潘文悅

20世紀(jì)70、80年代始，經(jīng)過大量對福利國家的比較研究，“北歐模式”這一概念進(jìn)入了政界、學(xué)界和大眾傳媒的視野。根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇的報(bào)告，從2004年開始北歐國家的綜合競爭力一直穩(wěn)居世界前十，在性別平等、可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)新能力等各項(xiàng)指標(biāo)中，北歐國家也始終居于前列。2008年，當(dāng)其他發(fā)達(dá)國家深陷世界性金融危機(jī)之時(shí)，北歐卻儼然“危機(jī)中的天堂”，2011年，“北歐經(jīng)驗(yàn)”成為當(dāng)年達(dá)沃斯年會的重要主題。如果將人民能夠“養(yǎng)生喪死無憾”作為政府管理和服務(wù)的基本要求，以人民生活幸福作為政府存在的目的和矢志不渝的追求，那么北歐國家似乎提供了最好的樣板，它們展現(xiàn)的是一幅經(jīng)濟(jì)增長穩(wěn)定、勞動力市場和諧、收入分配公平、社會團(tuán)結(jié)的圖景。

長期以來，北歐的福利制度一直吸引著學(xué)者的關(guān)注。不過，以普遍主義（universalism）為核心精神的北歐模式并非建立在中央權(quán)力高度集中的基礎(chǔ)之上，地方自治既是北歐國家的長期傳統(tǒng)，也在福利的提供方面發(fā)揮了重要作用，以至于有學(xué)者指出，將北歐國家的福利體制稱為“福利市鎮(zhèn)”(welfare municipalities)而不是“福利國家”(welfare state)可能更為恰切。平均來看，北歐勞動力總數(shù)中有約20%受雇于當(dāng)?shù)卣块T。2015年，丹麥地方政府的公共開支占全國總額的62%，瑞典的這一數(shù)據(jù)為48%，芬蘭為40%，挪威為33%，而OECD國家的平均比重為24%①Nordic local government. Retrieved May 9, 2018 from https://www.munifin.fi/sites/default/files/content_block/field_file/nordic_local_governments_0.pdf。集權(quán)與分權(quán)、全國性與地方性、普遍性與特殊性的互動，促使北歐國家不斷對福利制度安排作出調(diào)整，重新尋找普遍主義與自治權(quán)的平衡點(diǎn)。給地方更多自治權(quán)是20世紀(jì)90年代北歐地方政府改革的核心，而近年來福利的區(qū)域性不平等問題的加劇使得國家開始承擔(dān)更多的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。在北歐地區(qū)，瑞典的福利模式最為成熟，也最具代表性，其發(fā)展演變對于其他北歐國家具有示范效應(yīng)。本文以瑞典為例，首先闡述“福利市鎮(zhèn)”的概念和關(guān)鍵特征，其次對瑞典地方政府的設(shè)置及其承擔(dān)的福利職能進(jìn)行概述，最后分析瑞典中央政府應(yīng)對福利的區(qū)域性不平等的平衡措施。

一、“福利市鎮(zhèn)”的概念與核心特征

“福利”的概念具有豐富的內(nèi)涵，在不同的歷史階段、社會制度和文化傳統(tǒng)中有著對它不盡相同的界定。從最普遍的意義來說，福利是指一種良好的生活狀態(tài)；從政治體功能的角度來說，福利是一種利益的再分配方式，這種再分配既可以發(fā)放現(xiàn)金津貼和補(bǔ)助的方式完成，也可以通過為改善個人福利所提供的勞務(wù)性服務(wù)完成，即社會服務(wù)。北歐國家強(qiáng)調(diào)福利的普惠性和去家庭化、去市場化，因此，政府在福利制度的安排和現(xiàn)金性福利與社會服務(wù)的供給中居于核心地位。

很多研究將北歐的社會民主主義福利體制歸因于集權(quán)化的決策機(jī)制和資源配置方式，但事實(shí)上，北歐國家的學(xué)者普遍認(rèn)為地方的政策選擇和參與、地方化的治理模式才是北歐模式的 關(guān) 鍵（Baldersheim & Rose, 2010：282-306;Blom-Hansen & Heeager, 2010：221-240）?，F(xiàn)金性福利可以通過中央政府與地方政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移發(fā)放，但社會服務(wù)的提供必須依靠地方政府的參與。而且，從以下兩個原因來看，平等普惠的福利國家可能比其他類型的福利模式更加依賴具有活力的地方政府：首先，唯有強(qiáng)大的地方政府才能對抗資本自發(fā)造成的社會性和空間性的不平等，為不同區(qū)域、職業(yè)、不同利益的人群提供國家標(biāo)準(zhǔn)的各項(xiàng)服務(wù)；其次，獲得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)支持的強(qiáng)大的地方政府，能夠?yàn)槠降鹊母＠?xiàng)目確保相應(yīng)的政治資源，特別是居民繳更多稅的意愿（Sellers & Lidstro¨m,2007：611）。福利國家的發(fā)展和地方政府規(guī)模與功能的變革有三個階段：第一階段是國家有能力應(yīng)對福利國家的任務(wù)；第二階段是合理化國家控制宏觀經(jīng)濟(jì)的手段；第三階段是合理化國家控制公共部門財(cái)政的手段。這些階段緊密相連，并且每一個階段都需要地方政府的參與：組織建構(gòu)、多層規(guī)劃的引進(jìn)、對當(dāng)?shù)囟愂蘸椭С龅恼g控制等（Kjellberg, 1988：39-69）。

