賀武華 黃逸凡

（杭州電子科技大學(xué) 中國科教評(píng)價(jià)研究院，浙江 杭州 310018）

質(zhì)量是高等教育的生命線，提高質(zhì)量是高等教育發(fā)展的核心任務(wù)，是建設(shè)高等教育強(qiáng)國的基本要求?！秶抑虚L(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出“全面提高高等教育質(zhì)量”的核心任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要牢固確立人才培養(yǎng)在高校工作中的中心地位。從1998年啟動(dòng)高校擴(kuò)招到新近“‘雙一流’建設(shè)”國家戰(zhàn)略，本科教學(xué)質(zhì)量保障一直是“重中之重”。在這一過程中，國家分別于2007年和2011年啟動(dòng)實(shí)施了保障本科教學(xué)質(zhì)量提升的“質(zhì)量工程”和“本科教學(xué)工程”。從政策評(píng)估的視角，對(duì)這兩大工程進(jìn)行一番回溯和比較分析，有利于我們更好地把握本科教學(xué)質(zhì)量保障的諸多現(xiàn)實(shí)政策性問題，理解什么樣的政策在行動(dòng)中更能保障本科教學(xué)質(zhì)量。

一、國家質(zhì)量工程：一次全面系統(tǒng)的質(zhì)量保障體系設(shè)計(jì)與行動(dòng)

提高高等教育質(zhì)量是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性的工程，而其保障行動(dòng)又是要以具體的承載、建設(shè)的項(xiàng)目和行動(dòng)方案來加以推進(jìn)落實(shí)，中觀層面體現(xiàn)為教育內(nèi)容組織、師資與基本條件建設(shè)以及運(yùn)行機(jī)制與環(huán)境支持體系；微觀層面，可具體為承載人才培養(yǎng)的專業(yè)、課程、教材、課堂、實(shí)踐實(shí)訓(xùn)、教師培訓(xùn)發(fā)展以及制度體系與改革創(chuàng)新舉措等。

2007年1月，教育部、財(cái)政部《關(guān)于關(guān)于實(shí)施高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程的意見》（教高［2007］1號(hào)，以下簡(jiǎn)稱1號(hào)文件）下發(fā)，國家“高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程”（俗稱“質(zhì)量工程”）正式啟動(dòng)?！百|(zhì)量工程”是我國全面貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于“把高等教育的工作重點(diǎn)放在提高質(zhì)量上”戰(zhàn)略部署、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的重大本科教學(xué)改革項(xiàng)目，是新時(shí)期深化本科教學(xué)改革、提高本科教學(xué)質(zhì)量的重大舉措。實(shí)踐證明，“質(zhì)量工程”被公認(rèn)為是繼“211工程”、“985工程”和“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計(jì)劃”之后，我國在高等教育領(lǐng)域?qū)嵤┑挠忠豁?xiàng)重要工程。與“211工程”、“985工程”、“雙一流”高校建設(shè)等綜合性、提升水平性的工程有所不同的是，“質(zhì)量工程”是專門針對(duì)“本科教學(xué)”一項(xiàng)而設(shè)立的國家工程，其意義顯而易見。

國家“質(zhì)量工程”實(shí)施四年，在引導(dǎo)和支持高校專業(yè)建設(shè)、課程教材建設(shè)、實(shí)踐教學(xué)與人才培養(yǎng)模式改革創(chuàng)新、教學(xué)團(tuán)隊(duì)和高水平教師隊(duì)伍建設(shè)等諸多方面起到了很好的作用，甚至有不少創(chuàng)新和突破。在高校層面，教學(xué)工作中心地位得到強(qiáng)化，“質(zhì)量立?！背蔀楣沧R(shí)，人才培養(yǎng)有章可循。特別是從公共政策學(xué)角度來看，從國家到?。ㄊ校┰俚礁鞲咝５娜?jí)“質(zhì)量工程”政策網(wǎng)絡(luò)體系基本建成。分析國家“質(zhì)量工程”政策所產(chǎn)生的功效，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）政策在體系化建設(shè)中實(shí)現(xiàn)有效傳導(dǎo)

