摘 要：黨的十九大做出了社會主要矛盾發(fā)生變化的重大判斷。社會主要矛盾變化意味著社會風(fēng)險也在發(fā)生變化，個體需求的升級、技術(shù)進步、社會分工、社會交往與聯(lián)系的日益緊密及虛擬經(jīng)濟膨脹等都是引發(fā)風(fēng)險變化的重要因素。財政是國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，社會主要矛盾變化了、社會風(fēng)險變化了，財政政策也應(yīng)做出優(yōu)化調(diào)整：一是從危機管理轉(zhuǎn)向風(fēng)險管理；二是從社會福利最大化轉(zhuǎn)向公共風(fēng)險最小化；三是從收支平衡轉(zhuǎn)向綜合平衡；四是從總量調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)、利益調(diào)節(jié)。

關(guān)鍵詞：社會主要矛盾 社會風(fēng)險 財政政策 風(fēng)險管理

基于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實，黨的十九大做出了社會主要矛盾發(fā)生變化的重大判斷，“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”是中國特色社會主義進入新時代背景下我國社會的主要矛盾。這是關(guān)系我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局的歷史性變化，對國家治理的能力與水平提出了新的要求。財政是國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，社會主要矛盾變化條件下，財政政策也應(yīng)做出優(yōu)化調(diào)整。

一、作為國家治理工具的財政政策

理論研究與現(xiàn)實中，通常把財政政策與貨幣政策作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的兩大支柱，宏觀經(jīng)濟調(diào)控的經(jīng)濟增長、就業(yè)充分、物價穩(wěn)定與國際收支平衡目標就是財政政策的目標。這是宏觀經(jīng)濟學(xué)視野的財政政策。政府處于國家治理的核心位置，其所有活動都與財政收支相關(guān)，任何公共政策背后都離不開財政收支的安排，財政是貫穿公共政策主線，這是財政得以成為國家治理基礎(chǔ)與重要支柱的原因。既然所有公共政策、政府的所有活動都離不開財政收支安排，財政政策就不僅是宏觀經(jīng)濟調(diào)控的手段，還是國家治理的基礎(chǔ)性工具。因此，可以把財政政策分為“狹義”和“廣義”兩個層次，狹義的財政政策是指作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段，用以調(diào)節(jié)經(jīng)濟總量指標，緩解經(jīng)濟波動的財政收支政策；廣義的財政政策則是作為國家治理基礎(chǔ)性工具，服務(wù)于國家治理目標，不僅具有總量調(diào)節(jié)，還具有綜合平衡、結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)、利益調(diào)節(jié)功能的財政收支政策。

國家治理的主要目標是促進公平正義、激發(fā)社會活力與保障人民民主，這些都是實現(xiàn)國家長治久安的長期目標，與“狹義”財政政策目標的短期性是不一致的?！伴L治久安”的核心是“穩(wěn)定”，“穩(wěn)定”的基本要求是平衡與均衡。結(jié)構(gòu)與利益失衡是矛盾與沖突根源，矛盾與沖突激化就會導(dǎo)致大規(guī)模的經(jīng)濟與社會危機，這就要求國家治理的最基本目標是防范風(fēng)險，化解矛盾與沖突，避免風(fēng)險轉(zhuǎn)化為危機。服務(wù)于國家治理的基本目標，財政政策不僅要促進經(jīng)濟總量指標的增長與穩(wěn)定，更要重視防范和化解風(fēng)險；服務(wù)于國家治理的主要目標，財政政策不僅要在經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)揮調(diào)控作用，還要在政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”總體布局中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