北歐國家地方政府的歷史最早可以追溯到19世紀(jì)早期或中期，它們的建立某種程度上是受南來的“自由”意識形態(tài)之風(fēng)的熏染，同時(shí)也需要本地的政治和社會結(jié)構(gòu)支持才能落地生根。丹麥和挪威分別在1837年和1841年通過了針對城市和農(nóng)村的市政法，瑞典則在1862年通過市政法，四國中最晚的芬蘭也在1865年和1873年通過了針對鄉(xiāng)村和城市的市政法（B?ck,Johansson & Larsen, 2000：31-32）。二戰(zhàn)以后至20世紀(jì)80年代，北歐國家地方政府的作用逐漸增強(qiáng)，這表現(xiàn)在三個方面：一是地方政府活動領(lǐng)域的擴(kuò)大，特別是在社會福利方面地方政府承擔(dān)了更多的職責(zé)，這表現(xiàn)在地方政府公共支出的大幅度上升；二是地方政府由單一的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)向政策規(guī)劃和執(zhí)行機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，對于區(qū)域內(nèi)公民普遍關(guān)心的問題，地方政府擁有一定的決策權(quán)，中央政府也不再詳盡規(guī)定部分政策的細(xì)節(jié)，從而給地方留下變通的空間；三是減少基層政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量，在地方層面形成行政管理權(quán)的相對集中（竺乾威，1989：38-39）。事實(shí)上這些變革的內(nèi)在動力也是為了讓地方政府能夠更好地實(shí)現(xiàn)其所承擔(dān)的福利職能。1954年至1970年間，丹麥的政府?dāng)?shù)量減少了80%，挪威減少了50%，瑞典地方政府的數(shù)量由原來的大約2500個減少到不到280個（B?ck,Johansson & Larsen, 2000：34）。

上世紀(jì)90年代過后，“新公共管理運(yùn)動”的浪潮興起，去集權(quán)化成為各國地方政府改革的潮流。在這一潮流的影響下，北歐國家再次對地方政府進(jìn)行了改革，這直接體現(xiàn)在地方政府區(qū)劃的新調(diào)整。很多政府任務(wù)都被移交給區(qū)域或地方層級的政府，同時(shí)，資金和人力資源也被從中央層面轉(zhuǎn)移到地方層面，只有當(dāng)?shù)鸵患壵蛔阋猿袚?dān)其職能時(shí)，高一級政府才會接管。丹麥、挪威和瑞典的政府都由三級組成，即中央、地區(qū)和地方。北歐國家中間層級地方政府的設(shè)置并不是出于監(jiān)督和控制更低層級的基層地方政府的目的，而是為了讓地方政府能夠更好地承擔(dān)與較大人口規(guī)模相適應(yīng)的職能。中間層級政府與基層政府之間是平行而非上下級的關(guān)系，兩者承擔(dān)不同的責(zé)任。其中，芬蘭并不存在郡議會，但是存在由好幾個市組成的聯(lián)合市當(dāng)局來處理那些單個市無法解決的公共服務(wù)提供問題。北歐四國各級地方政府的數(shù)量及其承擔(dān)的福利職能如下表所示：