因?yàn)閲摇百|(zhì)量工程”強(qiáng)調(diào)過程管理和事先培育，先學(xué)校建設(shè)，后省里建設(shè)，再申請(qǐng)國家級(jí)立項(xiàng)建設(shè)，因此形成了大家俗稱的“三級(jí)體系”，從政策保障體系來講，這是“質(zhì)量工程”最成功之處。“質(zhì)量工程”首先在以教育部、財(cái)政部等為代表的國家層面形成了聯(lián)動(dòng)體系。2007年2月，教育部再以2號(hào)文件的方式，下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化本科教學(xué)改革全面提高教學(xué)質(zhì)量的若干意見》（教高［2007］2號(hào)），進(jìn)一步推動(dòng)本科教學(xué)工作，提高本科教育質(zhì)量。特別是以1號(hào)文件為引領(lǐng)，教育部聯(lián)合財(cái)政部出臺(tái)了兩個(gè)至關(guān)重要的合力推進(jìn)文件：《高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程項(xiàng)目管理暫行辦法》（教高［2007］14號(hào)）和《高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程專項(xiàng)資金管理暫行辦法》（財(cái)教［2007］376號(hào)）。這兩個(gè)文件分別從項(xiàng)目運(yùn)行管理和經(jīng)費(fèi)保障落實(shí)兩個(gè)方面，有力支撐了1號(hào)文件的落地實(shí)施，形成了“三位一體”的政策三腳架支撐體系。高校層面質(zhì)量工程的申報(bào)、立項(xiàng)、建設(shè)、投入、驗(yàn)收等工作像“月歷”安排一樣井然有序地推進(jìn)，也形成了比較合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和協(xié)同發(fā)展氛圍。質(zhì)量工程在處理點(diǎn)與面、教與學(xué)、常規(guī)與創(chuàng)新、眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、建設(shè)與改革、內(nèi)部與外部等問題上，形成了很好的自洽工作體系。質(zhì)量工程三級(jí)保障體系是提高教學(xué)質(zhì)量所不可或缺的，“國家‘質(zhì)量工程’建設(shè)項(xiàng)目起著激勵(lì)引領(lǐng)和示范輻射的作用，地方‘質(zhì)量工程’建設(shè)項(xiàng)目起著承上啟下和推動(dòng)放大作用，高?！|(zhì)量工程’建設(shè)項(xiàng)目起著基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用”［1］。

教育部1號(hào)文件及其支撐文件一經(jīng)落實(shí)到地方，由各省教育廳牽頭，紛紛成立質(zhì)量工程領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。各高校成立分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的工作組，內(nèi)部普遍實(shí)行“校—教學(xué)單位”的兩級(jí)管理體制。學(xué)校教務(wù)處負(fù)責(zé)教學(xué)質(zhì)量工程項(xiàng)目建設(shè)工作，處理具體日常事務(wù)。各高校根據(jù)國家和省里相關(guān)文件精神和要求，制定項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃，設(shè)計(jì)項(xiàng)目實(shí)施方案，如制定和發(fā)布年度教學(xué)質(zhì)量工程項(xiàng)目通知和項(xiàng)目指南；組織校級(jí)建設(shè)項(xiàng)目評(píng)審和廳（?。┘?jí)、部級(jí)建設(shè)項(xiàng)目的推薦申報(bào)；指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展情況，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決建設(shè)過程中的問題；組織對(duì)項(xiàng)目的檢查、驗(yàn)收和評(píng)價(jià)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目中止、撤銷等工作；推廣宣傳項(xiàng)目建設(shè)成果等。為了更好地推進(jìn)各項(xiàng)目的實(shí)施，發(fā)揮教師的積極性和創(chuàng)造性，高校還根據(jù)具體實(shí)施情況設(shè)立了自己的組織，如大學(xué)生科技競(jìng)賽委員會(huì)、教材建設(shè)委員會(huì)等，更有針對(duì)性地實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)和管理。得益于國家“質(zhì)量工程”的有效傳導(dǎo)，省、校普遍建立了與質(zhì)量工程實(shí)施密切相關(guān)的完整的制度體系，即針對(duì)優(yōu)勢(shì)特色專業(yè)、精品課程、實(shí)驗(yàn)教學(xué)示范中心、人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)、雙語教學(xué)示范課程、教育教學(xué)研究項(xiàng)目、教學(xué)名師隊(duì)伍、教學(xué)成果獎(jiǎng)、大學(xué)生創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等的一系列具體的建設(shè)與管理辦法。以浙江為例，浙江省在推進(jìn)落實(shí)兩級(jí)“質(zhì)量工程”的過程中，形成了《關(guān)于實(shí)施“十一五”期間全面提升高等教育辦學(xué)質(zhì)量和水平行動(dòng)計(jì)劃》等100多個(gè)文件，具體如表1所示。

（二）政策在推動(dòng)配套中關(guān)聯(lián)經(jīng)費(fèi)落實(shí)

