肖大明

內(nèi)容摘要：“小產(chǎn)權(quán)房”所涉權(quán)屬、流轉(zhuǎn)或其他權(quán)益糾紛非常普遍?，F(xiàn)行土地制度、部分城市的高房?jī)r(jià)及法律、政策執(zhí)行不力等是“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)形成的根本原因。目前我國(guó)針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題尚無(wú)統(tǒng)一的法律規(guī)范予以調(diào)整，但為了社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的有序和穩(wěn)定，人民法院不能回避由此產(chǎn)生的大量糾紛和矛盾，而應(yīng)積極依法行使司法裁判權(quán)，化解和制止此類糾紛和沖突。其中要特別注意解決的是：區(qū)分“小產(chǎn)權(quán)房”的所有權(quán)和使用權(quán)；司法裁判與行政程序互相配合銜接；依法為有關(guān)機(jī)關(guān)留出相應(yīng)的處理空間和余地；避免司法判斷權(quán)與行政權(quán)處理結(jié)果出現(xiàn)沖突等問(wèn)題，并應(yīng)致力于在司法裁判實(shí)務(wù)中促進(jìn)裁判尺度的統(tǒng)一。隨著國(guó)家對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行治理、引導(dǎo)，以及法律、政策的調(diào)整，“小產(chǎn)權(quán)房”會(huì)逐步納入法律調(diào)整的軌道。

關(guān)鍵詞：“小產(chǎn)權(quán)房”所有權(quán)使用權(quán)司法裁判行政程序

一、問(wèn)題之提出

基于社會(huì)上廣泛存在著“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)實(shí)情況，國(guó)家有關(guān)部門和理論、實(shí)務(wù)界人士也一直在研究和討論“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的解決之道。對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的處理，目前有幾種代表性的主張：一是通過(guò)補(bǔ)辦手續(xù)，將合法“小產(chǎn)權(quán)房”變?yōu)椤按螽a(chǎn)權(quán)”房；對(duì)違建“小產(chǎn)權(quán)房”部分拆除，部分補(bǔ)辦手續(xù)?！? 〕二是進(jìn)行法律、政策的修改和調(diào)整，允許集體土地設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，從而解決農(nóng)村集體土地不能設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的問(wèn)題。〔2 〕三是在“小產(chǎn)權(quán)房”流轉(zhuǎn)問(wèn)題上認(rèn)定買賣合同有效?！? 〕該主張基于惡意抗辯無(wú)效原則、誠(chéng)信原則、意思自治原則等民法基本原則，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)維護(hù)買賣合同的穩(wěn)定性，即只要該房屋系合法建筑物，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定買賣合同有效?！? 〕四是在“小產(chǎn)權(quán)房”流轉(zhuǎn)問(wèn)題上認(rèn)定買賣合同無(wú)效，根據(jù)“小產(chǎn)權(quán)房”是否可以補(bǔ)辦用地、規(guī)劃及土地出讓手續(xù)對(duì)房屋和損失等作不同處理?！? 〕由此可見(jiàn)，在現(xiàn)行法對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”尚未統(tǒng)一規(guī)制前，司法實(shí)踐中圍繞這一議題的處理尚存明顯的分歧和爭(zhēng)議，而無(wú)統(tǒng)一的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)和尺度。因而可以說(shuō)，當(dāng)下關(guān)涉“小產(chǎn)權(quán)房”的司法裁判陷入了困境，并亟需從法理層面予以突圍。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”形成的制度根源

