝配式建筑的指導(dǎo)意見》(下文簡稱《指導(dǎo)意見》)，兩者發(fā)布時間相隔長達17年！值得注意的是，在環(huán)境型和需求型政策工具方面并未提及科研機構(gòu)。

表4　政策工具在裝配式建筑驅(qū)動主體方面頻數(shù)對應(yīng)統(tǒng)計

(三)X—Z二維解析

將裝配式建筑產(chǎn)業(yè)價值鏈(Z)與基本政策工具(X)的定量研討相結(jié)合，可直觀清晰地認識政策目標(biāo)的市場價值實現(xiàn)路徑，以免地方政府對政策目標(biāo)的理解忽略質(zhì)而局限于量。筆者整理分析出政策工具對應(yīng)于裝配式建筑產(chǎn)業(yè)價值鏈的頻數(shù)統(tǒng)計信息詳情(見表5)。根據(jù)條款分布發(fā)現(xiàn)，國家比較重視技術(shù)開發(fā)及人才儲備，給予此階段充分的以“信息支持”和“科技開發(fā)”為主的供應(yīng)型政策工具，這體現(xiàn)了裝配式建筑的發(fā)展正融入于國家技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略。政策條款針對性很強，關(guān)于基礎(chǔ)研究階段的政策工具有31條，占據(jù)政策工具樣本總量的41%，著重強調(diào)環(huán)境型政策工具的“系統(tǒng)性政策”和“健全規(guī)范體系”，相對而言其余政策工具在此階段分布最均勻。

表5　政策工具在裝配式建筑產(chǎn)業(yè)價值鏈各階段的頻數(shù)對應(yīng)統(tǒng)計

政策工具涉及最少的在關(guān)于產(chǎn)業(yè)化與商業(yè)化階段(有12條)，主要是環(huán)境型中的“目標(biāo)規(guī)劃”“系統(tǒng)性政策”和“健全規(guī)范體系”，供應(yīng)型和需求型方面的較少提及。統(tǒng)計表明當(dāng)前國家政策工具的應(yīng)用著重圍繞裝配式建筑產(chǎn)業(yè)價值鏈的基礎(chǔ)研究和技術(shù)開發(fā)及人才培養(yǎng)兩個階段，主要目的為促進裝配式建筑的建設(shè)。

四、研究結(jié)論

(一)環(huán)境型和供給型政策工具過溢，需求型政策工具缺失

由分析統(tǒng)計可知，中國當(dāng)前所有的裝配式建筑中央政府政策中，環(huán)境型政策工具超過總量的一半(53.95 % )，這與中國過去60余載裝配式建筑發(fā)展實情相符合。曾經(jīng)戛然而止導(dǎo)致其政策環(huán)境幾乎蕩然無存，而今邁步從頭越，政府強力釋放環(huán)境誘因。其中，又突出表現(xiàn)為“系統(tǒng)性政策”和“健全規(guī)范體系”兩類工具，系統(tǒng)性政策表現(xiàn)為鼓勵、規(guī)劃、號召引導(dǎo)、政府部門加強組織領(lǐng)導(dǎo)和一系列宏觀方向性的指示。之所以存在過溢現(xiàn)象，往往由于先前政策未切實執(zhí)行或執(zhí)行后未達到政策目標(biāo)而在后續(xù)政策中需再次強調(diào)，造成過溢。環(huán)境型中的“法規(guī)管制”明顯不足，又存在中國目前尚未出臺關(guān)于裝配式建筑或新型建筑工業(yè)化的法律法規(guī)的實情，因此環(huán)境型政策工具結(jié)構(gòu)布局還有待完善。由于供給型政策工具占比為39.47%，表明政府積極顯性推動裝配式建筑發(fā)展來彌補市場失靈。其中“信息支持”工具使用最頻繁，這表明之前裝配式建筑發(fā)展歷史進程中的信息服務(wù)落地實施不力，現(xiàn)由于裝配式建筑與傳統(tǒng)現(xiàn)場建造模式相比，更需要全產(chǎn)業(yè)鏈的整合，政府亦加強鼓勵?；诋?dāng)前建設(shè)行業(yè)管理機制已不適應(yīng)或滯后于裝配式建筑發(fā)展的需要，故需政府從完善自身的角度出發(fā)來提供更好的信息推動。在76項政策工具總量中占比之和已達93. 42 %，反映出環(huán)境型和供給型政策工具實際在裝配式建筑發(fā)展的國家政策中已經(jīng)過溢，今后的頂層設(shè)計優(yōu)化就應(yīng)該對此統(tǒng)籌考慮。

