王祖祺

摘 要：精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是沒有先例的高挑戰(zhàn)社會實(shí)踐，是一項(xiàng)重大的社會創(chuàng)新。本研究以精準(zhǔn)扶貧為切入點(diǎn)，探討精準(zhǔn)扶貧與社會創(chuàng)新之間的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧最為有效的方式，深入分析產(chǎn)業(yè)扶貧的現(xiàn)狀與當(dāng)前面臨的主要問題，基于社會創(chuàng)新的角度，從貧困識別、幫扶機(jī)制與產(chǎn)業(yè)發(fā)展三個(gè)方面富有針對性地提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 產(chǎn)業(yè)扶貧 社會創(chuàng)新 對策建議

一、引言

習(xí)近平同志2013年11月在湖南考察時(shí)，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的概念：扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)。2017年10月，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。要?jiǎng)訂T全黨全國全社會力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅(jiān)持中央統(tǒng)籌省負(fù)總責(zé)市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制，堅(jiān)持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作，重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。由此可見，報(bào)告對脫貧攻堅(jiān)的要求既強(qiáng)調(diào)大扶貧格局，又堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。十八大以來，中國扶貧工作取得重大進(jìn)展。但是目前，扶貧攻堅(jiān)也進(jìn)入深水區(qū)，國務(wù)院扶貧辦主任劉永福表示：“當(dāng)前存在的主要困難，就是深度貧困地區(qū)的脫貧任務(wù)還十分艱巨”。

二、精準(zhǔn)扶貧與社會創(chuàng)新

大規(guī)模的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，既缺乏可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，也沒有成熟的理論可利用，綠色可持續(xù)發(fā)展理念下的精準(zhǔn)扶貧無疑是一項(xiàng)重大的社會創(chuàng)新。精準(zhǔn)扶貧的社會創(chuàng)新性主要體現(xiàn)在：一是產(chǎn)業(yè)范式的重構(gòu)，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的模式，具體而言就是“構(gòu)建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染小的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)生產(chǎn)方式綠色化，大幅提高經(jīng)濟(jì)綠色化程度，有效降低發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)?！倍鞘袌龇绞降淖兓?，綠色扶貧通過發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)進(jìn)而形成生態(tài)服務(wù)消費(fèi)市場，形成貧困地區(qū)居民可持續(xù)依賴的生計(jì)能力。三是培育共情，扶貧先扶智，扶貧方式的轉(zhuǎn)變使得綠色發(fā)展的理念全面、系統(tǒng)的滲入精準(zhǔn)扶貧的微觀世界，進(jìn)而影響貧困主體和扶貧主體的思維方式，由原來的“一方水土養(yǎng)一方人”的傳統(tǒng)生態(tài)思維轉(zhuǎn)向“一方水土保一方人”的生態(tài)意識，并且生存理念也逐漸由“自然索取式”向“生態(tài)共存式”轉(zhuǎn)變，更會突破原有的“窮自在”、“等、靠、要”的脫貧思維，實(shí)現(xiàn)以自我發(fā)展為核心的自發(fā)性脫貧思維。

三、產(chǎn)業(yè)扶貧的現(xiàn)狀與問題分析

（一）現(xiàn)狀描述

自1978年以來，我國在減少貧困人口、提高居民生活質(zhì)量方面取得重大進(jìn)步。尤其在“十三五”以來，在“精準(zhǔn)扶貧”創(chuàng)新理念下，中國扶貧事業(yè)取得突破性進(jìn)展。具體而言：1貧困人口大幅減少。2013至2016年，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口由9899萬人減少至4335萬人，年均減少1391萬人。貧困發(fā)生率由2012年底的102%下降至2016年底的45%，年均下降14個(gè)百分點(diǎn)（見表1）。2貧困人口收入持續(xù)增長。截止2016年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均收入連續(xù)保持兩位數(shù)增長，年均實(shí)際增長107%＼[1＼]。3貧困地區(qū)物質(zhì)生活條件顯著改善。交通方面，國家統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測貧困地區(qū)995%的行政村通了公路，779%的自然村主干路面進(jìn)行過了硬化處理。通信方面，到2015年，全國農(nóng)村電話和手機(jī)通信服務(wù)基本上已覆蓋所有的村組。供電方面，貧困地區(qū)997%的自然村到2015年通上了電，998%的農(nóng)戶用電照明。飲水方面，到2015年全國93%的人口用上了受保護(hù)水源供應(yīng)的改良飲用水。④貧困地區(qū)基本公共服務(wù)更加完善。醫(yī)療健康方面，國家統(tǒng)計(jì)局貧困監(jiān)測資料顯示，2014年全國貧困地區(qū)982%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有公立醫(yī)院，941%的行政村設(shè)有衛(wèi)生室，農(nóng)民就近看病問題已基本解決。