在突圍“小產(chǎn)權(quán)房”司法裁判困境之前，從制度層面剖析造成這一現(xiàn)象的根源，是理論研究不可回避的前提性工作。當(dāng)前，“小產(chǎn)權(quán)房”之所以會(huì)廣泛存在，有多方面的原因，但其主要原因有如下幾點(diǎn)：其一，現(xiàn)行土地制度是“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)形成的根本原因。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法使用國(guó)有土地；但興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。開(kāi)發(fā)建設(shè)商品房，須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。集體土地經(jīng)過(guò)政府征收方式才可以轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的土地，再經(jīng)過(guò)合法審批才可以在該土地上建造商品房從而出售。開(kāi)發(fā)商用于開(kāi)發(fā)建設(shè)的土地，只能由政府提供。政府是征地并向開(kāi)發(fā)商提供土地的唯一合法主體。農(nóng)民集體所有的土地，不管是集體還是個(gè)人，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公用設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及建造住宅用于自住之外，只能利用這些土地進(jìn)行農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)生產(chǎn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地的商品價(jià)值逐步顯現(xiàn)，一些集體和個(gè)人受到這種巨大的經(jīng)濟(jì)利益誘惑，不惜冒著違法風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”?！? 〕又因“小產(chǎn)權(quán)房”與商品房相比具有價(jià)格優(yōu)勢(shì)，具有強(qiáng)大的銷售市場(chǎng)，故吸引了更多的集體或個(gè)人興建“小產(chǎn)權(quán)房”以爭(zhēng)取巨額的經(jīng)濟(jì)利益。其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和成員希望分享改革紅利從一定程度上推動(dòng)了“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的發(fā)展。改革開(kāi)放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村保險(xiǎn)的建立以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，給農(nóng)村集體和集體經(jīng)濟(jì)組織成員帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)生活上的巨大變化。但相對(duì)于城鎮(zhèn)而言，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍顯緩慢。由于能夠通過(guò)在集體土地上開(kāi)發(fā)建房使得集體和集體經(jīng)濟(jì)組織成員受益，并能顯著改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和福利待遇，提高本集體經(jīng)濟(jì)組織成員生活水平，故“小產(chǎn)權(quán)房”才得以大量出現(xiàn)。雖然在集體土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)居住房屋受到法律、法規(guī)的限制，但農(nóng)村集體和集體經(jīng)濟(jì)組織成員希望通過(guò)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”，改善自身的居住環(huán)境，分享城市發(fā)展的紅利。〔7 〕這種欲望十分強(qiáng)烈，使得“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)迅速發(fā)展。其三，“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的形成是我國(guó)目前部分城市高房?jī)r(jià)下市場(chǎng)的選擇。這些年，全國(guó)各地的商品房房?jī)r(jià)均普遍持續(xù)上漲，政府雖然制定政策，通過(guò)限貸、限購(gòu)以及稅費(fèi)等方法進(jìn)行調(diào)控，但房?jī)r(jià)降幅并不明顯，城鎮(zhèn)房屋價(jià)格仍在每平方米萬(wàn)元以上至幾萬(wàn)元不等。政府推出的保障性住房有限，不能滿足市場(chǎng)的需求，加之部分購(gòu)房者因消費(fèi)能力不足，其出于改善居住質(zhì)量的需求，往往選擇購(gòu)買具有價(jià)格優(yōu)勢(shì)的“小產(chǎn)權(quán)房”。〔8 〕就北京而言，“小產(chǎn)權(quán)房”在通州、豐臺(tái)、順義、懷柔、密云等地大量出現(xiàn)，房屋價(jià)格多在每平方米萬(wàn)元以內(nèi)?！? 〕雖然“小產(chǎn)權(quán)房”所有權(quán)得不到保護(hù)，但在購(gòu)房者的觀念中，價(jià)格合適、適宜居住的房屋比完整的產(chǎn)權(quán)更為重要?！?0 〕最終，開(kāi)發(fā)商受利益驅(qū)動(dòng)通過(guò)各種方式不斷開(kāi)發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”，與此同時(shí)，購(gòu)房者雖然沒(méi)有購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”的合法渠道，但其仍甘愿冒著潛在風(fēng)險(xiǎn)購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”。這樣，“地下”交易的市場(chǎng)逐步形成。其四，“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)的形成是法律、政策執(zhí)行不力的結(jié)果?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”歷來(lái)被國(guó)家法律、政策所禁止。從政策層面看，1999年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第2條規(guī)定：“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售?！?004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地?！?007年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定：“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有的土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。”其五，“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)也是地方政府試點(diǎn)政策的產(chǎn)物。在改革開(kāi)放過(guò)程中，一些地方政府突破現(xiàn)行法律、政策的限制，尋找本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體所有的土地采取了適當(dāng)流轉(zhuǎn)方式的政策。比如1996年以后，上海按照地區(qū)和用途級(jí)差，制定了土地租用的價(jià)格機(jī)制；在北京地區(qū)，有關(guān)政策也把歷史上原為集體所有的土地因被開(kāi)發(fā)使用等原因規(guī)定為國(guó)有土地。這些試點(diǎn)，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的形成和發(fā)展，均起到了一定的鼓勵(lì)作用。