從保障教育教學(xué)基本運(yùn)行到提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，經(jīng)費(fèi)投入無論如何是根本的，也是繞不過去的“實(shí)打?qū)崱钡脑V求?，F(xiàn)實(shí)來看，我們不乏類似于“意見”“綱要”等文件，在實(shí)際運(yùn)行中不無停留在“倡導(dǎo)”層面。政策本身有沒有經(jīng)費(fèi)支持，是衡量該項(xiàng)政策的被重視程度和能否產(chǎn)生實(shí)效的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。尤其是牽涉到需要建設(shè)投入為保障的，再多的政策“空頭支票”也是無濟(jì)于事。“政策‘帶不帶錢’的差異在政策執(zhí)行中會(huì)體現(xiàn)出很大的行動(dòng)差異，這在我國是一個(gè)頗為明顯的特色現(xiàn)象?！保?］73中央財(cái)政為“質(zhì)量工程”設(shè)立“巨額”專項(xiàng)資金，時(shí)任教育部部長(zhǎng)周濟(jì)指出：“‘十一五’期間，中央財(cái)政將安排 25 個(gè)億的專項(xiàng)資金支持“質(zhì)量工程”，這是歷史上的第一次，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對(duì)于提高本科高等教育質(zhì)量的關(guān)心和重視?！保?］

表1 浙江省教育廳有關(guān)“質(zhì)量工程”的相關(guān)文件目錄分類

作為系統(tǒng)周密的政策體系設(shè)計(jì)，財(cái)政部、教育部制定針對(duì)“質(zhì)量工程”中央投入的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法。《高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程專項(xiàng)資金管理暫行辦法》并非針對(duì)諸如預(yù)決算、資金使用效益要求等泛泛而談的。在明確“統(tǒng)一規(guī)劃，分年實(shí)施；單獨(dú)核算，專款專用；專項(xiàng)管理，績(jī)效考評(píng)”的原則基礎(chǔ)上，特別是對(duì)專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與專業(yè)認(rèn)證、課程教材建設(shè)與資源共享、實(shí)踐教學(xué)與人才培養(yǎng)模式改革創(chuàng)新、教學(xué)團(tuán)隊(duì)與高水平教師隊(duì)伍建設(shè)、教學(xué)評(píng)估與教學(xué)狀態(tài)基本數(shù)據(jù)公布等方面的建設(shè)支出范圍一一進(jìn)行了明確。

從全國普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出情況來看，得益于包括“質(zhì)量工程”等在內(nèi)的重要中央財(cái)政教育支出及地方政府配套落實(shí)，2007年至2011年，生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出保持著高位平穩(wěn)增長(zhǎng)。每年均以生均1 000多元增長(zhǎng)，尤其是工程結(jié)束之際的2011年，增幅達(dá)到了44%以上，經(jīng)費(fèi)支出額是2006年的2.5倍，是啟動(dòng)之年的2007年的2倍多。短短數(shù)年，僅此一項(xiàng)支出來看，經(jīng)費(fèi)投入可謂是“井噴”。此外，2005年及2013年，即質(zhì)量工程啟動(dòng)和結(jié)束的前后延伸年，我國高校生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出均為負(fù)增長(zhǎng)，足見該工程在促進(jìn)“穩(wěn)增長(zhǎng)”中的作用。此外，“增長(zhǎng)最快省份”集中在西部需要財(cái)政大力投入的地區(qū)，也表明“質(zhì)量工程”的中央財(cái)政投入所起到的重要作用。具體見表2。

表2 2005—2014年全國普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出一覽表

國家“質(zhì)量工程”本身要求各級(jí)地方政府與高校予以建設(shè)配套，中央財(cái)政專項(xiàng)資金更起到了一個(gè)信號(hào)、牽引、帶動(dòng)和杠桿的作用，這一點(diǎn)至關(guān)重要。國家要求省里、省里要求高校聯(lián)動(dòng)落實(shí)配套經(jīng)費(fèi)，國家“質(zhì)量工程”是以教育部聯(lián)合財(cái)政部下文，省級(jí)教育行政部門自然愿意通過承諾經(jīng)費(fèi)配套來獲得上級(jí)經(jīng)費(fèi)支持，省級(jí)的“質(zhì)量工程”也將省財(cái)政廳等牢牢“拴住”，共同下文啟動(dòng)省級(jí)行動(dòng)計(jì)劃。如此一來，從中央財(cái)政到省級(jí)財(cái)政再到高校自有資金配備，經(jīng)費(fèi)投入就有了一個(gè)系統(tǒng)性和常態(tài)化的保障。以浙江省為例，為了系統(tǒng)深入落實(shí)國家質(zhì)量工程，浙江專門實(shí)施省級(jí)版的質(zhì)量工程“行動(dòng)計(jì)劃”。浙江省十分重視對(duì)“質(zhì)量工程”的財(cái)政投入，由省級(jí)財(cái)政安排專項(xiàng)資金，投入10億元，這是前所未有的大力投入（具體投入情況見表3）。此外，省級(jí)質(zhì)量工程還擴(kuò)大到對(duì)高職教育的投入和建設(shè)，這是一個(gè)高于國家質(zhì)量工程的謀劃和要求。項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政廳和省教育廳提出方案及管理辦法，報(bào)省政府同意后組織實(shí)施；在實(shí)施中不斷完善多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)體制，強(qiáng)化項(xiàng)目管理，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督和檢查，提高經(jīng)費(fèi)使用效益。