盡管中國裝配式建筑發(fā)展政策涉及范圍廣，但仍存在部分缺位，依據(jù)表3可得在需求層面上的政策數(shù)量極少，僅為5，占總數(shù)的6. 58%，只有公共采購和貿(mào)易管制被提及，外包和海外施工或貿(mào)易團隊建設(shè)等方面的政策工具空缺。其中“貿(mào)易管制”出現(xiàn)頻次最少，僅為1，且出現(xiàn)時間最新。在2016年9月頒布的《指導(dǎo)意見》中首次從中央政策層面要求政府投資的工程開一個好頭，積極采用裝配建造模式。裝配式建筑要像高鐵建設(shè)一樣走出國門，表明裝配式建筑進軍海外市場已被正式提上國家戰(zhàn)略，但政策落實還需市場考驗。因此，制定需求型政策應(yīng)成為未來政府工作的側(cè)重點。

(二)從驅(qū)動主體看，相關(guān)配套政策制定尚不完善

統(tǒng)計表明，13份政策文件較好地展現(xiàn)了政策決策者在裝配式建筑推廣過程中在環(huán)境誘因方面的統(tǒng)籌布局作用。針對裝配式建筑主體之一的企業(yè)方提供了完備的供給型政策，但相關(guān)需求型政策未出臺，環(huán)境型政策也嚴(yán)重不足。尤其針對科研機構(gòu)的政策，僅僅提供5條供給型工具，在環(huán)境型和需求型方面均為零，這應(yīng)成為今后制定相關(guān)政策時需強化的內(nèi)容。隨著中國裝配式建筑的不斷發(fā)展，要充分重視各驅(qū)動主體，特別是企業(yè)和科研機構(gòu)的作用，注重校企合作和人才培養(yǎng)，讓各個主體充分發(fā)揮其潛力，實現(xiàn)裝配式建筑協(xié)同發(fā)展。

(三)政策在產(chǎn)業(yè)價值鏈緯度立足當(dāng)下，但對未來展望不足

政策制定在基礎(chǔ)研究階段給予數(shù)量較為充足，且?guī)缀鹾w政策條文所涉及的全部政策工具，結(jié)構(gòu)均衡，符合當(dāng)前裝配式建筑的發(fā)展實情，表明國家完善技術(shù)體系和健全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的決心，畢竟標(biāo)準(zhǔn)化的思維和工作模式將直接影響設(shè)計、構(gòu)件生產(chǎn)和運輸成本以及現(xiàn)場建造效率和質(zhì)量。在產(chǎn)業(yè)價值鏈的技術(shù)開發(fā)和人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化兩個階段，均未設(shè)計金融激勵和財稅支持等經(jīng)濟性政策。從長遠看，大力發(fā)展裝配式建筑要達到其價值實現(xiàn)目的，離不開國家政策對其產(chǎn)業(yè)價值鏈階段的產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化支撐。

