龍建明

一、壯大城中村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義

習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。聚焦鄉(xiāng)村發(fā)展，深入推動(dòng)村集體產(chǎn)權(quán)制改工作，維護(hù)村民財(cái)產(chǎn)利益不受侵犯，促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展，如此一來，黨群干部之間將更緊密聯(lián)系，更增強(qiáng)了農(nóng)村基層組織建設(shè)。有利于進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展后勁，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展；利于促進(jìn)鄉(xiāng)村社會秩序的穩(wěn)固與全面小康社會的早日實(shí)現(xiàn)。

二、制約城中村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的主要問題及原因分析

（一）產(chǎn)權(quán)不明，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)各類內(nèi)容占比、社會內(nèi)部構(gòu)成正處急劇轉(zhuǎn)變階段，城中村集體物資產(chǎn)權(quán)歸屬界定模糊、疏于保護(hù)等問題日益突出。一些村集體財(cái)產(chǎn)已經(jīng)分光，土地補(bǔ)償款也都分給各家，集體經(jīng)濟(jì)幾乎沒有；一些村土地已被征用或按城市發(fā)展規(guī)劃即將被征用，剩余土地已不多，他們把土地和征地補(bǔ)償款統(tǒng)籌起來，發(fā)揚(yáng)城市地理特色功能，發(fā)展工業(yè)及服務(wù)業(yè)來給農(nóng)民提供工作崗位，迎來不錯(cuò)的回報(bào)；一些村集體經(jīng)濟(jì)組織已被改造成股份合作制企業(yè)，建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度，集體經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展壯大。城中村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，制約了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

（二）財(cái)務(wù)管理混亂，賬目管理不規(guī)范

有些城中村資產(chǎn)管理制度沒有嚴(yán)格執(zhí)行，形同虛設(shè)。固定資產(chǎn)和實(shí)物無臺賬，入庫、出庫無記載，個(gè)別村民長期無償占為己有，直至廢棄或消耗殆盡；有的村干擅自出租或出借企業(yè)、設(shè)施、設(shè)備等集體資產(chǎn)和土地資源，程序、手續(xù)欠規(guī)范，缺乏清晰的合同內(nèi)容，更糟的情況是連書面合約都沒有，對承包起始時(shí)間與價(jià)錢等重要內(nèi)容未做慎重的合同約定，沒有遵循民主集中制，未經(jīng)過村民同意，自作主張，甚至與開發(fā)商或承租土地老板串通一氣，簽訂陰陽合同，導(dǎo)致集體資產(chǎn)和土地資源被掠奪式、破壞式經(jīng)營，嚴(yán)重被侵蝕和流失。

征地補(bǔ)償款管理不善，分光用光的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。一般而言，征地得到的補(bǔ)償統(tǒng)一由村集體管理并用在村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)上，可有的村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏長遠(yuǎn)目光，不顧未來保障需要，采取極端的處理方式，將售賣商業(yè)用地得到的千萬集體資產(chǎn)全部分給村民。雖然村民一夜暴富，但失去了方向，有人甚至染上黃賭毒，家產(chǎn)敗光。

村賬管理不到位。許多城中村村委會出于某種目的，都愿意聘請本村人員管理賬目。財(cái)務(wù)人員存在年齡偏大，文化業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，不熟悉財(cái)經(jīng)法規(guī)知識和會計(jì)基本常識，許多村賬目混亂，財(cái)務(wù)手續(xù)不健全，集體資金私存現(xiàn)象嚴(yán)重。村賬鎮(zhèn)街管因需要處理的賬務(wù)遠(yuǎn)多于會計(jì)人員數(shù)，一名會計(jì)得負(fù)責(zé)多個(gè)村賬務(wù)工作，忙于代理記賬，部分人員對村級財(cái)務(wù)收支情況監(jiān)督失職，對違規(guī)做賬的行為沒有及時(shí)制止糾偏，給村財(cái)會人員留下“作案機(jī)會”。

