李秀艷

一、財(cái)政存量資金的概述

財(cái)政存量資金指一些沒(méi)有按照預(yù)算執(zhí)行、仍然在賬戶內(nèi)的剩余資金，而這些資金通過(guò)合理的利用，對(duì)財(cái)政資金的利用效率有很大的提升空間。大體上，我們將財(cái)政存量資金分為資金性質(zhì)、預(yù)算類(lèi)別、銀行賬戶形式幾個(gè)方面。

（一）按資金的性質(zhì)分

結(jié)轉(zhuǎn)資金是一種預(yù)算項(xiàng)目中的資金在支出年終時(shí)仍沒(méi)有完成或沒(méi)有執(zhí)行完畢的情況下，依照固有的用途繼續(xù)使用的資金方式。與之相應(yīng)的結(jié)余資金是指各級(jí)財(cái)政部門(mén)在預(yù)算年度結(jié)束時(shí)，由于項(xiàng)目的支出執(zhí)行完成或因?yàn)橛?jì)劃變故終止的項(xiàng)目所剩余的資金。政府為年度內(nèi)的收支平衡設(shè)置專(zhuān)門(mén)的周轉(zhuǎn)資金，是一種預(yù)算周轉(zhuǎn)金。我們將政府在預(yù)算時(shí)超收收入與支出預(yù)算結(jié)余部分的資金，按照一定的預(yù)算平衡狀態(tài)，使它更加契合年度預(yù)算的使用的資金稱為預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。其資金流通的特點(diǎn)在于具有一定的儲(chǔ)存性。結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金四者構(gòu)成了財(cái)政存量資金的主要主體。

（二）從預(yù)算的分類(lèi)而言

財(cái)政資金通過(guò)全口徑預(yù)算體系的方式分為多種。其中主要包括一般公共、政府性、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)、社會(huì)保障等多種預(yù)算基金。而財(cái)政存量資金也有一般公共、社會(huì)保障、國(guó)有資本和社會(huì)保障等多個(gè)方面的存量資金。國(guó)有資本和社會(huì)保障特有的相對(duì)獨(dú)立性，財(cái)政存量基金又分為公共預(yù)算與政府預(yù)算兩大類(lèi)。通常以規(guī)模的大小反映。

（三）銀行賬戶體系

財(cái)政存量資金根據(jù)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的劃分分別存于央行國(guó)庫(kù)賬戶、財(cái)政專(zhuān)戶和零余額賬戶中。不同的賬戶有不同的資金分類(lèi)。例如，央行國(guó)庫(kù)中為一般預(yù)算、基金預(yù)算與存款。而財(cái)政專(zhuān)戶是財(cái)政部門(mén)在銀行或相關(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)的有專(zhuān)門(mén)用途的資金賬戶。這些開(kāi)設(shè)的特定賬戶存放的資金范圍就是反應(yīng)財(cái)政資金使用效率的最好證明。

二、對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行盤(pán)活時(shí)受到的阻礙

（一）政府間的責(zé)任承擔(dān)意識(shí)模糊

受分稅制改革的影響，我國(guó)在中央與地方各級(jí)政府間初步確立了事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分關(guān)系，但由于缺乏完備性，不能完全的協(xié)調(diào)好支出責(zé)任和事權(quán)的關(guān)系。另外法律部分只做了規(guī)定，但沒(méi)有完整的方案措施，就使得其隨意性較大，存在違規(guī)越權(quán)的現(xiàn)象。同時(shí)，這種現(xiàn)象使得政府支出責(zé)任部分交叉重疊，就造成了政府行政效率的地下，阻礙了預(yù)算的科學(xué)性，出現(xiàn)財(cái)政存量資金累計(jì)的情況。

（二）財(cái)政收支的渠道、方向復(fù)雜化

近年來(lái)，財(cái)稅體制的改善力度加大，財(cái)政收支的渠道、方向也朝著復(fù)雜化的階段邁進(jìn)。全口徑預(yù)算體系下的各項(xiàng)預(yù)算進(jìn)行了安排整合。除國(guó)庫(kù)單一賬戶體系外還有各類(lèi)的零余額等特設(shè)專(zhuān)戶。轉(zhuǎn)向中的資金，因管理和核對(duì)的口徑差異以及受撥款環(huán)節(jié)和資金的影響，缺乏一定的約束力，并不能確保完全的按時(shí)使用。且單獨(dú)設(shè)立專(zhuān)戶，資金過(guò)于分散，不利于資金的順利流動(dòng)。

（三）各部門(mén)資金配置權(quán)益過(guò)于分散

現(xiàn)行編制下，以一級(jí)政府以及預(yù)算作為前提，部門(mén)預(yù)算成為整個(gè)預(yù)算的主體。各部門(mén)預(yù)算通過(guò)政府相關(guān)部門(mén)提出，不包括一般性的支出通過(guò)財(cái)政部門(mén)規(guī)定外，其余的部門(mén)收入與支出都需根據(jù)情況而定。財(cái)政部門(mén)擁有一定的權(quán)限，但過(guò)大的空間權(quán)限，會(huì)使收入虛增，使得各部門(mén)通過(guò)其他時(shí)候爭(zhēng)取到更多的資金。因此，部門(mén)的利益占據(jù)收入與支出的較大比重。另外，政府預(yù)算中的稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算等，都由中央下分到各地方部門(mén)。這就使得部門(mén)利益最大化，不利盤(pán)活財(cái)政存量資金，讓政府的資金配置權(quán)益受損，難度增加。