五、政策建議

(一)減少環(huán)境型政策工具，啟用缺位的需求型政策工具

一是減少環(huán)境型政策工具總體使用頻次，少一些行政誘導(dǎo)，提高政策制定效率及落實質(zhì)量。具體而言，降低系統(tǒng)性政策工具出現(xiàn)頻次，并加強運用法規(guī)管制政策工具。繼2016年9月《指導(dǎo)意見》發(fā)布，全國大部分地區(qū)已陸續(xù)出臺地方級的裝配式建筑實施意見。中央級的政策制定應(yīng)加強對地方政策的統(tǒng)籌規(guī)劃，定期或不定期調(diào)研政策工具設(shè)計及執(zhí)行情況，以防后續(xù)政策過于籠統(tǒng)重復(fù)。于1976年被美國國會通過并沿用至今的美國國家工業(yè)化住宅建造及安全法案，對其工業(yè)化住宅實現(xiàn)從數(shù)量到質(zhì)量的跨越性轉(zhuǎn)變功不可沒。面對中國目前尚未出臺關(guān)于裝配式建筑或新型建筑工業(yè)法律法規(guī)的實情，后續(xù)政策制定應(yīng)增加法規(guī)管制工具的使用頻率，力促立法生效。將裝配式建筑的法律規(guī)劃布局延伸到對應(yīng)知識產(chǎn)權(quán)體系的建立，確保裝配式建筑全產(chǎn)業(yè)鏈上的知識技術(shù)管理創(chuàng)新活動有法可依。

二是政策著力點應(yīng)是從環(huán)境型和供給型到需求型的不斷完善。隨著裝配式建筑戰(zhàn)略目標(biāo)的逐步推進，應(yīng)有計劃地選擇啟用缺位的需求型政策，確保政策的連續(xù)性和實用性。鼓勵從現(xiàn)階段起在棚戶區(qū)改造項目中實施裝配式建造模式，擴大市場需求。待未來裝配式建筑像高鐵一樣走出國門，則宜在海外設(shè)置相關(guān)機構(gòu)(政府直接在海外設(shè)立或間接協(xié)助企業(yè)設(shè)立裝配式建筑施工機構(gòu)或部品貿(mào)易機構(gòu))等。

(二)注意政策工具在裝配式建筑驅(qū)動主體各方分配的均衡度

除已經(jīng)在各省市層面推廣使用的環(huán)境政策工具“金融激勵”和“財稅支持”外，由于從事裝配式建筑事業(yè)的大部分內(nèi)生主體，即絕大多數(shù)從事傳統(tǒng)現(xiàn)澆建造領(lǐng)域的企業(yè)都缺乏公共服務(wù)等需求型政策來清掃轉(zhuǎn)型期的外在阻礙，所以宜利用缺位的政策工具為裝配式建筑設(shè)計與體系開發(fā)的單位提供專項扶持，以標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)化。加大行業(yè)資源整合力度，一方面，重視包括高校在內(nèi)的科研機構(gòu)對裝配式建筑發(fā)展的作用，給予更多環(huán)境型和需求型的政策支持，形成產(chǎn)學(xué)研用一體化，加快全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，加強產(chǎn)業(yè)溝通交流，破除信息壁壘；另一方面，鼓勵企業(yè)參與國家科技計劃，從而使立項反映產(chǎn)業(yè)的真實需求，避免出現(xiàn)裝配式建筑和市場經(jīng)濟的“孤島”現(xiàn)象。

(三)重視政策工具與裝配式建筑產(chǎn)業(yè)價值鏈的匹配

對裝配式建筑產(chǎn)業(yè)鏈的各階段產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)換而言，需求型政策工具的促進作用比環(huán)境型更直接。結(jié)合中國裝配式建筑產(chǎn)業(yè)正處于市場化前夜的現(xiàn)狀，應(yīng)增加需求型政策工具來啟動市場力量，重點關(guān)注消費者這一環(huán)。除了讓政府投資工程帶頭發(fā)展裝配式建筑，以及提出利用未來10年使其占新建建筑面積30%的硬指標(biāo)，建議引導(dǎo)市場采用裝配與現(xiàn)澆相結(jié)合的模式來發(fā)展裝配式建筑，靈活開拓市場需求，也避免純粹為了追求裝配率而預(yù)制[20]。當(dāng)前裝配式建筑發(fā)展呈現(xiàn)政策利好的局面，省市級層面政策作為國家層面政策的延續(xù)和細化，全國各地已因地制宜積極制定近期地方政策目標(biāo)。展望未來，頂層設(shè)計需要完善激勵裝配式建筑實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化的配套政策，激勵對裝配式建筑持觀望態(tài)度的企業(yè)和消費者參與到這場創(chuàng)新發(fā)展的浪潮之中來。