姚澤有　佘時飛

[摘 要]近年來，北歐國家高等教育的優(yōu)異表現(xiàn)堪稱奇跡。這一奇跡與該地區(qū)建立起來的高等教育質(zhì)量保障體系息息相關(guān)?？梢詮谋睔W國家高等教育質(zhì)量管理機構(gòu)、質(zhì)量管理立法和質(zhì)量保障體系等三個方面，探討北歐國家高等教育質(zhì)量管理的經(jīng)驗。研究發(fā)現(xiàn)，以高校內(nèi)部質(zhì)量保障體系為核心，輔之以多樣化的外部評估和認(rèn)證，是高等教育實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的必由之路。

[關(guān)鍵詞]北歐國家；高等教育；質(zhì)量保障

[中圖分類號] G64 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 2095-3437（2017）02-0184-03

世界經(jīng)濟(jì)論壇公布了《2014-2015年度全球競爭力報告》。在最新公布的國家競爭力評估中，北歐國家的表現(xiàn)引人注目：芬蘭排名第4，瑞典排名第10，挪威排名第11，丹麥排名第13。在高等教育與培訓(xùn)的競爭力方面，北歐國家更是名列前茅：芬蘭排名第1，挪威排名第8，丹麥排名第10，瑞典排名第14。北歐國家位于歐洲大陸上長年嚴(yán)寒的斯堪的納維亞半島，并且缺乏豐富的自然資源，但近年來在國際競爭力排名上卻有如此好的表現(xiàn)，堪稱奇跡。在這一奇跡背后，其高等教育質(zhì)量保障體系的特色更是值得深入研究。

一、建立獨立的高等教育質(zhì)量管理機構(gòu)

20世紀(jì)90年代，隨著高等教育朝著大眾化方向發(fā)展，除了高等教育學(xué)生數(shù)量急劇增加外，提供短期和中期課程的高等教育機構(gòu)也大量涌現(xiàn)。如何確保教學(xué)質(zhì)量及有效分配經(jīng)費，成為丹麥政府所必須面對的首要問題。于是，丹麥政府在1992 年正式設(shè)立“丹麥高等教育質(zhì)量保障及評估中心”，成為北歐國家中率先建立全國性高等教育外部評估系統(tǒng)的國家。1999年，丹麥政府依據(jù)國會法案成立“丹麥評估協(xié)會”，該協(xié)會是由原來的評估中心轉(zhuǎn)型而成，為獨立機構(gòu)，負(fù)責(zé)所有教育階段各領(lǐng)域的質(zhì)量保障和評估工作。

瑞典于1993年成立“瑞典國家高等教育署”，進(jìn)行全國性的高等教育質(zhì)量審核活動。教育署負(fù)責(zé)高等教育的跟蹤調(diào)查、質(zhì)量評估、督導(dǎo)、法律權(quán)益保護(hù)、高等教育信息研究和國際合作。此外，尚未獲得教授職位設(shè)置權(quán)的高校，要設(shè)置教授職位也要上報教育署批準(zhǔn)。[1]

1996年，芬蘭成立了高等教育評估協(xié)會。協(xié)會是獨立于教育部和高等院校外的第三方機構(gòu)，協(xié)會的主要任務(wù)是通過認(rèn)證和評估來促進(jìn)各高等教育機構(gòu)質(zhì)量的提高。協(xié)會將高等教育評估的目標(biāo)定位于：“提升高等教育機構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量，向高等教育投資者與顧客反映學(xué)校的表現(xiàn)與努力，提高學(xué)校進(jìn)行自我評估的意識與能力”。[2]

挪威政府于2002年正式設(shè)立“挪威教育質(zhì)量保障局”，該機構(gòu)于2003年開始運作。在挪威《大學(xué)法》第三章第13條中明確授權(quán)由保障局負(fù)責(zé)評估高等教育機構(gòu)質(zhì)量保障體系，并由其對高等教育機構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證。挪威教育質(zhì)量保障局并不屬于政府機構(gòu)，而是一個在法律架構(gòu)及教育部規(guī)范下行使權(quán)責(zé)的獨立單位。