三、司法處置“小產(chǎn)權(quán)房”的法律困境

“小產(chǎn)權(quán)房”的法律基礎(chǔ)主要涉及土地使用權(quán)和建筑物所有權(quán)的結(jié)合問(wèn)題。建筑物與土地在物理形態(tài)上是相互結(jié)合、不可分割的關(guān)系，建筑物一旦離開(kāi)土地，就成為空中樓閣。但土地和建筑物在物理形態(tài)上的結(jié)合，無(wú)法抹殺土地與房屋兩者的異質(zhì)性。由此也引申出了一個(gè)相關(guān)的法律問(wèn)題，即土地與房屋在法律上應(yīng)為一物還是兩個(gè)各自獨(dú)立的物？如為各自獨(dú)立的物，按民法一物一權(quán)原則，土地與房屋物權(quán)在法律上關(guān)系如何？

大陸法系各國(guó)對(duì)建筑物是否獨(dú)立于土地有不同看法。以德國(guó)為代表的國(guó)家否認(rèn)建筑物的相對(duì)獨(dú)立性，德國(guó)民法將土地與建筑物結(jié)合解釋成附合，建筑物作為附合物因附合而喪失其獨(dú)立性?！?1 〕而以日本為代表的國(guó)家則承認(rèn)建筑物的相對(duì)獨(dú)立性?！?2 〕盡管我國(guó)也有學(xué)者主張將房屋和土地作為一物看待，但我國(guó)現(xiàn)行法律并非如此規(guī)定。我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定了土地所有權(quán)制度，即城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，均屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。該法第13條又單獨(dú)規(guī)定了對(duì)個(gè)人合法的私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)條款，即國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋及其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。依據(jù)上述規(guī)定，土地除屬于集體所有以外，只能屬于國(guó)家所有，而房屋則可以屬于公民個(gè)人所有。由此可見(jiàn)，房屋并非被土地所吸收而僅可屬于集體或國(guó)家所有。而且，我國(guó)《憲法》禁止土地所有權(quán)的買賣，但房屋的買賣，包括個(gè)人房屋的買賣一直受法律保護(hù)。所以，我國(guó)是承認(rèn)土地和建筑物具有相對(duì)獨(dú)立性的國(guó)家。