二、社會主要矛盾與風(fēng)險的變化

黨的十一屆三中全會把我國社會主要矛盾表述為“人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”，據(jù)此確立了以“經(jīng)濟建設(shè)為中心”的社會主義初級階段的基本路線。社會生產(chǎn)落后，就要解放和發(fā)展生產(chǎn)力，通過要素投入、技術(shù)進步、管理創(chuàng)新推動經(jīng)濟總量增長，滿足人民的物質(zhì)文化需要。改革開放以來，通過發(fā)揮我國的人力資源、自然資源等要素優(yōu)勢，引進國外先進技術(shù)與管理方式，深化各領(lǐng)域的改革，我國經(jīng)濟一直保持中高速增長，經(jīng)濟總量已居世界第二位。1978-2016年，按可比價格計算，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增加了323倍，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值增加了224倍，社會生產(chǎn)能力整體上進入世界前列。但經(jīng)濟總量快速增加的同時，也不能忽視不平衡、不充分的矛盾。一方面，我國是一個幅員遼闊、區(qū)域要素稟賦差異巨大的國家，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大；另一方面，我國還存在社會保障體系不健全、基本公共服務(wù)均等化程度不足、貧困人口規(guī)模較大等“短板”。經(jīng)濟快速發(fā)展中的不平衡與不充分主要是市場機制自發(fā)作用的結(jié)果。市場經(jīng)濟條件下，具有要素稟賦優(yōu)勢的區(qū)域、具備一定能力的個體勢必會先行抓住機會先富起來。但解決不平衡與不充分的問題，靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)是無效的，政府必須履行好再分配的功能，而財政政策則是政府進行再分配的主要手段。

社會矛盾的變化意味著風(fēng)險也在發(fā)生變化，但風(fēng)險的變化不是線性的，而是呈現(xiàn)出轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化、升級、擴散與滲透的效應(yīng)，可以說是一種迭代式變化。與傳統(tǒng)社會風(fēng)險主要來自自然界不同，現(xiàn)代社會的風(fēng)險主要來自“人”本身，是“人化”的風(fēng)險。[1]

（一）個體需求升級帶來風(fēng)險的升級

與改革開放初期面臨的主要是基本生存風(fēng)險相比，當前的社會風(fēng)險主要源于社會資源分配不當所引發(fā)的利益沖突。[2]當社會成員的基本生存需要得到滿足、甚至達到小康水平后，基于美好生活愿望的民主、法治、公平、正義、安全與環(huán)境等方面的需求難以有效滿足，就會成為社會風(fēng)險的重要來源。

（二）技術(shù)進步導(dǎo)致風(fēng)險的升級與放大

技術(shù)是一把雙刃劍，在推動人類文明進步的同時，也衍生出更加高級的風(fēng)險。原子能技術(shù)的進步在解決人類發(fā)展的能源問題的同時，也帶來的核污染的風(fēng)險。另一方面，先進技術(shù)的應(yīng)用也使得風(fēng)險識別能力增強，一些潛在的風(fēng)險開始進入人們的視野。

（三）社會分工在促進專業(yè)化的同時，也帶來了新的不確定性

分工與協(xié)作促進了生產(chǎn)效率的提高。但分工把特定產(chǎn)品的生產(chǎn)分解為若干環(huán)節(jié)，由不同的個體負責(zé)，提高了生產(chǎn)效率，但需要各個環(huán)節(jié)的協(xié)作，任何一個環(huán)節(jié)的協(xié)作失靈都會導(dǎo)致整個生產(chǎn)過程的失敗。

（四）社會交往的日益緊密增加了風(fēng)險擴散的渠道與速度

現(xiàn)代信息技術(shù)條件下，人們的交往手段日益增多，信息傳遞的加速也導(dǎo)致了虛假信息傳播風(fēng)險的放大?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)拉進了人們之間的空間距離，但互聯(lián)網(wǎng)信息傳播大大提高了人們獲取信息資源的能力，但虛假、消極與違法違規(guī)信息的傳播也更加便利，并帶來了相應(yīng)的社會風(fēng)險。全球化水平的提升，在推進世界進步的同時，也使得一個國家的經(jīng)濟社會風(fēng)險會通過“引力效應(yīng)”影響其他國家，經(jīng)濟體越大、經(jīng)濟體之間的關(guān)系越緊密，這種“引力效應(yīng)”也就越大。1998年與2008年我國經(jīng)濟增長的大幅波動，主要是受東南亞金融危機和美國金融危機的影響，我國的經(jīng)濟波動對世界其他國家的影響也越來越大。

（五）實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟的此消彼長，使得金融業(yè)成為經(jīng)濟風(fēng)險的主要源頭