表1： 北歐四國地方政府的數(shù)量和福利職能

由上表可知，北歐國家間對于地方政府福利職能的劃分方式不盡相同，在實(shí)際的制度運(yùn)行層面和策略層面也存在區(qū)別。北歐國家的領(lǐng)土和人口規(guī)模有相當(dāng)?shù)牟町悾侯I(lǐng)土規(guī)模最大的瑞典約為45萬平方千米，最小的丹麥約為4萬平方千米；人口規(guī)模最大的瑞典約有1000萬人口，最小的挪威約有500萬人口。各市的人口規(guī)模也不一樣，以瑞典為例，最大的市擁有居民約935,000人，最小的市只有2,400人，平均各市的居民數(shù)量則為34,500人①Population in the country, counties and municipalities on 31/12/2016 and population change in 2016.Retrieved May 10, 2018 from http://www.scb.se/en/finding-statistics/statistics-by-subject-area/population/population-composition/population-statistics/pong/tables-and-graphs/yearly-statistics--municipalities-counties-and-the-whole-country/population-in-the-country-counties-and-municipalities-and-population-change/?？梢韵胍姡煌膰液筒煌氖墟?zhèn)在福利提供方面必然不會毫無區(qū)別。實(shí)證研究表明，各市政府的福利慷慨程度受到下列因素的影響：就福利接受者的數(shù)量而言，它與每個自治市社會問題的嚴(yán)重程度緊密相關(guān)，涉及人口流動率、殘疾人口的比例、失業(yè)人口的比例、移民的比例、單親家庭的比例等指標(biāo)；就福利支持的力度和發(fā)放津貼的數(shù)額來說，社會黨代表和女性代表在議會中數(shù)量越多的市往往會給福利接受者提供持續(xù)時(shí)間更長、數(shù)額更多的補(bǔ)貼；自治市的富裕程度和人口規(guī)模也會對福利產(chǎn)生影響（Lien & Pettersen, 2004：344-365）。政策制定的“路徑依賴”則意味著當(dāng)?shù)氐母＠麄鹘y(tǒng)和歷史延續(xù)性是地方政府決定社會政策的重要依據(jù)（Trydega°rd, 2000：571-597）。

不過，相比于其他地區(qū)的地方政府，北歐國家的地方政府之間仍然具有大量的共性特征，因而構(gòu)成了一種獨(dú)特的地方政府類型，即“福利市鎮(zhèn)”。其主要特點(diǎn)包括：

1.地方政府幾乎承擔(dān)了所有的福利職能，并且福利職能被認(rèn)為是地方政府最重要的職能。地方政府的主要福利職責(zé)包括兒童保育、教育、初級的衛(wèi)生保健和社會服務(wù)。

2.地方政府是勞動力的主要雇傭者之一。在北歐國家，地方政府雇傭了20%-30%的國家總就業(yè)人數(shù)，大量勞動力在地方政府工作。

3.地方政府享有廣泛的自治權(quán)。地方政府擁有高度的稅收自主權(quán)，有權(quán)設(shè)定本地的所得稅稅率。要指出的是，稅收自主權(quán)只涉及征稅的標(biāo)準(zhǔn)問題，而不涉及稅收的來源。地方選舉產(chǎn)生的政客能夠?qū)ζ湄?zé)任范圍內(nèi)的各項(xiàng)政策做出決定，由市議會和委員會為當(dāng)?shù)卣倪\(yùn)作制定指導(dǎo)性方案。在公共服務(wù)方面，地方政府擁有充分的自由，負(fù)責(zé)地方規(guī)劃、設(shè)置公共基礎(chǔ)設(shè)施、建立學(xué)校和醫(yī)院、決定公共服務(wù)的準(zhǔn)入資質(zhì)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。

4.地方政府擁有集體決策的傳統(tǒng)。雖然存在一些特殊的強(qiáng)人市長，但是在北歐地方政府中更加普遍的是共識型、合作型的決策方式，而持續(xù)生產(chǎn)和提供高質(zhì)量的福利服務(wù)則是這種共識的題中之義。

5.強(qiáng)調(diào)均衡與合作。地方政府與中央政府的關(guān)系并不是一場零和博弈，而是相互協(xié)調(diào)、相互信任的關(guān)系：一方面，地方政府擁有較大的自主權(quán)；另一方面，中央政府可以通過對地方政府的決策進(jìn)行法律審查（經(jīng)由區(qū)域級行政法庭實(shí)現(xiàn)）、財(cái)政控制和提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展倡議等方式來影響地方政府的行為。在本地層面，地方政府還與社區(qū)合作提供公共服務(wù)。

二、瑞典“福利市鎮(zhèn)”的基本職能

瑞典憲法明文規(guī)定：“瑞典民主建立在意見的自由形成和普遍平等的選舉權(quán)之上。它應(yīng)當(dāng)通過代議制的和議會制的政策及地方自治來實(shí)現(xiàn)”①The constitution. Retrieved May 10, 2018 from http://www.riksdagen.se/en/how-the-riksdag-works/democracy/the-constitution/。。在民主和地方自治的理念之下，大量的權(quán)責(zé)被下放到地方政府，瑞典中央政府還任命成立了公共部門責(zé)任委員會（Committee on Public Sector Responsibilities）以監(jiān)督各級政府的責(zé)任劃分及履職情況。目前，瑞典全國分為21個郡?？?nèi)的事務(wù)由郡議會和郡行政委員會共同完成，其中郡議會為決策機(jī)構(gòu)，其成員由本郡居民選舉產(chǎn)生，而郡行政委員會則是政府的分支機(jī)構(gòu)，是郡一級政府?？ぷh會有頒布本地的管理規(guī)章的權(quán)力和征稅權(quán)。在全國的290個自治市中，每個市都有選舉產(chǎn)生的市議會和經(jīng)市議會任命的市行政委員會②哥特蘭島郡（Gotland）是唯一只下轄一個自治市的郡，因而在哥特蘭，郡與縣的組織機(jī)構(gòu)是完全重合的。此外，瑞典全國還分為2512個教區(qū)，這些教區(qū)是瑞典教會的傳統(tǒng)區(qū)劃，不承擔(dān)任何正式的政治職能，但仍是重要的人口普查單位。。另外，各市郡又組成了瑞典地方當(dāng)局及區(qū)域協(xié)會（Swedish Association of Local Authorities and Regions,SALAR），該協(xié)會可以作為所有地方政府的代表與中央政府及其機(jī)構(gòu)、瑞典議會和歐盟等機(jī)構(gòu)對話，其宗旨即為增加地方政府行動的自由度，為地方政府的自治提供更好的條件，推動福利體系和服務(wù)的發(fā)展③Swedish association of local authorities and regions. Retrieved April 10, 2018 from https://skl.se/tjanster/englishpages.411.html。。瑞典地方政府承擔(dān)的福利職能包括兒童保育、初等教育、老人看護(hù)、初級保健和家政服務(wù)等。