（二）問題分析

1精準(zhǔn)識別的困境：扶持誰？精準(zhǔn)扶貧主要包括精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理。其中，精準(zhǔn)識別是基礎(chǔ)。所謂精準(zhǔn)識別主要指對貧困地區(qū)和貧困戶的識別，即解決“扶持誰”的問題。然而在當(dāng)前的實(shí)踐過程中，面臨著不少困境。

首先，基于省扶貧部門測算結(jié)果自上而下分配（指標(biāo)）來確定貧困人口規(guī)模，而不是基于科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)識別出來的貧困人口，導(dǎo)致一些實(shí)際上的貧困戶因政策上的“規(guī)?？刂啤北慌懦庠诜鲐殞ο蟮姆秶?[4]。其次，從國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)看來，經(jīng)過多年發(fā)展和扶貧工作的有序推行，中國的絕對貧困人口已經(jīng)大大減少，但是與之相對應(yīng)的相對貧困人口卻大量存在。相對貧困人口，即收入差距不是特別明顯的新貧困群體。精準(zhǔn)識別強(qiáng)調(diào)在有限的扶貧規(guī)模下，借助民主評議等手段來識別出最貧困和最需要扶持的人。但是這種由各村民小組推薦貧困戶再由村民代表大會討論決定的民主評議法，常常主觀性較強(qiáng)，很容易受人操控，導(dǎo)致識別偏差的普遍存在。最后，貧困人口是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，誰貧困，誰不貧困，哪個(gè)地區(qū)貧困，那個(gè)地區(qū)不貧困？這些都會隨著扶貧開發(fā)的進(jìn)程以及貧困標(biāo)準(zhǔn)的變化而相應(yīng)發(fā)生改變。如果不能精準(zhǔn)識別貧困，就很有可能造成“扶富不扶貧”、“年年扶貧年年貧”的一種怪相。但是現(xiàn)實(shí)中，由于外出務(wù)工，人口流動(dòng)以及信息不對稱等因素導(dǎo)致對貧困人口收入的動(dòng)態(tài)監(jiān)測非常艱難。

2參與式扶貧的發(fā)展瓶頸：誰來扶？傳統(tǒng)的扶貧模式，政府作為扶貧工作的唯一主體和責(zé)任人，從目標(biāo)制定，規(guī)劃推行，扶貧實(shí)施都是政府“一手操辦”。但是萬能政府畢竟只是一個(gè)理想，隨著扶貧開發(fā)工作的實(shí)踐，政府包辦模式的缺陷不斷顯現(xiàn)。這種由上之下的單向指令型的扶貧模式，忽略了其他扶貧主體的作用發(fā)揮，導(dǎo)致貧困群體的被動(dòng)參與。于是，“參與式治理”的理念逐漸引入扶貧開發(fā)領(lǐng)域。所謂參與式治理，就是讓行動(dòng)主體，包括國家、社會和個(gè)人，都有表達(dá)權(quán)益的渠道和機(jī)會，通過合作協(xié)商達(dá)成共同的目標(biāo)。但是，就實(shí)際情況來看，這種參與式扶貧面臨諸多困境。第一，作為扶貧開發(fā)的核心主體的政府，在扶貧開發(fā)工作中仍表現(xiàn)出強(qiáng)勢的行政主導(dǎo)地位，相關(guān)官員掌握扶貧資源的重大支配權(quán)，使得其他參與主體處于一種明顯的劣勢和依附地位。這樣一來，地方扶貧參與主體的互動(dòng)舉步維艱，所謂的互動(dòng)合作，更多時(shí)候演變?yōu)橐粓稣摹蔼?dú)角戲”。第二，作為新型經(jīng)營主體的龍頭企業(yè)，農(nóng)村合作組織等，普遍實(shí)力不強(qiáng)、規(guī)?；?、專業(yè)化程度低，很難發(fā)揮產(chǎn)業(yè)化“龍頭”的輻射和帶動(dòng)作用。第三，貧困群眾積極參與是扶貧開發(fā)取得成功的關(guān)鍵。但是貧困農(nóng)戶的貧困亞文化環(huán)境、自身素質(zhì)低下等因素致使他們常常處于一種被動(dòng)狀態(tài)，內(nèi)生脫貧動(dòng)力嚴(yán)重不足。另外，在扶貧項(xiàng)目的選擇過程中由于仍然存在的一些政府官員“拍腦袋”決策的傾向，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目與農(nóng)戶需求脫節(jié)，一定程度上抑制了貧困農(nóng)戶的參與性[6]。