（三）民主理財(cái)和監(jiān)督不到位

監(jiān)管力量嚴(yán)重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委、政府和經(jīng)營管理部門專門從事農(nóng)村“三資”管理的人員越來越少，村理財(cái)小組和群眾監(jiān)督不到位。村民缺乏集體觀念，欠缺民主管理意識，部分村民忙于生計(jì)，不熱心集體事業(yè)，造成民主管理流于形式，民主監(jiān)督無從談起。村領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部缺少強(qiáng)有力的監(jiān)督，有的村干部以自我為中心，以自我言論為決策的依據(jù)，小事不公開匯報(bào)，大事不經(jīng)過集體研究表決，班子成員無法監(jiān)督。

財(cái)務(wù)公開不及時(shí)，不能定時(shí)公開。在上級臨檢查時(shí)才匆匆公開，公開的內(nèi)容有限且不合規(guī)定，許多村并未將財(cái)務(wù)收支明細(xì)公布于眾，民眾看到的只是收支剩額，更過分的是有些村有選擇性地公開財(cái)務(wù)信息，掩蓋去向不明的數(shù)據(jù)，只公示次要的數(shù)據(jù)信息。財(cái)務(wù)信息公示內(nèi)容結(jié)構(gòu)不合理，群眾意見反饋渠道閉塞，忽視村民反饋意見或采納滯后等。

審計(jì)流于形式。審計(jì)沒有聘請第三方機(jī)構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站人員內(nèi)審，審計(jì)與會計(jì)核算任務(wù)同班人馬承擔(dān)，審計(jì)人員不專門任命，審計(jì)角色與其他角色重疊，少了有效的監(jiān)查與處罰機(jī)制。許多審計(jì)睜一只眼閉一只眼，為審查有問題的單位滿天過海逃避或從輕處分，沒有盡到監(jiān)督的責(zé)任。

（四）經(jīng)營理念落后，土地?zé)o序開發(fā)

專業(yè)管理人才匾乏。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)。負(fù)責(zé)農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營的多以村干部為主，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人或管理人員，大部分都有企業(yè)經(jīng)營經(jīng)歷，但隨著集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益壯大，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢不斷變化，部分村干部年齡老化、文化教育水平有限，不能夠應(yīng)對這種變化，在轉(zhuǎn)變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、開展多元化經(jīng)營，后備人才的培養(yǎng)及負(fù)責(zé)人交接等方面存在不少問題。

集體資產(chǎn)發(fā)展壯大的后勁不足。按照國家有關(guān)土地政策規(guī)定，為確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，對農(nóng)民共有土地進(jìn)行征用，必須留有征用量的百分之五至百分之二十給村集體壯大生產(chǎn)，但許多村被征地后自留地未保留全部均分到戶。由于村組織短缺資金，只能把土地租出去或臨時(shí)建設(shè)生產(chǎn)用房，土地利用率且租金收入都不樂觀，多是小規(guī)模、低檔次企業(yè)入駐，產(chǎn)業(yè)聚集不起來。

以租地形式替代征地，風(fēng)險(xiǎn)四伏。一些村為求經(jīng)濟(jì)進(jìn)步急功近利，不事先辦好村集體經(jīng)濟(jì)用地手續(xù)就違規(guī)開發(fā)，將土地租給別人或建設(shè)廠房，進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。以租代征實(shí)質(zhì)是規(guī)避現(xiàn)行法律及土地政策的管制的違法行為，從根本上觸及現(xiàn)行立法關(guān)于土地制度的規(guī)范。特別是近幾年，國家開展了查處土地違法違規(guī)案件專項(xiàng)行動(dòng)和土地衛(wèi)星照片執(zhí)法檢查，城中村建設(shè)廠房被查處，被強(qiáng)制拆除并進(jìn)行復(fù)原種植綠化植物，一些集體經(jīng)濟(jì)因此造成了非常大的損失。