（一）兒童保育

北歐國家的兒童保育歷史可以追溯到19世紀(jì)初，當(dāng)時(shí)的兒童保育主要是一項(xiàng)慈善措施，因?yàn)橹挥懈F苦家庭中的女性需要外出工作，而托兒所就用于照顧這些家庭中無人照看的孩子。瑞典最早的托兒所建于19世紀(jì)中期，目的是為孩子們在父母工作時(shí)提供最基本的安置和接受教育的場所。入學(xué)費(fèi)用的降低及開放時(shí)間的延長，吸引了越來越多工人階級的孩子進(jìn)入托兒所，但直到20世紀(jì)30年代，機(jī)制化的兒童保育設(shè)施仍主要針對貧窮家庭的孩子。

1934年，瑞典的人口出生率極低，人口危機(jī)已經(jīng)初露端倪，在此背景之下，兩位瑞典人口學(xué)家貢納(Gunnar)和米達(dá)爾(Myrdal)呼吁，必須重視兒童，兒童的撫育不能僅僅靠家庭的力量單獨(dú)完成，國家應(yīng)該設(shè)立幼兒園、制定確保有孩子的家庭能夠負(fù)擔(dān)得起的住房政策和支持婦女參與勞動力市場的政策。由此，照顧兒童成為政府必須承擔(dān)的公共責(zé)任。隨著二戰(zhàn)后社會結(jié)構(gòu)的變化，特別是在60年代女性在勞動力市場地位的上升，越來越多的女性在婚后仍然選擇繼續(xù)工作。這不僅改變了男性和女性之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，還對70年代女權(quán)運(yùn)動的誕生起到了促進(jìn)作用，同時(shí)也從根本上改變了家庭本身以及家庭和國家之間的關(guān)系，幼兒園逐步從一個面向窮人的慈善機(jī)構(gòu)演化為面向所有公民的教育機(jī)構(gòu)。

由于瑞典在1970年代中期延長了育嬰假，當(dāng)時(shí)幾乎沒有1歲以下的兒童需要公共保育服務(wù)（Ploug, 2012: 520）。根據(jù)規(guī)定，所有兒童從6歲起就能享受免費(fèi)教育，1至5歲兒童的學(xué)前教育由市政府提供。1975年，瑞典通過了《國家學(xué)前教育法案》（National Preschool Act），要求地方政府?dāng)U展公共兒童保育服務(wù)，自治市必須為所有的六歲兒童提供至少525小時(shí)的免費(fèi)學(xué)前教育（Bergqvist & Nyberg, 2002:289）。在20世紀(jì)90年代早期，瑞典只有約65%的3-5歲兒童在幼兒園接受教育。隨后，北歐國家紛紛開始引進(jìn)“幼兒園保障”計(jì)劃(“kindergarten guarantee”)，即向父母保證，育嬰假結(jié)束后，他們的孩子可以在幼兒園中受到照顧和教育。到2013年，3-5歲兒童的入園比例已經(jīng)接近100%。

（二）養(yǎng)老服務(wù)

出生率的降低和人均壽命的延長使得老齡化現(xiàn)象在北歐尤為突出。養(yǎng)老服務(wù)的宗旨是根據(jù)老年人的需要，確保他們的經(jīng)濟(jì)安全和基本的住房條件，并且能夠享受到必要的服務(wù)和照顧。瑞典地方政府提供的養(yǎng)老服務(wù)包括兩種，一種是滿足大部分居家養(yǎng)老的老人需求的日常養(yǎng)老服務(wù)，另一種則是設(shè)立和運(yùn)營專門的養(yǎng)老住宅。在瑞典，大約90%的老人都選擇居家養(yǎng)老，并且超過一半以上都住在自有房中，這些房屋都配有現(xiàn)代化的設(shè)置（包括設(shè)施完備的廚房、冷熱兩種自來水、室內(nèi)廁所等），地方政府的職責(zé)就是幫助部分殘疾或有特殊需求的老人改造房子中的部分設(shè)施。大多數(shù)自治市還經(jīng)由日間護(hù)理中心為老年人提供理發(fā)、送餐、交通、安全警報(bào)、除雪、園藝等服務(wù)。日間護(hù)理中心也是老人社交和集體活動的場所（Johansson,1993：392）。