三、財(cái)政存量資金的盤(pán)活對(duì)策

（一）從制度構(gòu)建出發(fā)

良好的制度，是解決財(cái)政存量資金問(wèn)題的主要關(guān)鍵。制度與行政手段的矛盾使得政府在盤(pán)活存量資金時(shí)，面臨較高的組織行政成本的困難。同時(shí)，政府的領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移使得財(cái)政資金的盤(pán)活也變得松散。因此，擁有一個(gè)好的制度，有效的節(jié)約了行政成本，不僅盤(pán)活了目前情況下的存量資金，同時(shí)對(duì)未來(lái)的閑置資金起到了一個(gè)好的節(jié)制作用。

（二）打破制度的限制

政府財(cái)政存量資金的盤(pán)活，不僅僅是各級(jí)政府間的事情，更關(guān)乎著眾多社會(huì)上的各行各業(yè)。對(duì)存量資金的盤(pán)活使得政府花費(fèi)的方式得到了改變，是政府與市場(chǎng)間的合作得到改變。資源配置的變化與收入分配的變化同時(shí)影響了政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的模式。然而，財(cái)政存量資金的盤(pán)活業(yè)余預(yù)算編制的問(wèn)題有關(guān)。同時(shí)，執(zhí)行策略不科學(xué)，管理的制度檢查不夠完善。這就需要從財(cái)政管理制度與部門(mén)資金配置權(quán)益找尋到新的問(wèn)題并合理的解決。同時(shí)，只有站在建立現(xiàn)代財(cái)政制度的高度，將財(cái)政改革作為盤(pán)活的依據(jù)，用全局觀念對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)籌。將盤(pán)活作為財(cái)政改革的領(lǐng)導(dǎo)方向。第一，在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)需要緊跟時(shí)代命脈，將經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展問(wèn)題作為盤(pán)活的關(guān)鍵點(diǎn)。這就要求我們理順中央與地方間的事權(quán)關(guān)系。同時(shí)，政府也應(yīng)做到簡(jiǎn)政放權(quán)，給地方管理一定的權(quán)限去管理好地方活動(dòng)，而中央提供的財(cái)產(chǎn)支出責(zé)任則由中央負(fù)責(zé)。各級(jí)政府間合作，才能實(shí)現(xiàn)共贏。形成牢固的責(zé)任感，打破了盤(pán)活財(cái)政存量資金的局限性。另一方面，盤(pán)活財(cái)政資金是加強(qiáng)財(cái)政資金管理的一種手段，如此，可以使得政府明確自己處于新常態(tài)經(jīng)濟(jì)的哪一個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，更好的明確政府責(zé)任，實(shí)現(xiàn)活動(dòng)的分工。第二，深化預(yù)算管理體制改革作為短期的一個(gè)目標(biāo)，可以很好的建立一個(gè)穩(wěn)定的收支框架。通過(guò)不斷的盤(pán)活財(cái)政資金，使得多項(xiàng)預(yù)算管理制度的改革煥然一新?，F(xiàn)代預(yù)算制度下的財(cái)政收支管理體系更加嚴(yán)格，國(guó)庫(kù)賬戶管理等等實(shí)施提升了現(xiàn)金的管理水平。第三，部門(mén)利益的分崩離析使得盤(pán)活的效率低下。因此要調(diào)動(dòng)部門(mén)的積極性，才能有效的避免資金沉淀。政府應(yīng)打破部門(mén)資金的分配權(quán)利，推動(dòng)部門(mén)資金的合理盤(pán)活，推動(dòng)部門(mén)利益的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。發(fā)揮部門(mén)的作用，避免資金回流沉淀的狀況出現(xiàn)。第四，政府加強(qiáng)監(jiān)督管理與審計(jì)的措施。合理的融合全口徑預(yù)算與績(jī)效預(yù)算，統(tǒng)籌財(cái)政資金，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，發(fā)揮國(guó)庫(kù)、人大等等監(jiān)督權(quán)利的力量，滿足更加廣泛的資金需求。

（三）將績(jī)效作為分類(lèi)推進(jìn)的導(dǎo)向

財(cái)政資金的盤(pán)活工作作為財(cái)政存量資金的主要目標(biāo)，首先需要我們明確資金的使用效率，其次以資金發(fā)揮的良好效益為準(zhǔn)。對(duì)盤(pán)活工作進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)。以資金管理和使用為落腳點(diǎn)，結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金是對(duì)這部分資金管理和使用不當(dāng)造成的，同樣，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金的資金存量也是因?yàn)楣芾磉^(guò)程中可以支出的部門(mén)缺失造成的。因此，需要將績(jī)效作為導(dǎo)向，對(duì)財(cái)政存量的不同種類(lèi)分門(mén)別類(lèi)的進(jìn)行盤(pán)活。實(shí)施相應(yīng)的績(jī)效問(wèn)責(zé)制度與跟蹤審計(jì)制度，明確政府基金的用途，做出正確的預(yù)算。二是對(duì)一些新增的存量資金，上級(jí)政府部門(mén)要壓減預(yù)算的規(guī)模，將存量資金轉(zhuǎn)入一般性預(yù)算內(nèi)。三是統(tǒng)籌使用已有的存量資金，預(yù)算周轉(zhuǎn)的資金應(yīng)轉(zhuǎn)入穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金。四是把控新增資金的比例，對(duì)于超出比例的部分統(tǒng)籌使用。