三、發(fā)展壯大城中村集體經(jīng)濟(jì)的相關(guān)對策

（一）明晰產(chǎn)權(quán)，建立完善集體“三資”監(jiān)管制度

城中村集體經(jīng)濟(jì)組織存在的主要問題是由于集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)模糊所帶來的種種問題，因此，要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，明晰產(chǎn)權(quán)，完善資產(chǎn)管理制度，仔細(xì)摸清各類資產(chǎn)，全面開展清產(chǎn)核資。對村辦企業(yè)廠房設(shè)備、閑置場地等資產(chǎn)全面核查，通過租賃、承包轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、股份合作，盤活閑置資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)保值增值，避免集體資產(chǎn)流失，增加集體收入。尤其要清查核實(shí)屬于集體所有的經(jīng)營性資產(chǎn)、沒有實(shí)現(xiàn)承包到戶的那些資源性資產(chǎn)和現(xiàn)金、債權(quán)債務(wù)狀況等，實(shí)現(xiàn)賬賬、賬證、賬實(shí)都能對得上號，對不上號的，經(jīng)過再次核對沒有問題并公開宣布無誤后，重新調(diào)整賬目；清理回收長時(shí)間出借的資產(chǎn)，沒有按照正常程序租賃轉(zhuǎn)讓的，要補(bǔ)辦完善相關(guān)手續(xù)；對于貪占集體資產(chǎn)的人員，要求其如數(shù)退賠，假若行為違規(guī)違紀(jì)或情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪，可走法律途徑，讓紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)介入調(diào)查，依法追究當(dāng)事人的責(zé)任。聘請有法定資格的審計(jì)和資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)和資產(chǎn)評估，依法確認(rèn)凈資產(chǎn)，保證合法、公正和專業(yè)。清產(chǎn)核資情況要公示，召開全體村民大會，告知村民。清產(chǎn)核資完畢后，完善集體資產(chǎn)管理制度，做好登記、保管、使用以及處置環(huán)節(jié)的工作，實(shí)行臺賬管理制度。

（二）加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督

推行村級代理記賬制度。針對規(guī)模不大、財(cái)務(wù)工作秩序不良的城中村，要大力推行代理記賬制，那些代理記賬難起作用的較大規(guī)模村莊，可按需招聘會計(jì)獨(dú)立開展賬務(wù)管理工作。代理記賬，能統(tǒng)一管理，更規(guī)范化，集約化，更利于防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

制定嚴(yán)格村務(wù)公開制度。按季度公布社會大眾最想知曉的、存在疑問的問題，讓公眾充分了解、積極參與、充分監(jiān)督。按照相應(yīng)程序進(jìn)行公開，讓群眾了解工程建設(shè)、項(xiàng)目發(fā)包、集體資產(chǎn)及資源的來龍去脈，促進(jìn)社會監(jiān)督。出于便民查詢因素的考量，應(yīng)該將所需公布的信息打印后張貼至村里的通知欄，一切村務(wù)的公開理應(yīng)涵蓋本應(yīng)公示的項(xiàng)目內(nèi)容。

引入會計(jì)師事務(wù)所參與農(nóng)村財(cái)務(wù)管理。引入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、形成干部管理、審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。要把農(nóng)村審計(jì)與群眾監(jiān)督結(jié)合起來，實(shí)行“陽光審計(jì)”。將審計(jì)結(jié)果及時(shí)向群眾公布，使群眾的監(jiān)督權(quán)得到有效履行。

（三）政府加大公共財(cái)政投入，實(shí)行稅費(fèi)等優(yōu)惠政策

明確政策，規(guī)范政府行為。在改造城中村或“村改居”過程中，務(wù)必平衡好農(nóng)民集體土地資產(chǎn)權(quán)屬及利益二者之間的關(guān)系。極力制止變化農(nóng)民居民身份及村集體經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)進(jìn)而改變土地所有權(quán)的現(xiàn)象。禁止將屬于村集體的土地資源無償轉(zhuǎn)為國有性質(zhì)的土地。國家必須嚴(yán)格遵守法定程序并獲得相關(guān)批準(zhǔn)，才能征用集體土地。同時(shí)，按照城鎮(zhèn)居民的標(biāo)準(zhǔn)給失地農(nóng)民同等水平的社會保障，以解決村民失地之后可能出現(xiàn)的失業(yè)問題。