1992年“?DEL”改革之后，自治市承擔(dān)起了老年人長期護(hù)理的職能，這主要是通過特殊的具有照顧和服務(wù)功能的住所來實(shí)現(xiàn)的，包括能夠?qū)崿F(xiàn)居家養(yǎng)老的住房和公寓、養(yǎng)老院、集體住宅和私人療養(yǎng)院等。這些服務(wù)型住宅（servicehus）歸地方政府所有，由地方政府管理，租住的老人必須和地方政府簽訂租房協(xié)議，住宅的分配和準(zhǔn)租條件都由政府制定。租房的老人能夠和住在自有房中的老人一樣享受政府補(bǔ)貼的幫助服務(wù)。隨著選擇居家養(yǎng)老的老人越來越多，傳統(tǒng)的養(yǎng)老院（?lderdomshem）的數(shù)量在近年來正不斷下降。集體住宅（gruppboende）能夠滿足一些對照顧和監(jiān)護(hù)有特殊需求的老人，通常是為老年癡呆癥患者提供的，一般6-8名老人居住在一起，看護(hù)人員和老人們住在一起，使得全天候的照顧成為可能。1992年的改革之后，原有的私人養(yǎng)老院（sjukhem）也轉(zhuǎn)為由地方政府主辦，致力于為老人的長期護(hù)理營造類似居家養(yǎng)老的條件（Johansson, 1993：394-395）。

（三）家政服務(wù)

北歐國家奉行家庭友好政策。北歐的家庭政策以其“自由主義”而著稱，例如在瑞典，私生子的非法地位在1917年被廢除，自由離婚改革在1920年得以實(shí)施，1944年同性戀被非罪化，隨后，1956年學(xué)校開始開展強(qiáng)制性的性教育和節(jié)育教育。公眾對單身母親及其子女的支持越來越普遍化，人們對未婚同居現(xiàn)象也更為寬容。這些自由主義價(jià)值深深根植于瑞典的文化和社會經(jīng)濟(jì)歷史之中。據(jù)調(diào)查顯示，2012年，瑞典每1000個有孩子的家庭中，78%的家庭是孩子的父母雙方已經(jīng)結(jié)婚、具有合法夫妻身份的（Nordic Statistical Yearbook 2014：43）。

最初，北歐國家的公共家務(wù)幫助體系主要面向有需要的婦女，尤其是單身母親。在瑞典，家務(wù)服務(wù)者和兒童照顧者是五大職業(yè)之一。毫無疑問，這些公共服務(wù)具有極為深遠(yuǎn)的影響：對于女性來說，它不僅減輕了婦女做家務(wù)、照顧家庭成員的負(fù)擔(dān)，而且它使女性能夠在勞動力市場上和男性公平競爭，同時(shí)有足夠的時(shí)間和精力結(jié)成組織、參與社團(tuán)活動和公共事務(wù)（林卡、唐琳，2006：58-59）。到了20世紀(jì)90年代，正如前面所提到的，這種幫助體系已將服務(wù)對象轉(zhuǎn)向了老年人，其服務(wù)范圍也更為全面。這些家政服務(wù)包括，上門送餐、安全警報(bào)、交通服務(wù)、日常照顧、除雪和園藝等等。其中，交通服務(wù)與公共交通系統(tǒng)相輔相成，可以幫助那些出行有困難的殘疾人自助出行；安全警報(bào)能讓他們在有緊急需要的情況下快速向他人求助。在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，郵政服務(wù)可以在某種程度上彌補(bǔ)家政服務(wù)的相對缺位，郵差可以為獨(dú)自居住、沒有鄰居的老年人提供特定的幫助。訪視護(hù)士使得居家的醫(yī)療服務(wù)成為可能。而這些服務(wù)都是由地方政府的最低一級單位，即自治市，來實(shí)現(xiàn)的（Tryde?grd & Thorslund, 2001：175）。