總體來看，北歐國家的教育質(zhì)量管理機構(gòu)在法律框架下都具有一定程度的自主性及獨立性，這使得政府在高等教育領(lǐng)域中的主導(dǎo)地位有所下降，從而轉(zhuǎn)向以市場化的方式引導(dǎo)高等教育發(fā)展。

二、以立法的方式確保高等教育質(zhì)量管理的權(quán)威性

1993年，瑞典國會對外頒布新修訂的《高等教育法》以及《高等教育條例》，規(guī)定不再由國家主導(dǎo)高等教育課程體系，而是賦予高校自主授予學(xué)位的權(quán)力；同時加強質(zhì)量監(jiān)控，并修改高校經(jīng)費撥款政策，開始采用以績效評估為導(dǎo)向的經(jīng)費分配辦法。自2000年起，瑞典法律明文規(guī)定學(xué)生有權(quán)通過法律對于高等教育機構(gòu)提出訴求，并具有教育決策權(quán)。無論是全國性評估或一般性行政教學(xué)工作都必須有學(xué)生代表參與，學(xué)生代表具有決策的投票權(quán)。

1995年，芬蘭通過了《高等教育評估協(xié)會法及其修正案》，從而確立了高等教育評估的法源。另外，1998年頒布的《大學(xué)法》第五條明確規(guī)定：“大學(xué)應(yīng)主動評估其自身的教學(xué)、研究及藝術(shù)活動，評估時應(yīng)加入外部訪評，并主動公布評估結(jié)果”。[3] 根據(jù)法律規(guī)定，芬蘭的高等教育機構(gòu)必須參加全國性評估。除了參加機構(gòu)評估之外，各個高等教育機構(gòu)還需要參加其他類型的外部評估，以多種方式對機構(gòu)自身提出質(zhì)量保障。

1995年，挪威頒布的《大學(xué)和學(xué)院法》規(guī)定了管理公立院校的規(guī)則。按照該法律，國家有權(quán)決定高校的學(xué)位授予、課程、專業(yè)設(shè)置等有關(guān)事宜，同時院校也擁有一些自主權(quán)。如院?？梢哉J(rèn)證一些私立院校和跨國機構(gòu)提供的教育服務(wù)；院校可以提供不超過120學(xué)分的初級學(xué)位課程。院校在開設(shè)新課程時為了獲得批準(zhǔn)，必須提交詳細(xì)的計劃書，計劃書包括師資能力、課程內(nèi)容、考試制度、教學(xué)輔助設(shè)施，如圖書館、計算機及其他一些必要設(shè)備的情況。[4]

2002年，丹麥國會通過了保障教育透明性及公開性的相關(guān)立法，讓學(xué)生及家長能充分獲得教育機構(gòu)的相關(guān)信息。根據(jù)該項立法，所有的高等教育機構(gòu)需要將學(xué)校的詳細(xì)資料放在網(wǎng)站上供大眾查詢，而且不但要明確學(xué)校的組織管理和教學(xué)的基本原則，而且還要公開每年級每科目的學(xué)生平均成績，同時必須公開教學(xué)質(zhì)量評估的結(jié)果。

三、建立起內(nèi)外兼?zhèn)涞母叩冉逃|(zhì)量保障體系

1.強調(diào)內(nèi)部質(zhì)量保障體系的重要性

1977年，瑞典高等教育改革使得高校在決策上有了很大的自主權(quán)。1977年-1982年，政府鼓勵大學(xué)在系的層面上進(jìn)行自我評估。在教師和學(xué)生的廣泛參與下，系層面上的評估實踐取得成功。之后，其引入同行評議的做法，并不斷完善系層面上的評估體系。1993年通過《高等教育改革法》之后，根據(jù)政府規(guī)定，在所有的院校管理中，建立內(nèi)部的質(zhì)量提高計劃是內(nèi)部管理規(guī)則之一，而且院校應(yīng)該每年遞交報告，對院校質(zhì)量提高的成果進(jìn)行報告。除了將評估的重點從由課程評估轉(zhuǎn)向院系的整體評估之外，近年來，瑞典的一些大學(xué)還開始發(fā)起專業(yè)評估活動，以促進(jìn)院校自我評估體系的完善和發(fā)展。