在確定房屋與土地為各自獨(dú)立的物的情況下，房屋所有權(quán)與土地所有權(quán)應(yīng)是分離的。具體體現(xiàn)在房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)的分離。依據(jù)現(xiàn)有法律制度，房屋與土地的使用權(quán)又是相互結(jié)合的。根據(jù)我國(guó)建設(shè)部建房市字第77號(hào)《關(guān)于國(guó)有房屋土地使用證及房地產(chǎn)交易中土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等有關(guān)問(wèn)題的答復(fù)》中的規(guī)定，建造房屋取得土地使用權(quán)后才能取得建筑物的所有權(quán)。因此，房屋與土地的結(jié)合，表現(xiàn)為房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)的結(jié)合。具體而言，這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，就一項(xiàng)具體不動(dòng)產(chǎn)而言，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)就是建筑物所有權(quán)人，即土地使用權(quán)和建筑物所有權(quán)的權(quán)利主體相一致。第二，土地使用權(quán)及其地上建筑物所有權(quán)均不能單獨(dú)轉(zhuǎn)移，必須同時(shí)轉(zhuǎn)移?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱“《暫行條例》”）第23條規(guī)定：“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓”；第24條規(guī)定：“土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時(shí)，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓，但地上建筑物、其他附著物作為動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外”。第三，土地使用權(quán)及地上建筑物須共同抵押或共同出租?！稌盒袟l例》第33條規(guī)定：“土地使用權(quán)抵押時(shí)，其地上建筑物、其他附著物隨之抵押。地上建筑物、其他附著物抵押時(shí)，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之抵押。”《暫行條例》第28條規(guī)定：“土地使用權(quán)出租是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為?！币陨系诙c(diǎn)實(shí)際體現(xiàn)了“房地一體”原則，也就是通常所說(shuō)的房權(quán)、地權(quán)合為一體?！?3 〕在房屋建造時(shí)，土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)各具獨(dú)立性，但在房屋轉(zhuǎn)讓時(shí)，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)應(yīng)同時(shí)轉(zhuǎn)讓，并合為一個(gè)主體?！?4 〕

在農(nóng)村集體土地上建造房屋，如果流轉(zhuǎn)出售，也要遵守上述規(guī)則。但農(nóng)村集體土地具有特殊性，其具體表現(xiàn)在：其一，農(nóng)村集體土地不能設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。我國(guó)《物權(quán)法》第5條明確規(guī)定：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定?！蔽餀?quán)不同于債權(quán)，不允許當(dāng)事人自由創(chuàng)設(shè)，這是物權(quán)法定原則的基本要求?！?5 〕《物權(quán)法》把用益物權(quán)分為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)以及探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈權(quán)等權(quán)利，其中建設(shè)用地使用權(quán)的客體明確規(guī)定為國(guó)家所有的土地?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外?！钡?3條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！被谏鲜鲆?guī)定，農(nóng)民集體所有的土地一般不能用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，只有經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公用設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)民在宅基地上建設(shè)住宅才可以使用農(nóng)村集體土地。

《物權(quán)法》第135條把建設(shè)用地使用權(quán)限定為國(guó)有土地，集體所有的土地若想成為建設(shè)用地首先要轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。依現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地的唯一辦法是國(guó)家征收?！?6 〕《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返?條也規(guī)定了相應(yīng)內(nèi)容?！段餀?quán)法》第42條也明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地。集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，再由國(guó)家將土地出讓給開(kāi)發(fā)商。”《土地管理法》第55條規(guī)定：“國(guó)家以出讓方式設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向國(guó)家交納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用?！庇缮鲜龇治隹梢缘弥?，以出讓方式取得土地使用權(quán)的，土地上的房屋可以上市流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體土地使用權(quán)因不能上市流轉(zhuǎn)，基于“房地一體”原則，其地上的房屋亦不能上市流轉(zhuǎn)。〔17 〕

其二，農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)。《物權(quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！钡?53條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！薄锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！庇纱丝梢?jiàn)，宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，使用權(quán)只限農(nóng)民自用，不能像國(guó)有土地那樣自由流轉(zhuǎn)。但是，村民在土地上建造的房屋是私有財(cái)產(chǎn)，從私有財(cái)產(chǎn)角度來(lái)說(shuō)，房屋的所有人對(duì)房屋有出售的完全自由。根據(jù)地隨房走的原則，私房所占據(jù)的宅基地就可以隨著村民出售房屋而流轉(zhuǎn)到其他主體手中，這就造成了法律理論間的矛盾。為妥善解決這一問(wèn)題，在司法實(shí)務(wù)中，相關(guān)意見(jiàn)認(rèn)為村民自有住房向非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的流轉(zhuǎn)，在法律層面上應(yīng)給予無(wú)效處理?！?8 〕