從上述對兒童保育、養(yǎng)老服務(wù)和家政服務(wù)的制度安排及其具體實(shí)踐的梳理中可以看到，地方政府在基礎(chǔ)公共服務(wù)的提供中起著主導(dǎo)作用，并且由于國家權(quán)力的下放，地方政府不斷擴(kuò)大自己的服務(wù)范圍、豐富服務(wù)的內(nèi)容，為社會風(fēng)險(xiǎn)承受度極低的人群提供了較高水平的生活保障。當(dāng)然，除此之外，公共治安、城市規(guī)劃、供水供電、垃圾處理、道路交通等等也是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。另外值得注意的是，瑞典地方政府的公共服務(wù)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社區(qū)服務(wù)并非對立的關(guān)系，而是相互交融、渾然一體的。即使是對家庭日托機(jī)構(gòu)和休閑中心，地方政府也會提供工作規(guī)范、技術(shù)指導(dǎo)和資金支持，因而制度化的公共服務(wù)與非制度化的社區(qū)服務(wù)之間的界限并不十分清晰，兩者的有機(jī)結(jié)合為當(dāng)?shù)氐木用裉峁┝烁佑行У母＠?wù)（林卡、仲鑫，2008：199-206）。

三、普遍主義與地方自治的平衡機(jī)制

二戰(zhàn)后初期至20世紀(jì)70年代早期，北歐國家的地方政府經(jīng)歷了一個整合時(shí)期。這一時(shí)期，現(xiàn)代化的官僚機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村建立起來，專業(yè)化的社會服務(wù)也得以延伸至這些地區(qū)。瑞典也不例外。經(jīng)歷過兩輪政府改革之后，瑞典地方行政單位的數(shù)目減少了90%，改革的目標(biāo)是為當(dāng)?shù)氐拿癖娞峁└痈咝У姆?wù)，其背后的邏輯是十分清晰的：在稅收自給自足的地方單位的基礎(chǔ)上建立一個個立足于本地的“福利國家”。這不僅意味著，福利領(lǐng)域的專業(yè)人士和半專業(yè)人士逐漸在政府中占據(jù)主流，與此同時(shí)，各項(xiàng)公共服務(wù)領(lǐng)域的事務(wù)處理方式也更加合理化、標(biāo)準(zhǔn)化。但到了80年代，日益嚴(yán)峻的專業(yè)化和官僚化問題引發(fā)了公民和政客的不滿，1984年瑞典率先興起自由市鎮(zhèn)試驗(yàn)，允許地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)孛癖姷男枨箪`活地實(shí)行中央政府制定的組織和政策標(biāo)準(zhǔn)，并且試驗(yàn)其它的服務(wù)模式以提高政府的回應(yīng)性。改革者認(rèn)為，中央政府對地方政府的活動做出了過多的、不必要的細(xì)節(jié)性規(guī)定，反而過猶不及。此外，大量市鎮(zhèn)開始重新劃分次級區(qū)域，市場的力量也參與到福利的提供中來。實(shí)際上，政府將服務(wù)外包在瑞典并不是一件晚近的事，建筑業(yè)、街道維護(hù)、垃圾清潔等方面早就普遍采用了外包的方法，但將照顧弱勢群體的任務(wù)外包給營利性的私人公司則被視為是非法的和不道德的。只是到了20世紀(jì)80年代，在福利國家自身陷入困境和英美進(jìn)行緊縮改革的內(nèi)外雙重影響下，瑞典社會民主黨才提出了競爭性外包的主張。通過職權(quán)下放、財(cái)政權(quán)限調(diào)整和政府間競爭這些舉措實(shí)現(xiàn)的公共服務(wù)地方化改革和政府購買服務(wù)的民營化改革，有利于地方政府根據(jù)本地的情況切實(shí)為民眾提供服務(wù)，卻也使得各地的福利水平出現(xiàn)了更大的差異。