經(jīng)濟的虛擬化的趨勢已經(jīng)成為世界各國經(jīng)濟的重要特征，從上世紀的日本“泡沫經(jīng)濟”破裂、東南亞金融危機，到新世紀的美國金融危機、歐洲主權(quán)債務(wù)危機，基本上都是經(jīng)濟過度虛擬化的結(jié)果。總結(jié)來看，現(xiàn)代經(jīng)濟危機基本都是先從金融領(lǐng)域爆發(fā)的。金融體系是以預(yù)期性的、主觀性較強的“信用”為基礎(chǔ)的，市場主體的預(yù)期變化受多種不確定性因素影響，經(jīng)濟過度金融化使得“預(yù)期”對經(jīng)濟運行的影響越來越大，預(yù)期變化的復(fù)雜性強化了經(jīng)濟運行的脆弱性。

三、社會主要矛盾與風(fēng)險變化條件下財政政策的優(yōu)化調(diào)整

黨的十九大在準確判斷社會主要矛盾變化的同時，也更加強調(diào)“風(fēng)險”，指出要有效抵御重大風(fēng)險；更加自覺地防范各種風(fēng)險；堅決打好防范化解重大風(fēng)險的攻堅戰(zhàn)；要求各級政府和黨員干部要增強駕馭風(fēng)險的本領(lǐng)。服務(wù)于國家治理目標的財政政策，應(yīng)當根據(jù)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求做出優(yōu)化調(diào)整。

（一）從危機管理轉(zhuǎn)向風(fēng)險管理

危機管理是一種事后管理，危機發(fā)生了才去應(yīng)對；風(fēng)險管理是一種全過程的管理，事前識別并預(yù)測風(fēng)險、事中跟蹤監(jiān)控風(fēng)險、事后化解和應(yīng)對風(fēng)險?，F(xiàn)代經(jīng)濟、社會危機的代價越來越大，重大危機已成為國家治理不可承受之重，危機管理方式對國家治理的沖擊需要付出越來越大的資源來化解與應(yīng)對。因此，應(yīng)當以財政事權(quán)與支出責(zé)任的合理劃分，明確各級政府、各個部門的風(fēng)險責(zé)任，避免風(fēng)險主體責(zé)任缺位；通過賦予地方政府更大的自主權(quán)限，打破“中央政府”兜底所有風(fēng)險的預(yù)期，使各級政府成為現(xiàn)代經(jīng)濟體系和共享共治社會治理格局中真正的公共風(fēng)險主體；逐步強化地方政府的風(fēng)險意識，實現(xiàn)中央政府與地方政府在風(fēng)險管理方面的“激勵相容”。

（二）從社會福利最大化轉(zhuǎn)向公共風(fēng)險最小化

社會福利最大化的目標追求，是為防范風(fēng)險而設(shè)計的，但過度的社會福利卻又帶來了新的風(fēng)險。社會福利是防范公共風(fēng)險的手段，而不應(yīng)是政府治理或財政政策的目標。作為手段的社會福利是與公共風(fēng)險最小化目標一致的，而作為目標的社會福利則容易忽視公共風(fēng)險因素，最后形成了“防范風(fēng)險的風(fēng)險”和“應(yīng)對危機的危機”。一些國家就因過度追求社會福利而陷入“中等收入陷阱”，或爆發(fā)財政、金融危機。公共風(fēng)險最小化是兼容社會福利，又避免社會福利最大化目標缺陷，更加符合國家治理現(xiàn)代化要求的目標。一定程度上，公共風(fēng)險最小化與社會福利最大化是一個硬幣的正反面，公共風(fēng)險最小實際上就是社會福利最大，社會福利最大就要求把公共風(fēng)險控制在最小程度。公共風(fēng)險最小化所追求的社會福利最大，是自然與社會資源所能承受的社會福利，而不是不加限制的社會福利，既有助于社會福利的實現(xiàn)，也能夠避免過度追求社會福利帶來的風(fēng)險。因此，財政政策安排應(yīng)當避免各地區(qū)、各群體間的福利攀比，合理引導(dǎo)社會預(yù)期，重在“兜底線”。我國歷史上就有“不患寡而患不均”的傳統(tǒng)思想，一定程度上社會福利差距大比社會福利少風(fēng)險更大。公共財政應(yīng)當以基本公共服務(wù)均等化，為全體國民提供大致均等的基本公共服務(wù)為目標。對于基本公共服務(wù)，應(yīng)由中央政府根據(jù)國情、經(jīng)濟社會發(fā)展水平在全國范圍內(nèi)確定標準和浮動區(qū)間，由地方政府根據(jù)轄區(qū)實際在標準上下確定浮動系數(shù)。

