上海司法改革成效評估的實證研究重大課題組

內容摘要：以法院實證研究的設計思路和實施過程為主線，描繪和述評上海司改評估的全貌。評估的目的是客觀反映上海司改的主要成就，歸納可復制、可推廣的經(jīng)驗，以及提出進一步深化改革的空間。上海法院司改值得進一步完善之處包括：上下級法院和橫向法院之間的員額更科學合理配置；原來的法官因員額所限而暫時未入額者需要妥善安置；審判輔助人員的人才隊伍建設應設定更合理預期；司法責任制與法律監(jiān)督的平衡點還可以進一步厘清；司改的制度執(zhí)行力在未來改革中有待加強；部分法官的綜合素養(yǎng)不能完全適應形勢和任務需要；部分指標得分與上海司改滿意度呈現(xiàn)顯著負相關關系；法官的合法權益保護尤其人身權益保障機制有待健全。上海檢察司改總體上按照“組織—職權—監(jiān)督—責任”的路徑進行，首先健全檢察人員管理與辦案組織設置，在此基礎上明確檢察人員職責權限，優(yōu)化內外部監(jiān)督制約，進而完善司法責任追究與豁免。改革試點的推進思路是“圍繞主軸，層次推進，各有側重”。完善檢察機關司法責任制主要涉及檢察人員管理、檢察辦案組織建設、辦案職責權限設置、司法責任認定與追究、司法辦案監(jiān)督制約等改革措施。

關鍵詞：上海司法改革法院檢察院可復制、可推廣司改經(jīng)驗

黨的十五大報告指出：“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正行使審判權和檢察權”，司改開始逐漸進入公眾的視野，逐步成為高度關注的聚焦。歷經(jīng)“兩高”范圍內多年來的機制性司改，黨的十八屆三中全會又提出了“深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度”。接下來，黨的十八屆四中全會在黨的最高決策文件中進一步提出了若干推動司法體制改革的重要舉措。因此，當下司改的重要性不言而喻，且實際上已成為推動和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要構件，隨后，中國司法體制改革的總體規(guī)劃、具體方案等連續(xù)出臺。2014年6月，中央開始部署實施《上海市司法改革試點工作方案》； 〔1 〕次月，上海司改試點在全國率先開始啟動。經(jīng)過三年以來的努力，中國司改上海樣本的預設目標已經(jīng)基本完成?；谶@一背景，對上海司改的整體情況進行全面、中立、科學的評估，歸納和總結可復制、可推廣的司改經(jīng)驗，無疑具有十分重大的理論和現(xiàn)實意義。

以下出于方便論述起見，本課題組主要圍繞對法院實證研究的設計思路和實施過程為主線，描繪和述評上海司改評估的全貌。在此基礎上，同時對檢察院司改的特殊之處進行進一步述評。評估的目的是客觀反映上海司改的主要成就，歸納可復制、可推廣的經(jīng)驗，以及提出進一步深化改革的空間。

一、上海司改實證評估的設計思路

（一）評估對象與范圍

根據(jù)本課題組經(jīng)過反復論證設計的《上海司法改革推進情況滿意度評價指標體系》，本次司改評估主要設計了司法權力運行機制改革、人員分類管理改革、司法公信力建設等3項二級指標；讓審理者裁判、由裁判者負責、司法權監(jiān)督制約機制、司法廉潔監(jiān)督機制、人員分類管理制度、法官助理體制機制、法官選拔任用制度、法官晉升機制、法官職業(yè)保障制度、法官日?？己藱C制、高素質法官培養(yǎng)機制、司法公正建設、司法效率建設、司法透明度建設、司法便民建設、司法民主建設、司法形象建設、司法能力建設等18項三級指標；制定獨任法官、合議庭審判規(guī)則及審判人員權力清單、規(guī)范案件分配、裁判文書簽發(fā)等審判規(guī)則、建立專業(yè)法官會議制度、完善審判委員會工作機制等55項四級指標。本課題組是基于這一體系架構進行評估。

（二）評估指標體系

本課題組圍繞指標體系，進行過四輪的征求意見和反復修改，又邀請過三輪專家對指標體系進行論證，最終形成了本課題組的《上海司法改革推進情況滿意度評價指標體系》。該評估指標體系設計的要點主要包括：

1.指標體系特點

（1）科學性。指標體系綜合運用統(tǒng)計學、社會學、法學等多學科理論，按照科學程式，經(jīng)反復論證、數(shù)易其稿，最終形成目前版本，力度貼近和符合科學性和司法工作實際。（2）系統(tǒng)性。司改推進情況滿意度評價指標體系采用了復合指標，是客觀指標和主觀指標的有機統(tǒng)一，能夠客觀反映司法工作和外部評價；指標體系所采集的評價數(shù)據(jù)，既有司法系統(tǒng)內部資料，又有律師群體的評價與判斷，符合評估系統(tǒng)性要求。（3）可操作性。從理論研究角度而言，能夠反映上海司改的指標很多、體系龐大，從評估實踐角度而言，指標體系所選擇的司改指標要符合司法改革的工作實際，要能夠運用可行的方法對相關數(shù)據(jù)進行測評。因此，指標體系舍去了不符合司改工作實際及難以測量的指標，符合評估的可操作性要求。