以養(yǎng)老服務(wù)的變遷為例，在該領(lǐng)域，社會公共服務(wù)權(quán)責(zé)的下放及其所帶來的地方自主性與普遍性的矛盾問題體現(xiàn)得尤為鮮明。1982年的《社會服務(wù)法案》對社會服務(wù)的要求做出了原則性規(guī)定，它指出，每一個人都有權(quán)通過幫助過上合理水平的生活，不過，該法案在本質(zhì)上是一個目標(biāo)導(dǎo)向的框架性法案，并沒有提出詳細(xì)的規(guī)則，而使用哪些方法來達(dá)成這些目標(biāo)完全由地方政府決定，這就給法案的落實(shí)留下了極大的彈性空間。就養(yǎng)老服務(wù)而言，中央政府和議會只負(fù)責(zé)制定指導(dǎo)性的原則，規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)的基本方式和責(zé)任主體，具體的養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)則由地方政府承擔(dān)——自治市提供家政服務(wù)，郡議會提供保健和醫(yī)療服務(wù)。某個老年人應(yīng)該接受什么形式、數(shù)量多少的幫助和服務(wù)是由社會福利委員會授權(quán)的地方社會服務(wù)人員決定的，這些服務(wù)人員又在相當(dāng)程度上受到當(dāng)?shù)卣贫ǖ囊?guī)則的影響。1992年的“?DEL”改革進(jìn)一步將為老年人提供長期保健和公共服務(wù)的職責(zé)從郡一級轉(zhuǎn)移到市一級。1990年代中期，國家津貼撥款的形式經(jīng)歷了從指定用途撥款向一攬子撥款的轉(zhuǎn)變，同時(shí)，國家的撥款數(shù)額由對該市的稅收和預(yù)計(jì)支出的計(jì)算得出，并且充分考慮當(dāng)?shù)厝丝诘哪挲g、生活水平以及經(jīng)濟(jì)社會情況。強(qiáng)調(diào)撥付社會服務(wù)資金的“綜合性原則”使得國家不再控制資金的具體使用方式，因而給了地方政府更大的自主權(quán)。監(jiān)管層面，國家對地方的監(jiān)督主要是通過國家衛(wèi)生福利局（National Board of Health and Welfare, NBHW）和其他國家機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的，但這種監(jiān)督是咨詢性的，不具有強(qiáng)制力（Tryde?grd & Thorslund,2010：498-499）。地方自主性凸顯、普遍性削弱的趨勢在其他福利領(lǐng)域中同樣存在。例如，在城市地區(qū)，社會救濟(jì)是福利領(lǐng)域最大的一筆支出；在有子女的年輕家庭占多數(shù)的地區(qū)，教育和兒童保育的支出最高；而在老年人集中居住的地區(qū)，政府支出主要集中在養(yǎng)老服務(wù)及其相關(guān)機(jī)構(gòu)。在中央政府統(tǒng)籌社會救濟(jì)的情況下，類似的區(qū)別仍然存在，而在職能分權(quán)到地方時(shí)，這種區(qū)別就變得更為明顯（Lotz, 2006：249）。

對差異進(jìn)行平衡顯得迫在眉睫，這也是進(jìn)入21世紀(jì)以后北歐福利體系改革和地方政府發(fā)展呈現(xiàn)的新趨勢。中央政府平衡地區(qū)間福利水平差異的手段主要有以下幾種：

第一，制定更加詳細(xì)的全國性法律規(guī)定。如前所述，《社會服務(wù)法》闡述了地方政府提供公共服務(wù)的基本原則和要求，該法案規(guī)定：“公共服務(wù)必須建立在民主和團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)上，致力于提高人民的經(jīng)濟(jì)社會安全、生活質(zhì)量和參與社區(qū)生活的積極性。出于對個人自身及他人社會狀況的關(guān)注，社會服務(wù)必須以解放和發(fā)展個人與集體的固有資源為目標(biāo)”。法案還規(guī)定了社會服務(wù)必須在尊重公民的隱私和自主性的基礎(chǔ)上進(jìn)行。但這些只是對原則籠統(tǒng)的闡述，不具備實(shí)際的操作性，真正可用來作為政府機(jī)構(gòu)行為準(zhǔn)繩的法律規(guī)定必須指向更加具體的人群，對執(zhí)行程序做出更加細(xì)致的闡述，同時(shí)規(guī)定可量化評估的標(biāo)準(zhǔn)。為了解決這一問題，以養(yǎng)老服務(wù)為例，瑞典于1990年代中期以后在國家層面制定了更加詳細(xì)的關(guān)于嚴(yán)重殘疾人士的服務(wù)立法，還對養(yǎng)老服務(wù)的最高費(fèi)用做出了規(guī)定，并為特定的優(yōu)先性措施提供定向撥款（Tryde?grd & Thorslund, 2010：499）。

第二，財(cái)政再平衡。財(cái)政收入是地方政府履行公共職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，財(cái)政收入的主要來源是居民的個人所得稅，并以居民為各種服務(wù)支付的費(fèi)用為補(bǔ)充。瑞典各市政府規(guī)定的個人所得稅稅率不盡相同，平均為30%左右，其中的約20%歸入自治市，約10%歸入郡。作為地方政府征稅對象的居民收入和財(cái)產(chǎn)的不同，必然導(dǎo)致各地財(cái)政收入的差異，加之各地不盡相同的財(cái)政支出需求，這就進(jìn)一步加劇了財(cái)政水平的橫向不均衡。為了緩和各地的支出需求和稅收能力的矛盾及其相互差異，北歐國家奉行團(tuán)結(jié)模式。在該模式中，盡管中央政府對貧窮的地方政府的撥款也起到了平衡作用，但發(fā)揮的作用較小，平衡更主要的是通過較富裕的地方政府將資源向較窮的地方政府轉(zhuǎn)移而實(shí)現(xiàn)的，故而也被稱為“兄弟型”的轉(zhuǎn)移支付，與更加強(qiáng)調(diào)縱向轉(zhuǎn)移支付的“家長型”相對。這種獨(dú)特的平衡體系也存在于另外三個北歐國家，并且該體系在瑞典發(fā)展得最為完善（Lotz,2006：249-252）。另外，每年中央政府都要與地方政府聯(lián)盟（SALAR）就納稅額進(jìn)行談判，談判達(dá)成的協(xié)議會對地方政府的公共支出、預(yù)算赤字和地方債務(wù)等進(jìn)行規(guī)范，這也在一定程度上減少了地方政府享有的財(cái)政自主權(quán)，進(jìn)而有助于財(cái)政平衡的實(shí)現(xiàn)。