其三，農(nóng)村集體土地上建造的“小產(chǎn)權(quán)房”類型復(fù)雜，增加了司法處理的難度。一般而言，“小產(chǎn)權(quán)房”是針對(duì)“大產(chǎn)權(quán)房”而言的。房屋被作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)看待而不是作為物理形態(tài)的建筑物時(shí)，被稱之為“房產(chǎn)”，而“地產(chǎn)”則是隨著土地所有權(quán)制度的形成而產(chǎn)生的。按照“房地一體”的原則，“房產(chǎn)”和“地產(chǎn)”有著不可分割的屬性，故統(tǒng)稱為“房地產(chǎn)”?！?9 〕“房地產(chǎn)”在民法上是一種能為公民、法人及其他組織支配的“物”?！?0 〕所謂“大產(chǎn)權(quán)房”，是指房屋所有人對(duì)自己的房地產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。房屋所有人通過(guò)原始或繼受取得所有權(quán)及與所有權(quán)相關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并且經(jīng)過(guò)國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)予以登記，其所擁有的權(quán)利是完整的權(quán)利?！?1 〕通常認(rèn)為，“大產(chǎn)權(quán)房”是在國(guó)有土地上建造的產(chǎn)權(quán)清晰并能夠合法辦理產(chǎn)權(quán)證書的房屋，“小產(chǎn)權(quán)房”是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上建造的房屋?！?2 〕具體而言，除在國(guó)有土地上建造的產(chǎn)權(quán)清晰并能夠合法辦理產(chǎn)權(quán)證書的房屋以外，在農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地或農(nóng)用地等集體土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)的用于居住的房屋，均可謂“小產(chǎn)權(quán)房”?！?3 〕根據(jù)上述概念，就房屋建造行為合法性而言，“小產(chǎn)權(quán)房”可以分為建房行為不合法的“小產(chǎn)權(quán)房”和建房行為合法的“小產(chǎn)權(quán)房”兩類。我們將前者稱為“違建‘小產(chǎn)權(quán)房”，而將后者稱為“合法‘小產(chǎn)權(quán)房”。前者在土地使用、房屋建造、買賣交易等環(huán)節(jié)均存在不合法狀態(tài)；〔24 〕后者建造行為合法，只是在買賣交易等環(huán)節(jié)受到限制?！?5 〕我們不能籠統(tǒng)地認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”本身都是違法的，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房的處理問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)視情況區(qū)別對(duì)待。

此外，就“小產(chǎn)權(quán)房”的建造方式而言，可以將其歸納為三類：一是集體經(jīng)濟(jì)組織成員在自己擁有使用權(quán)的宅基地上建設(shè)居住用房用于出售的情形；二是集體經(jīng)濟(jì)組織在集體土地上建設(shè)居住用房用于安置集體經(jīng)濟(jì)組織成員并且出售安置之外房屋的情形；三是集體經(jīng)濟(jì)組織與開(kāi)發(fā)商合作在集體土地上建設(shè)居住用房用于出售的情形。所建房屋用途為居住用房，其結(jié)構(gòu)形式多樣，可以是別墅、公寓、院落、高檔住宅樓、普通住宅樓等，近年北京郊區(qū)也出現(xiàn)了附帶可耕種土地的房屋。以上房屋均可以按“小產(chǎn)權(quán)房”看待。由此可見(jiàn)，“小產(chǎn)權(quán)房”類型的復(fù)雜性，勢(shì)必會(huì)增加司法處理的難度。

四、處置“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛的司法裁量標(biāo)準(zhǔn)

鑒于筆者已就“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的制度根源以及司法裁判在處理這一議題上的困境作了相應(yīng)的分析，筆者擬從當(dāng)下的客觀實(shí)踐出發(fā)，結(jié)合司法實(shí)務(wù)在處理這一問(wèn)題上所積累的經(jīng)驗(yàn)，并基于利益衡量之原理，運(yùn)用類型化方法，重點(diǎn)就司法裁判如何解決“小產(chǎn)權(quán)房”這一難題作相應(yīng)的法理探討。