3部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不合理：怎么扶？產(chǎn)業(yè)化扶貧是一種典型的能力建設(shè)扶貧模式，圍繞某種資源、產(chǎn)品或者服務(wù)，建立起一套完整的經(jīng)營方式、組織形式及生產(chǎn)鏈條。通過提高貧困人口的自我發(fā)展與自我積累能力，實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的增收，從而脫貧致富，是由“輸血”救濟(jì)到“造血”自救的根本轉(zhuǎn)變。然而，在實(shí)踐過程中，產(chǎn)業(yè)化扶貧也是難點(diǎn)最多最復(fù)雜的扶貧方式。一方面，一些貧困地區(qū)受限于資源、技術(shù)等因素，往往選擇以自然資源和低檔農(nóng)產(chǎn)品作為核心產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈條短，競爭能力弱，各地同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致了惡性競爭的后果，同時(shí)也加劇了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，有些地區(qū)在引進(jìn)產(chǎn)業(yè)過程中，不結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)配置與地方人力資本、產(chǎn)業(yè)政策與地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略不協(xié)調(diào)甚至脫軌的現(xiàn)象，導(dǎo)致區(qū)域返貧率較高。

四、基于社會創(chuàng)新的優(yōu)化對策

我國貧困人口絕大多數(shù)主要分布于中西部地區(qū)，這些地區(qū)既是經(jīng)濟(jì)相對落后和增長緩慢地區(qū)，也是生態(tài)脆弱，環(huán)境承載力和資源利用效率低的主要地區(qū)。“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷深刻說明，以犧牲環(huán)境來維系經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不可持續(xù)也是行不通的。所以，扶貧產(chǎn)業(yè)開發(fā)工作必須堅(jiān)持“天人合一”，人與自然的和諧的綠色生態(tài)減貧脫貧道路。具體而言，可以從以下三個(gè)方面來解決產(chǎn)業(yè)扶貧面臨的困局：

（一）找準(zhǔn)特色產(chǎn)業(yè)，奠定扶貧基礎(chǔ)

貧困地區(qū)大都以傳統(tǒng)種養(yǎng)殖為主，各地區(qū)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，沒有競爭優(yōu)勢，農(nóng)戶難以提高經(jīng)營收入。找準(zhǔn)“特色”就成為貧困地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的突破口。各地在對市場行情進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡匦巍夂?、土壤等自然地理?xiàng)l件和特色優(yōu)勢資源，找準(zhǔn)適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的“特色”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展“一村一品”，形成特色產(chǎn)業(yè)帶，從而匯聚資源，集中生產(chǎn)要素投入，把握產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢，構(gòu)成產(chǎn)業(yè)化脫貧的基礎(chǔ)。例如，江西省從2012年引入“一村一品”的發(fā)展理念，專門成立引智工作小組，著重扶持了花卉苗木、特色水果、禽畜水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)家樂觀光園、綠色有機(jī)蔬菜等一批各具特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。截至2017年，江西省4800個(gè)“一村一品”特色村已經(jīng)帶動(dòng)了300萬農(nóng)戶，從事“一村一品”產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民人均年收入比全省農(nóng)民年均收入高出20%，為全省扶貧減貧起到了重要作用。

（二）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，拓寬就業(yè)增收渠道

簡單的農(nóng)產(chǎn)品種植和單一的產(chǎn)品開發(fā)難以成為農(nóng)民脫貧致富的途徑。因此，針對貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)化建設(shè)也不是簡單地沿襲傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，停留在初級產(chǎn)品的開發(fā)上，而是擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)的鏈接能力，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)的深度融合，從而提高產(chǎn)業(yè)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)貧困群體就業(yè)與增收渠道。在產(chǎn)業(yè)扶貧體系中，最典型的產(chǎn)業(yè)融合模式有兩種。一種是延長產(chǎn)業(yè)鏈條，即依托龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作社等經(jīng)濟(jì)組織或電商平臺，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品的種植和向產(chǎn)業(yè)鏈的上下游延伸，其中以特色加工業(yè)最為普遍。二是拓展農(nóng)業(yè)的多種功能，使農(nóng)業(yè)與旅游、教育、文化、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的深度融合，其中鄉(xiāng)村旅游最為普遍。

（三）扶持新型經(jīng)營主體，發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用

新型經(jīng)營主體是推動(dòng)貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展及一、二、三產(chǎn)業(yè)融合的核心力量，更是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與貧困戶增收之間的重要橋梁。新型經(jīng)營主體主要包括龍頭企業(yè)、合作組織和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等。例如，湖北五峰千丈白毫茶業(yè)有限公司領(lǐng)辦千丈白毫茶葉專業(yè)合作社，公司主要采取“公司+合作社+農(nóng)戶”的運(yùn)作模式，合作社不用拓展市場，主要負(fù)責(zé)把好生產(chǎn)關(guān)，滿足茶葉原料的品控要求，合作社與公司對接，負(fù)責(zé)向公司提供生產(chǎn)原料，農(nóng)戶負(fù)責(zé)具體生產(chǎn)活動(dòng)，通過上交鮮葉獲得銷售收入，并按照交易量和股金獲得分紅。

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