第三，加強(qiáng)監(jiān)管。在國家層面，瑞典衛(wèi)生和社會事務(wù)部主管社會福利領(lǐng)域，下轄17個政府部門和兩大國營企業(yè)，包括國家衛(wèi)生福利局（負(fù)責(zé)社會服務(wù)、公共衛(wèi)生、傳染病防治等）、兒童監(jiān)察專員（宣傳兒童和青少年的權(quán)利及需要）、機(jī)構(gòu)照顧局（負(fù)責(zé)為有心理疾病的青少年和濫用藥物的成年人提供強(qiáng)制看護(hù)）等。這些中央政府機(jī)構(gòu)對地方政府的建議和指導(dǎo)是一般化的、倡導(dǎo)性的，近年來瑞典政府著力加強(qiáng)這些全國性管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威。例如，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，國家衛(wèi)生福利局已經(jīng)得到政府授權(quán)，每年可發(fā)布一項(xiàng)全國范圍內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)水平的公開比較報(bào)告，以作為監(jiān)管的依據(jù)。

第四，推進(jìn)對話與協(xié)商。與前述三種具體的舉措不同，對話協(xié)商是處理央地關(guān)系的基本方式，也是央地互動的基本機(jī)制。這是中央政府與地方政府合作、信任的關(guān)系在政治實(shí)踐中的體現(xiàn)，以地方政府享有的自治權(quán)力和中央政府對地方政府自治權(quán)力的尊重為基礎(chǔ)，由瑞典的社會傳統(tǒng)、文化觀念所塑造。對話協(xié)商不僅適用于政府系統(tǒng)內(nèi)部，對于社會也是如此，因而形成了瑞典開放的政治結(jié)構(gòu)和政府與社會的權(quán)力分享機(jī)制，在福利領(lǐng)域則形成了開放的福利決策和執(zhí)行體制，通常的手段是由政策涉及的人員或組織機(jī)構(gòu)所屬的委員會進(jìn)行協(xié)商談判。

四、結(jié)語

北歐國家的地方政府在社會服務(wù)的提供中居于基礎(chǔ)性地位，這既根源于北歐地區(qū)長期存在的地方自治傳統(tǒng)，又在于地方政府與民眾生活緊密相關(guān)的特性，也就是說，福利國家的愿景必須依靠地方政府對本地區(qū)的治理和在本地區(qū)的福利供給來實(shí)現(xiàn)。對政府福利職能的強(qiáng)調(diào)、廣泛的自治權(quán)力、關(guān)注合作和突出共識的集體決策方式等特點(diǎn)，使得北歐國家的地方政府共同構(gòu)成了“福利市鎮(zhèn)”這一與眾不同的地方政府類型。

北歐福利模式的本質(zhì)在于普遍主義，其基本目標(biāo)是面向社會全體人群、確保全國福利服務(wù)的平等化和標(biāo)準(zhǔn)化，地方自治則會不可避免地導(dǎo)致差異化和多樣化。概而言之，從福利的需求端來說，各地居民的人口構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)社會地位和身心狀況各異；從福利的供給端來說，根據(jù)國家層面的原則性規(guī)定，各地能夠較為靈活地制定適用于本地的具體規(guī)則，此外，各地的稅收水平也有高低之別，而稅收是福利服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。普遍主義與地方自治之間的矛盾和張力需要北歐國家時(shí)刻調(diào)整自己的政策以維持兩者精妙的平衡。進(jìn)入21世紀(jì)以來，瑞典通過制定更加詳細(xì)的全國性法律規(guī)定、財(cái)政再平衡、加強(qiáng)監(jiān)管和推進(jìn)對話與協(xié)商等多種手段，有效地彌合了由地方自治引發(fā)的福利國家碎片化的趨勢。當(dāng)然，這并不意味著制度設(shè)計(jì)和政策手段之外的其他因素對于平衡的維持并不重要。事實(shí)上，北歐國家的歷史、文化和偏遠(yuǎn)苦寒的地理環(huán)境為它們對福利本身、政府的職能和國家與社會關(guān)系的理解打上了深刻的烙印，正是這些因素的綜合作用鑄就了適宜的整體環(huán)境?？偟膩碚f，普遍主義與地方自治的矛盾是北歐模式發(fā)展變化重要的內(nèi)在源頭之一，它從根本上決定了北歐模式不是靜止不動的，而是生機(jī)勃勃的——該模式需要在靈活多變中實(shí)現(xiàn)高度分權(quán)的政治體系與普遍主義福利體系的結(jié)合。