一是“小產(chǎn)權(quán)房”的合作建房糾紛應(yīng)予處理。該類問(wèn)題不僅指違建“小產(chǎn)權(quán)”房，而且包括合法“小產(chǎn)權(quán)房”。此類糾紛未履行相關(guān)土地征收、征用手續(xù)即進(jìn)行房屋建設(shè)，應(yīng)先由征收機(jī)關(guān)解決被占用的土地保護(hù)問(wèn)題。合作建房合同的性質(zhì)是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，由于農(nóng)村集體土地使用權(quán)不能上市流轉(zhuǎn)，雙方所訂立的合作建房合同直接轉(zhuǎn)讓了農(nóng)村集體土地使用權(quán)，因此該合同應(yīng)屬無(wú)效合同。合同雖然無(wú)效，但依據(jù)無(wú)效合同會(huì)產(chǎn)生一定的法律后果，如果雙方為此發(fā)生糾紛，法院應(yīng)予受理。最高人民法院在相關(guān)民事審判工作會(huì)上對(duì)此進(jìn)行過(guò)研討，相關(guān)意見(jiàn)也不盡一致，但其會(huì)議紀(jì)要最終傾向性意見(jiàn)也是以處理為宜。

二是對(duì)于已被行政機(jī)關(guān)認(rèn)定為違法建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”，其占有、使用、收益糾紛不予處理；對(duì)已經(jīng)行政程序合法化的“小產(chǎn)權(quán)房”，要對(duì)其所有權(quán)歸屬作出處理；對(duì)未經(jīng)審批進(jìn)行建設(shè)，但長(zhǎng)期存在且未受行政處罰的房屋，對(duì)其使用權(quán)歸屬進(jìn)行處理。第一，對(duì)于已被行政機(jī)關(guān)認(rèn)定為違法建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”，其占有、使用、收益糾紛不予處理。這是因?yàn)榉ㄔ喝籼幚碓擃惣m紛，其處理情況有可能與行政機(jī)關(guān)的處理結(jié)果相抵觸，且此類房屋系違法建設(shè)，其本應(yīng)先由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。第二，對(duì)于已被行政程序合法化的“小產(chǎn)權(quán)房”，要對(duì)其歸屬作出處理。這是由于違法建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”，經(jīng)過(guò)行政處理對(duì)其合法化的，房屋建設(shè)就具有了合法性，所有權(quán)歸屬應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處理。但應(yīng)把握的一點(diǎn)是，看土地是否被征收為國(guó)有土地并已經(jīng)出讓，如果因處理權(quán)屬可能導(dǎo)致農(nóng)村集體土地上市流轉(zhuǎn)，則房屋持有人不能取得權(quán)屬。再次，對(duì)于長(zhǎng)期存在但未受到行政處理的房屋，一旦判斷所有權(quán)歸屬，將有可能導(dǎo)致農(nóng)村集體土地上市流轉(zhuǎn)，因此不能進(jìn)行處理。但基于此類房屋長(zhǎng)期存在，其使用價(jià)值在客觀上有所體現(xiàn)，不處理不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活秩序的有序和穩(wěn)定，況且對(duì)該類房屋的使用權(quán)進(jìn)行處理，不會(huì)違背現(xiàn)行法律，因此可以對(duì)其使用權(quán)進(jìn)行處理。