芬蘭政府從1986年起，要求各高等教育機構(gòu)內(nèi)部必須建立質(zhì)量保障體系，針對人才培養(yǎng)、科學(xué)研究及社會服務(wù)等活動進(jìn)行定期評估，以對其所提供的教學(xué)與研究質(zhì)量負(fù)起主要責(zé)任。目前，芬蘭的主要大學(xué)及技術(shù)學(xué)院一直都在致力于發(fā)展并完善其內(nèi)部的高等教育質(zhì)量保障體系。

以赫爾辛基大學(xué)為例，其內(nèi)部質(zhì)量保障體系涵蓋了校、院、系三級質(zhì)量監(jiān)控和管理體系。在學(xué)校一級層面，赫爾辛基大學(xué)制定了明確的質(zhì)量發(fā)展策略，設(shè)立專門的質(zhì)量保障指導(dǎo)小組，定期開展系列質(zhì)量保障活動。在院系一級層面，各院系要根據(jù)培養(yǎng)學(xué)位的要求，在學(xué)校的整體目標(biāo)任務(wù)和政策規(guī)定的范圍內(nèi)，對本院系的科研、教與學(xué)、社會作用以及支持性活動制定準(zhǔn)則，并實施自我評估。需要指出的是，院系一級教與學(xué)質(zhì)量的自我評估是赫爾辛基大學(xué)內(nèi)部質(zhì)量保障的重中之重。

冰島教育科學(xué)與文化部1999年通過了一個管理條例，要求所有的大學(xué)必須建立起一個正規(guī)的內(nèi)部教學(xué)質(zhì)量評價體系，其中要有對教師工作的系統(tǒng)評估，包括學(xué)生對教學(xué)的評價、教師的自評、所在院系的意見等，其目的是促進(jìn)教學(xué)質(zhì)量的提高。[4]另外，冰島《大學(xué)法》要求評估院校設(shè)立評估小組，評估小組必須包括學(xué)生代表。

由于商學(xué)院的學(xué)位課程大量增加，丹麥于2000年對高等教育進(jìn)行了重大的改革。政府開始規(guī)定每個新成立的學(xué)院都必須建立起“自我評估機制”，并實施跟蹤改善計劃。因此，這些專業(yè)學(xué)院被要求發(fā)展自身的內(nèi)部質(zhì)量保障體系。內(nèi)部質(zhì)量保障體系必須包含以下內(nèi)容：教學(xué)方法是否達(dá)成目標(biāo)、教學(xué)方法的應(yīng)用情形、教師指導(dǎo)學(xué)生學(xué)習(xí)的情形、教學(xué)評估和學(xué)校課程的組成情況以及教師是否持續(xù)在職訓(xùn)練等。[5]

挪威政府要求所有高等教育機構(gòu)都必須建立內(nèi)部質(zhì)量保障體系，并于2004 年1月前完成。建立這一體系的目的，是及時發(fā)現(xiàn)教育質(zhì)量出現(xiàn)的變化、找出質(zhì)量薄弱環(huán)節(jié)、調(diào)動校內(nèi)人員廣泛參與的積極性、創(chuàng)造質(zhì)量文化和促進(jìn)教育質(zhì)量全面提高。同時，挪威政府還專門為內(nèi)部質(zhì)量保障體系制定了相關(guān)“標(biāo)準(zhǔn)”，主要包括以下幾方面：有令人滿意的質(zhì)量保障文件；具有揭示質(zhì)量問題的能力；涵蓋從學(xué)生進(jìn)入該專業(yè)學(xué)習(xí)直到課程結(jié)束，對專業(yè)質(zhì)量起重要作用的各個環(huán)節(jié)；包括經(jīng)常性的學(xué)生對教學(xué)的評估、高校自我評估及跟蹤評估，高校改善學(xué)習(xí)環(huán)境的文件與新專業(yè)質(zhì)量保障的例行工作；有確保質(zhì)量保障系統(tǒng)持續(xù)改進(jìn)的例行做法。[6]