2.指標體系構成

本項研究以科學性、系統(tǒng)性、可操作性和可比性為原則，構建上海司改滿意度評估指標體系。上海司改推進情況的滿意度評價指標體系由1項一級指標、3項二級指標、18項三級指、55項四級指標構成。具體二級指標為司法權力運行機制改革、人員分類管理改革、司法公信力建設；具體三級指標為讓審理者裁判、由裁判者負責、司法權監(jiān)督制約機制、司法廉潔監(jiān)督機制、人員分類管理制度、法官助理體制機制、法官選拔任用制度、法官晉升機制、法官職業(yè)保障制度、法官日?？己藱C制、高素質法官培養(yǎng)機制、司法公正建設、司法效率建設、司法透明度建設、司法便民建設、司法民主建設、司法形象建設、司法能力建設。

3.指標說明

（1）司法權力運行機制改革。司法管理體制是對如何管理司法活動及相關事務的體制設計，司法權力運行機制是對司法權配置、運行及其相互關系的制度性安排。完善司法管理體制和司法權力運行機制，是堅持和完善中國特色社會主義司法制度的必然要求。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人民群眾司法需求的日益增長，中國司法體制仍然存在一些不適應、不協(xié)調的問題，需要不斷改革完善。司法管理體制和司法權力運行機制是司法制度的重要內容；完善司法管理體制和司法權力運行機制，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。

（2）人員分類管理。根據(jù)試點方案，上海實行法官“員額制”，完善司法人員分類管理制度。具體是將司法機關工作人員分成三類：法官；法官助理等司法輔助人員；行政管理人員。三類人員占隊伍總數(shù)的比例分別為33%、52%和15%，以確保85%的司法人力資源直接投入辦案工作。實行司法人員分類管理的基礎是建立法官員額制，提高法官任職條件，解決目前法官隊伍大、門檻低的問題。當前，司法機關有一批法官在行政、后勤等崗位，沒有實際參加辦案。今后，這些人要么選擇去辦案，要么放棄法官身份。建立司法人員“員額制”，一方面提高了法官的任職門檻，促進隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化；另一方面，則是要讓司法輔助人員、行政管理人員圍著法官轉，全體司法機關工作人員圍著辦案轉。與此同時，實行法官單獨職務序列管理。改革后，法官主要從法官助理中擇優(yōu)選任。上級法院的法官主要從下級法院中擇優(yōu)遴選。同時，法官也可以從優(yōu)秀的律師、法律學者等專業(yè)人才中公開選拔或調任。四級法官至三級按期晉升，二級、一級擇優(yōu)選升，每晉升一級一般不少于4年。按照“權責利相統(tǒng)一”的原則，在提高法官的入職門檻、嚴格辦案責任的同時，也要健全法官的職業(yè)保障制度。當前，基層一線的法官辦案任務重、晉升渠道窄、工資待遇不高、人員流失等情況不同程度存在。在實行員額制的同時，合理提升法官的待遇，與一般公務員、司法輔助人員有所差別，可以讓他們獲得尊榮感，過上較為體面的生活，安心辦好每一個案件。

（3）司法公信力。中國的司法公信力建設存在三個主要問題：一是案件質效趨好與司法公信力趨弱之間的問題。長期以來司法自身不斷修正和完善，拉動了中國司法行為更加規(guī)范透明，包括裁判文書的公開、偵查訊問過程錄像、律師會見不在場、指導性案例發(fā)布等，客觀上使得案件質量綜合指數(shù)上升；但是，許多判決合法不合理、偶然性的冤獄平反、居高不下的涉訟信訪，又在相當程度上導致了司法公信力趨弱。二是維權意識增強與權利濫用現(xiàn)象之間的問題。由于訴訟收費降低、立案登記制、行政訴訟法案由放寬以及經(jīng)濟下行的壓力，法院受理案件的數(shù)量屢創(chuàng)新高；但是，當事人透支司法功利主義嚴重，比如虛假訴訟、不服從裁判、規(guī)避執(zhí)行、暴力抗法、以信訪謀取不正當利益等。三是整體客觀評價與局部主觀臆斷之間的問題。相較于當事人，民眾對司法的整體滿意度較高，但某些特定案件由于信息不對稱，輿論往往呈一邊倒的質疑，負能量在很大程度上影響甚至主導司法過程，表現(xiàn)為民眾對案件事實的想當然判斷，因為從眾而產(chǎn)生沸騰的民意，選擇性摘取信息和事實進行強行拼湊，選擇以公眾道德而不是法律來作為評判是非的標準等。因此，司法公信力的指數(shù)評估尤為重要，已成為司改的核心目標所在。