三是對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在舊村改造后的安置性住房，如該房屋屬于合法“小產(chǎn)權(quán)房”，可以對(duì)其所有權(quán)歸屬進(jìn)行處理。上述北京市高級(jí)人民法院的答復(fù)意見(jiàn)中提到：“對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在舊村改造后取得的安置性住房，從考慮舊村改造不應(yīng)影響當(dāng)事人的基本生活利益角度出發(fā)，可以對(duì)房屋的所有權(quán)進(jìn)行處理，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買非安置性住房的，僅可以對(duì)使用權(quán)進(jìn)行處理?！惫P者認(rèn)同可以對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在舊村改造后的安置性住房的所有權(quán)歸屬進(jìn)行處理的意見(jiàn)，但認(rèn)為對(duì)該類人員的非安置性住房?jī)H可對(duì)使用權(quán)進(jìn)行處理的意見(jiàn)值得商榷。該意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)是受到了集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用宅基地建房“一戶一宅”原則的影響，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在舊村改造時(shí)取得了兩套以上“小產(chǎn)權(quán)房”時(shí)，該房屋都是因拆除宅基地上舊房而得到的安置，如何區(qū)分哪些是安置性住房，哪些又是非安置性住房呢？如果該集體經(jīng)濟(jì)組織成員所得房屋均為自用，此種情況不好認(rèn)定其中是否有非安置性住房。所以，筆者認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在舊村改造后所取得的“小產(chǎn)權(quán)房”，均可對(duì)其所有權(quán)歸屬進(jìn)行處理。

四是對(duì)非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買的合法“小產(chǎn)權(quán)房”，僅可以對(duì)使用權(quán)進(jìn)行處理。該類房屋雖然經(jīng)過(guò)土地和規(guī)劃審批建造，但使用的仍是集體所有的土地，因集體土地不能上市流轉(zhuǎn)，故該類房屋買賣合同應(yīng)為無(wú)效。北京市高級(jí)人民法院在上述答復(fù)意見(jiàn)中提到：“對(duì)已經(jīng)法定程序認(rèn)定買賣合同無(wú)效的，對(duì)相應(yīng)房屋權(quán)屬不予處理?！?〔27 〕該意見(jiàn)可作為處理此類問(wèn)題的依據(jù)。

五是“小產(chǎn)權(quán)房”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)所頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明，不能起到合法產(chǎn)權(quán)（大產(chǎn)權(quán)）的證明作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)所頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明，以及在該處登記簿上的登記，僅能起到證據(jù)作用，可以用來(lái)證明該房屋在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的歸屬及流轉(zhuǎn)情況，以及對(duì)非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的流轉(zhuǎn)情況。

六是在當(dāng)事人主張分割所有權(quán)，而僅能處理使用權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人釋明，并允許其變更訴訟請(qǐng)求。北京市高級(jí)人民法院在上述答復(fù)意見(jiàn)中提到：“在當(dāng)事人主張分割所有權(quán)而僅能處理使用權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人釋明并允許其變更相關(guān)訴訟請(qǐng)求。在處理相關(guān)房屋的使用權(quán)時(shí)，能分割的分割，不能分割的進(jìn)行折價(jià)處理，房屋折價(jià)時(shí)可采用競(jìng)價(jià)的方式確定價(jià)格。” 〔28 〕

七是法院對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的處理不得對(duì)抗有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)房屋合法性的認(rèn)定及相關(guān)處理。這包括兩方面內(nèi)容：一方面是有權(quán)機(jī)關(guān)已有處理的，非經(jīng)法定程序，不得改變其處理決定；另一方面是有權(quán)機(jī)關(guān)尚未處理的，法院在民事案件處理時(shí)，要依法為有權(quán)機(jī)關(guān)留出相應(yīng)處理空間和余地，以避免司法判斷權(quán)與行政權(quán)處理結(jié)果出現(xiàn)沖突。北京市高級(jí)法院在上述答復(fù)意見(jiàn)中提到，“法院對(duì)‘小產(chǎn)權(quán)房的處理，不能對(duì)抗有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)房屋合法性的認(rèn)定及相關(guān)處理，不作為權(quán)利人要求登記機(jī)關(guān)進(jìn)行物權(quán)登記的依據(jù)?！币虼祟惙课荼徊鸪蚝戏ɑ螽a(chǎn)生的利益爭(zhēng)議，當(dāng)事人應(yīng)自行協(xié)商或再行訴訟解決。此意見(jiàn)亦可作為處理該類問(wèn)題的依據(jù)。