2.開展多種類型的外部審核評估和認(rèn)證活動

21世紀(jì)以來，北歐國家經(jīng)過了高等教育擴(kuò)招后，普遍面臨入學(xué)門檻降低以及教育質(zhì)量下降的問題，如何解決這一問題呢？北歐國家給出的答案是加強對高等教育機構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量保障體系的審核評估。

芬蘭高等教育評估協(xié)會于2004 年開始嘗試推行“芬蘭高等教育機構(gòu)質(zhì)量保障體系的審查”，規(guī)定每隔6年就要進(jìn)行全國性的高等教育機構(gòu)質(zhì)量保障體系審核。芬蘭高等教育評估協(xié)會認(rèn)為，質(zhì)量審查活動的主要目的有三：1.協(xié)助各高等教育機構(gòu)根據(jù)本身教學(xué)或研究活動制定質(zhì)量目標(biāo)；2.對各高等教育機構(gòu)的內(nèi)部質(zhì)量保障體系的過程與合理性進(jìn)行評估；3.協(xié)助芬蘭高等教育機構(gòu)質(zhì)量保障體系的發(fā)展，以符合歐洲質(zhì)量保障原則，并以此增加芬蘭國際高等教育市場的競爭力。[7]芬蘭高等教育評估協(xié)會以全面性、績效性、有效性和透明性作為審查原則，將審核結(jié)果分為四類：不存在、初級的、中級的和高級的。審核小組的任務(wù)除了分析機構(gòu)送交的質(zhì)量保障體系相關(guān)證明文件外，還要進(jìn)行2-3 次的現(xiàn)場訪評，以增進(jìn)對于該高等教育機構(gòu)質(zhì)量保障體系的了解。最后，由審核小組提出審核報告書，其內(nèi)容大致包含：該機構(gòu)質(zhì)量保障體系的陳述與發(fā)展目標(biāo)、審核小組提供的建議、審核規(guī)范的審核結(jié)果，以及是否通過審核。若未能通過審核，審核小組將提出該高教機構(gòu)質(zhì)量保障體系的質(zhì)量、效益、效率及透明性方面的重大缺失，并且要求該高等教育機構(gòu)重新接受審核。

瑞典國家高等教育署以6年一期進(jìn)行高等教育機構(gòu)質(zhì)量保障的審核計劃，并遵循歐洲高等教育質(zhì)量保障網(wǎng)絡(luò)（ENQA）所提供的質(zhì)量保障準(zhǔn)則。在1995年至2002年期間，瑞典國家高等教育已分別進(jìn)行了兩次高等教育機構(gòu)質(zhì)量保障程序的審核。現(xiàn)在的評估重點在于質(zhì)量保障流程所產(chǎn)生的結(jié)果與影響，而且考查重點不再只是注重書面文件，而是開始重視高等教育質(zhì)量保障體系的日常運作。另外，審核計劃結(jié)束后，評估小組將提出總結(jié)報告，以分析各機構(gòu)質(zhì)量保障程序的優(yōu)缺點，并針對個別機構(gòu)提供建議與反饋。瑞典國家高等教育署的大學(xué)長將根據(jù)報告對受評單位的質(zhì)量保障程序提出“信心度”判斷，結(jié)論分別為：“具有信心”、“信心有限”以及“沒有信心”。對于結(jié)論是“沒有信心”的高等教育機構(gòu)，將會被要求立即整改，并給予一年的時間進(jìn)行補救。[8]