在公共政策方面，集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革后，當(dāng)?shù)卣哟髮τ诠藏?cái)政的投入。鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織共同參與舊村改造。稅收政策應(yīng)竭盡合理，應(yīng)免除經(jīng)濟(jì)合作社、股份合作公司應(yīng)納稅額，免除經(jīng)濟(jì)組織里個(gè)人分紅中應(yīng)納稅額，或通過工資獎(jiǎng)金等方式進(jìn)行利潤分配，計(jì)入經(jīng)營成本范疇。

（四）創(chuàng)新發(fā)展思路，村經(jīng)濟(jì)發(fā)展渠道多元化

發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展思路，以市場為導(dǎo)向，以激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素為動(dòng)力，多渠道、多類型、多元化為村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展插上了騰飛的翅膀。

1.建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社，股份合作制企業(yè)。發(fā)揮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社好處，將村民憑借共有的生產(chǎn)資源要素作為股東之一加入合作社陣營。股份經(jīng)濟(jì)合作社規(guī)定了集體資產(chǎn)權(quán)利主體，有效防御合作社資產(chǎn)遭合并、平調(diào)、轉(zhuǎn)讓、霸占等厄運(yùn)。對于經(jīng)濟(jì)合作社資產(chǎn)，股東同時(shí)保有物權(quán)及產(chǎn)權(quán)，不管股東戶口歸屬地在哪里，分配資產(chǎn)收益時(shí)務(wù)必得到股權(quán)對等、同股同利的待遇，有利于激勵(lì)農(nóng)民(股東)對股份經(jīng)濟(jì)合作社前途的關(guān)注，主動(dòng)加入民主管理隊(duì)伍，保障集體利益最優(yōu)與共同資產(chǎn)價(jià)值的增保。

2.盤活閑置資產(chǎn)，整合村級資產(chǎn)。以市場價(jià)折價(jià)有償轉(zhuǎn)讓或出租各村暫時(shí)不用的土地、房屋、閑置生產(chǎn)設(shè)備，或攜其加入股份合作，在商業(yè)、餐飲業(yè)、房產(chǎn)開發(fā)等行業(yè)范圍進(jìn)行集體經(jīng)營，利于快速促進(jìn)集體資產(chǎn)的保值增值。

3.充分利用土地資源，開展招商引資。鼓勵(lì)有豐富資源或區(qū)位優(yōu)勢的村，開展招商引資，引進(jìn)能人、引進(jìn)項(xiàng)目、引進(jìn)資金，提供生產(chǎn)經(jīng)營性服務(wù)。有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地方，可實(shí)行鄉(xiāng)(鎮(zhèn)街)村合辦、村企合辦等方式，通過興建專業(yè)市場、集貿(mào)市場等，增加集體經(jīng)濟(jì)收入。鼓勵(lì)政府與村聯(lián)合開發(fā)，建立創(chuàng)新工業(yè)物流信息園區(qū)。由政府投入自留用地，以及向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租用土地，按照共同開發(fā)、收益共享的原則，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)廠房，統(tǒng)一租賃，統(tǒng)一招商，引進(jìn)大項(xiàng)目，高科技企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，提升產(chǎn)業(yè)承載力。

4.發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。對有民俗文化、農(nóng)業(yè)特色的村，通過深入挖掘人文、歷史、農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)品等資源，發(fā)展生態(tài)旅游、觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂、采摘園等服務(wù)項(xiàng)目增加集體經(jīng)濟(jì)收入。

5.選優(yōu)配強(qiáng)帶頭人。在本村發(fā)家高手、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人、合作社一把手等人才中，挑選一群熟悉經(jīng)營之道、擅長村務(wù)管理、有集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展意識與經(jīng)驗(yàn)的精英擔(dān)任村領(lǐng)導(dǎo)人。安排村領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，通過實(shí)地觀摩、考察調(diào)研等多類方式，提升他們市場經(jīng)濟(jì)意識及帶領(lǐng)村集體致富的能力。