八是“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同的效力認(rèn)定不同情況區(qū)別對(duì)待。違建“小產(chǎn)權(quán)房”的買賣合同應(yīng)認(rèn)定無(wú)效。雖然目前也有意見(jiàn)認(rèn)為對(duì)于此類房屋買賣合同的效力認(rèn)定應(yīng)不予處理，但筆者認(rèn)為，平等主體之間存在糾紛并訴至法院，如不處理，不利于解決矛盾糾紛，可能影響社會(huì)關(guān)系和諧穩(wěn)定，故對(duì)于違建“小產(chǎn)權(quán)”房買賣合同的效力應(yīng)當(dāng)依法予以處理。對(duì)于合法“小產(chǎn)權(quán)房”的買賣合同效力，若購(gòu)買人為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則應(yīng)認(rèn)定為有效；若購(gòu)買人為非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。本條的依據(jù)是農(nóng)村集體土地不能上市流轉(zhuǎn)的原則。

九是有關(guān)合法“小產(chǎn)權(quán)房”如何確定權(quán)屬問(wèn)題，筆者認(rèn)為，可寫明“××房屋歸屬于××”，而不能寫成“××房屋所有權(quán)歸××”。這樣可以避免通過(guò)法院裁決使“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，即將“小產(chǎn)權(quán)”房“大產(chǎn)權(quán)”化。對(duì)于買賣合同被確認(rèn)無(wú)效、被撤銷或被解除后房屋的處理，可以寫成：“將××房屋返還給××”。

十是“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同被確認(rèn)無(wú)效后所涉損失的處理問(wèn)題，對(duì)于房屋占用的土地未經(jīng)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，且未獲批準(zhǔn)辦理土地出讓手續(xù)補(bǔ)繳土地使用權(quán)出讓金的，或未在相應(yīng)土地政策試點(diǎn)地區(qū)的，應(yīng)充分考慮信賴?yán)妗?/p>

十一是合法“小產(chǎn)權(quán)房”所涉及的建設(shè)工程承發(fā)包合同可認(rèn)定為有效；違建“小產(chǎn)權(quán)房”涉及的建設(shè)工程承發(fā)包合同應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。這是因?yàn)楹戏ā靶‘a(chǎn)權(quán)房”系經(jīng)相關(guān)審批程序而建，故該建設(shè)工程所涉的承發(fā)包合同亦具合法性；而違建“小產(chǎn)權(quán)房”本身就屬非法建設(shè)而成，該建設(shè)工程的非法性不容置疑。

十二是合法“小產(chǎn)權(quán)房”所涉相鄰關(guān)系糾紛，法院應(yīng)予處理。違建“小產(chǎn)權(quán)房”所涉相鄰關(guān)系糾紛原則上應(yīng)不予處理。但相鄰各方所居住的房屋存在時(shí)間較長(zhǎng)，矛盾激化的，法院應(yīng)考慮處理。

十三是合法“小產(chǎn)權(quán)房”所涉租賃合同有效，違建“小產(chǎn)權(quán)房”所涉租賃合同無(wú)效。非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買的合法“小產(chǎn)權(quán)房”出租的，其租賃合同應(yīng)為有效。理由是合法“小產(chǎn)權(quán)房”雖然沒(méi)有國(guó)家認(rèn)可的所有權(quán)，但物權(quán)是有歸屬的，在買賣合同履行后，雖然合同將來(lái)有可能被確認(rèn)無(wú)效，但購(gòu)買人在出賣人交付房屋后占有該“小產(chǎn)權(quán)房”，占有期間其擁有該“小產(chǎn)權(quán)房”的使用權(quán)，因而可以取得收益。

綜上所述，處理“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛，涉及事實(shí)和法律政策均十分復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)慎重處理。對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的認(rèn)定和處理，不僅是一個(gè)法律問(wèn)題，更是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，在相關(guān)法律、政策出臺(tái)前，不應(yīng)以判決的方式認(rèn)定“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同有效。