（4）指標確定權重。評價指標體系采用了層次分析法，確定了二級指標、三級指標和四級指標，以及法官和律師兩類受訪者群體之間的權重。本課題組主要征詢了上海市法院系統(tǒng)、上海交通大學、復旦大學、華東政法大學、上海社科院法學研究所等單位的專家意見。最終獲得的指標權重結果為：①二級指標權重：司法權力運行機制改革為31.63%，人員分類管理改革為28.85%，司法公信力建設為39.52%。②三級指標權重：讓審理者裁判為26.43%，由裁判者負責為29.41%，司法權監(jiān)督制約機制為23.25%，司法廉潔監(jiān)督機制為20.91%，人員分類管理制度為14.36%，法官助理體制機制為18.31%，法官選拔任用制度為17.54%，法官晉升機制為14.57%，法官職業(yè)保障制度為12.23%，法官日?？己藱C制為11.65%，高素質法官培養(yǎng)機制為11.34%，司法公正建設為19.67%，司法效率建設為16.29%，司法透明度建設為17.18%，司法便民建設為11.35%，司法民主建設為10.97%，司法形象建設為9.55%，司法能力建設為14.99%。③兩類社會群體的權重：法官為64.05%，律師為35.95%。

（三）調查對象的選擇

毫無疑問，上海的司法改革不同于以往，表現(xiàn)為一個復雜多維的動態(tài)系統(tǒng)工程，使得對改革的認知也必然是多元的?；诜ㄔ焊母锏膹碗s性，本次評估重點調查了法官和律師兩大群體：

1.法官

廣大法官是司法改革的參與者和見證者，他們直接參與了司改的各項工作，對司改的內在規(guī)律、客觀狀況和存在問題，都擁有比較深刻的體驗和認識，因此更加能夠對上海的司改進行評價和判斷。同時，該類群體對司改的風險點、突破點和解決方案，常常有著與管理層不一樣的視角，他們的觀點對于進一步完善和深化司改舉足輕重。另外，法官群體還會對司改的基本定位、實現(xiàn)路徑有著“直接需求端”的話語和心理，改革設計者更貼近和掌握這種需要，將會使司改深化方案的設計更切實際和得以落地?；谶@一理由，法官是本次調查的基本對象。當然，這類群體評價的不足在于，畢竟是在評估與切身利益相關的事項，不排除可能難以走出“自我評價”的天然短板；同時，畢竟個體的體驗和感受又是感性的、零散的和易受情緒和周邊環(huán)境影響的，使得其進行的判斷可能存在片面性和表象性。

2.律師

法律職業(yè)共同體成員里，除了受司改影響最大的法官、檢察官，律師群體與司法機關的高頻接觸和交往性，決定了其從外部視角評價的客觀性和中立性。有的學者指出：“人民司法邏輯對中國律師業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在三個方面：（1）職業(yè)教育和資格考試的大眾化傾向；（2）司法為民和大調解對律師職業(yè)工作的邊緣化；（3）司法行政機關與律師協(xié)會兩結合的行業(yè)管理體制對律師行業(yè)自治的束縛。” 〔2 〕因此，律師職業(yè)群體在推動司改中的評價和功能都十分重要。截至2016年9月底，上海市的律所總數(shù)：1453個；律師總數(shù)：19950人；合伙所：939個；專職律師：19248人；個人所：387個；兼職律師：702人；外地分所：126個。根據(jù)這一數(shù)據(jù)可以判斷得出，上海的律師業(yè)發(fā)展水平較高，律師數(shù)、律所數(shù)以及律師服務范圍和廣度，都是穩(wěn)居全國前列。當然，由于律師處理的往往是社會最尖銳的矛盾和沖突，以及由于中國律師的地位相對不高，導致這一群體可能會對司改給予過高的預期，進而使得他們對司改的評估標準過高。

所以，無論是法官，還是律師群體，當被列為上海司改評估的定量研究對象時，基于職業(yè)、角度、感知度、標準等差異性，都會呈現(xiàn)獨特性與局限性。課題組就是期望通過來自不同視角的評估、分析、整合與解讀，盡可能體現(xiàn)出司法與評價的統(tǒng)一度，回避學界對“指標數(shù)據(jù)來源單一性”的質疑，通過這兩類群體對上海司法改革的主觀評價和判斷（滿意度、認同度等），獲得多維的、較為接近實際情況的綜合判斷。

（四）評估實施過程

根據(jù)《上海司法改革推進情況滿意度評價指標體系》的實施要求和司法改革工作特點，課題組評估的實施過程為：

1.進行民意調查，收集主觀評價數(shù)據(jù)

本次評估通過科學的調查與統(tǒng)計方法，運用問卷調查方式，收集法官和律師兩類群體對上海司法改革的意見和態(tài)度傾向等民意調查主觀評價數(shù)據(jù)。2016年3月底，圍繞指標體系內容，評估組設計《“上海司法改革推進情況滿意度評價”課題調查問卷》；之后，對法官及律師兩類群體進行問卷調查，并于當年4月底回收問卷。市民問卷調查主要采用多階抽樣的概率抽樣方法，結合使用配額抽樣，按高級法院：中級法院：基層法院=1：2：4的比例抽取，即抽取1個高級法院、2個中級法院、4個基層法院，共發(fā)放800份，有效回收713份，有效回收率89.1%；律師主要采用簡單隨機抽樣方法，在律協(xié)網(wǎng)站、律師事務所發(fā)放問卷500份，有效回收412份，有效回收率82.4%。