丹麥評估協(xié)會從1999年開始，不僅積極開發(fā)各種評估方法和技術(shù)，積極開展專業(yè)評估、學(xué)科評估、機構(gòu)認(rèn)證及質(zhì)量保障機制的審核等工作，還相當(dāng)重視后續(xù)的反饋和跟蹤評價，希望通過對話和溝通達(dá)到“以評促改”的目的。目前，“認(rèn)證”已經(jīng)成為丹麥重要的評估方法。認(rèn)證主要是針對私立高等教育機構(gòu)和繼續(xù)教育機構(gòu)，這些機構(gòu)只有通過國家認(rèn)證，才能使在此就學(xué)的學(xué)生得到丹麥國家獎學(xué)金。認(rèn)證每4年進(jìn)行一次，參照13個學(xué)科領(lǐng)域的40條標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。標(biāo)準(zhǔn)包括：“教學(xué)目的與內(nèi)容、在勞動力市場中的前景與能力、教育結(jié)構(gòu)、考試制度、招生、師資組織管理、財政、學(xué)習(xí)輔助設(shè)施、內(nèi)部質(zhì)量保障”等。[9]認(rèn)證程序包括院校根據(jù)丹麥評估研究所發(fā)布的評估手冊進(jìn)行自評、做出書面報告；丹麥統(tǒng)計局進(jìn)行勞動力市場調(diào)研，以判斷畢業(yè)生是否在勞動力市場取得了相應(yīng)的職位；最后由丹麥評估研究所組織為期一天的現(xiàn)場訪問，通過與學(xué)生、教師、外部督察員的面談與實際的觀察，做出是否認(rèn)證的最終裁決。雖然有人認(rèn)為認(rèn)證與評估、質(zhì)量保障區(qū)別不大，但認(rèn)證是基于明確、清晰的標(biāo)準(zhǔn)對院?；?qū)I(yè)做出的肯定或否定的結(jié)論。在高等教育國際化的背景下，認(rèn)證使質(zhì)量保障更加具有透明性，在更廣闊的范圍內(nèi)具有可比性，但認(rèn)證不能被看成是質(zhì)量保障活動的終結(jié)，而應(yīng)被看成是質(zhì)量保障活動的一個重要組成部分。

挪威的國家層級質(zhì)量保障機制主要從“認(rèn)證”及“認(rèn)證控制”兩方面進(jìn)行，其中認(rèn)證包括“機構(gòu)認(rèn)證”及“專業(yè)認(rèn)證”；認(rèn)證控制則包括機構(gòu)審核和認(rèn)證修正。依據(jù)《大學(xué)和學(xué)院法》的定義：“認(rèn)證是指針對高等教育機構(gòu)，或機構(gòu)提供的教育是否符合既定標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)評估，而且以挪威教育質(zhì)量保障局委派的外部專家進(jìn)行的評估活動為基礎(chǔ)，同時這也是機構(gòu)提供該專業(yè)教育的先決條件”。[9]

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1] Swedish National Agency for Higher Education. Organisation[R]. Retrieved Nov. 2014， from http：//english.hsv.se/.

[2] Finnish Higher Education Evaluation Council. Audits of Quality Assurance Systems of Finnish Higher Education Institutions. Audit Manual for 2008–2011[R]. Retrieved Nov. 2014， from http：//www.finheec.fi/files/147/KKA_1007.pdf：3.

[3] Liuhanen， A.M. （2001）. Finland： Institutional Evaluation of Finnish Universities[R]. ENQA Workshop Reports 1， Helsinki： ENQA：2.

[4] 侯威.北歐五國高等教育質(zhì)量保障機制概述[J].比較教育研究，2003（8）：28.

[5] Danish Evaluation Institute. Organisation. Retrieved[R].Retrieved Nov. 2014， from http：//english.eva.dk/about-eva/organisation：1.

[6] Norwegian Agency for Quality Assurance in Education. Aims and Tasks[R]. Retrieved，Retrieved Nov. 2014， from http：//www.nokut.no/sw2497.asp：1.

[7] Finnish Higher Education Evaluation Council. Assurance Systems of Higher Education Institutions[R]. Retrieved Nov. 2014， from http：//www.finheec.fi/index.phtml？l=en&s=98.

[8] Swedish National Agency for Higher Education National quality assurance system for the period 2007-2012[R]. Retrieved Nov. 2014， from http：//www.hsv.se/：3.

[9] Holmen， T. B. Norway： Quality Assurance of Norwegian Higher Education. Finland ENQA.2004：59.

[責(zé)任編輯：陳 明]