（三）從收支平衡轉(zhuǎn)向綜合平衡

“財政”的“財”字代表收支，“政”字則代表政策，財政管理實際上是政府收支政策的管理。傳統(tǒng)的財政管理重收支、輕政策，收支管理規(guī)范、細化，政策管理偏弱，導(dǎo)致財政的綜合平衡能力沒有充分發(fā)揮，在難以有效應(yīng)對重大結(jié)構(gòu)性失衡問題的同時，一定程度上也影響了財政收支的平衡。政府的所有活動都與財政收支相關(guān)，所有的財政收支都體現(xiàn)為公共政策，財政不能把收支管理作為主線，尤其是在財政定位為國家治理基礎(chǔ)與重要支柱的新形勢下，應(yīng)把財政收支管理融入到整體的國家治理之中，以國家治理的要求設(shè)計財政政策，發(fā)揮財政政策的綜合平衡功能。這不僅不是對財政收支管理職能的弱化，反而有助于更加高效、更加協(xié)同、更高層次地履行財政收支管理職能。在推進國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的改革目標下，財政政策應(yīng)當更加突出綜合平衡，不僅更加有效地協(xié)調(diào)各級政府、各部門的財政收支，也應(yīng)更加重視各地區(qū)、各部門間的政策、制度與管理的協(xié)調(diào)，重視政府、市場與社會之間的協(xié)調(diào)與平衡。

（四）從總量調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)、利益調(diào)節(jié)

當前，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值已達八十萬億元。龐大的基數(shù)之下，經(jīng)濟增長速度的下滑在所難免，受各種內(nèi)外部因素影響的經(jīng)濟總量的波動也屬正常，可控范圍內(nèi)的增速下滑與總量波動已經(jīng)不是公共風(fēng)險的主要來源。發(fā)展的不平衡、不充分，發(fā)展的質(zhì)量和效益不高，生態(tài)環(huán)境問題，民生領(lǐng)域的短板，社會利益格局的固化等已成為新時期公共風(fēng)險的主要來源。新的社會矛盾的解決要靠經(jīng)濟總量的增長，更要靠經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、利益分配的均衡。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政政策作為國家治理的工具，就應(yīng)在調(diào)節(jié)經(jīng)濟總量的同時，更加關(guān)注結(jié)構(gòu)與利益的調(diào)節(jié)。另一方面，我國經(jīng)濟總量越來越大，總量調(diào)節(jié)需要的財政支出擴張度越來越大，而地方政府債務(wù)水平高企、財政風(fēng)險積聚，財政支出擴張的空間卻越來越有限?？控斦U張刺激經(jīng)濟總量增長的道路越來越行不通，但發(fā)展不平衡不充分的矛盾又需要積極的財政政策來應(yīng)對。這就需要積極財政政策進行轉(zhuǎn)型，在控制財政支出擴張的前提下，通過減稅降費、盤活存量財政資金、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、提高財政支出效益等方式，調(diào)節(jié)重大結(jié)構(gòu)性失衡問題，調(diào)解重大社會利益沖突問題。 [3]化解了結(jié)構(gòu)失衡和利益沖突風(fēng)險，經(jīng)濟總量的持續(xù)增長也才有了更為堅實的基礎(chǔ)。

參考文獻：

[1]張朝舉，祁毓 轉(zhuǎn)型期中國公共風(fēng)險指數(shù)測試及財政治理效應(yīng)評估[J]. 財政研究，2015（9）.

[2]劉尚希，石英華，武靖州 制度主義公共債務(wù)管理模式的失靈——基于公共風(fēng)險視角的反思[J]管理世界，2017（1）.

[3]武靖州 防范化解重大風(fēng)險前提的積極財政政策轉(zhuǎn)型[J]. 改革，2017（11）.