表3 浙江省省級(jí)“質(zhì)量工程”建設(shè)經(jīng)費(fèi)分項(xiàng)目投入?yún)R總表

（三）政策在總結(jié)評(píng)估中強(qiáng)有力收尾

眾所皆知，一項(xiàng)政策從動(dòng)議到制定、實(shí)施、評(píng)估再到終結(jié)，應(yīng)是一個(gè)完整的“生命周期”。從程序上講，一項(xiàng)不再發(fā)揮作用的政策應(yīng)被廢止。然而，現(xiàn)實(shí)中我們很多政策非常注重醞釀、調(diào)研、制定的起始環(huán)節(jié)，而對(duì)執(zhí)行尤其是終結(jié)環(huán)節(jié)關(guān)注不夠，到最后是不了了之。2010年，教育部下發(fā)《關(guān)于開展“質(zhì)量工程”總結(jié)工作的通知》（教高司函［2010］79號(hào)），啟動(dòng)對(duì)國家“質(zhì)量工程”的全面總結(jié)，派調(diào)查隊(duì)至各地，并對(duì)項(xiàng)目有關(guān)情況開展問卷調(diào)查（針對(duì)高校教學(xué)管理干部、高校教師、高校學(xué)生，設(shè)置了三套調(diào)查問卷）。各省教育行政部門積極配合，也下發(fā)文件開展總結(jié)工作。從教育部到省再到高校，按照“×××省或者×××大學(xué)國家級(jí)質(zhì)量工程實(shí)施情況總結(jié)報(bào)告”的統(tǒng)一格式上報(bào)。此外，各省級(jí)國家級(jí)“質(zhì)量工程”實(shí)施情況總報(bào)告、具體的分項(xiàng)目報(bào)告、教育部直屬高校報(bào)告以及相關(guān)采訪等總結(jié)工作均公布在教育部網(wǎng)站上?？偠灾|(zhì)量工程是一個(gè)能做到善始善終的政策，與現(xiàn)行大量的重申報(bào)、輕建設(shè)等虎頭蛇尾或者不考慮收尾的政策形成鮮明對(duì)比。從政策效益、政策效能以及政策回應(yīng)度等政策評(píng)估的幾個(gè)常見維度來看，“質(zhì)量工程”一再證明是一個(gè)目標(biāo)明確、運(yùn)行過程良好且取得了重要實(shí)效的高等教育大政。

二、本科教學(xué)工程：質(zhì)量工程的延續(xù)還是脫節(jié)？

進(jìn)入“十二五”，為進(jìn)一步深化教學(xué)改革、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，在“質(zhì)量工程”的基礎(chǔ)上，2011年，教育部聯(lián)合財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于“十二五”期間實(shí)施“高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程”的意見》（教高［2011］6號(hào)，以下簡(jiǎn)稱為6號(hào)文件）。6號(hào)文件還明確將“高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程”簡(jiǎn)稱為“本科教學(xué)工程”。從此，“質(zhì)量工程”就退出了歷史舞臺(tái)。

為什么一個(gè)廣為認(rèn)可且已是約定俗成的“質(zhì)量工程”政策性概念，要換成“本科教學(xué)工程”呢？分析這兩個(gè)文件，不無發(fā)現(xiàn)，由同一個(gè)部門制定、同為“教高”字號(hào)的文件，對(duì)比來看的確有很多“吊詭”之處。其一，毫無疑問，6號(hào)文件既然如此明確繼續(xù)使用“高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程”概念，那么，至少應(yīng)該是“繼續(xù)”實(shí)施。其二，除了從文件的形式看，我們還可以進(jìn)一步分析政策內(nèi)容。從文本行文體例和內(nèi)容來看，兩個(gè)文件也基本一致，由指導(dǎo)思想、建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)資金和組織管理等構(gòu)成，簡(jiǎn)單地說，文件完全可以改為用“進(jìn)一步”“加強(qiáng)”等文件專用語表述形式，無須另起爐灶，人為弄出似乎要強(qiáng)調(diào)“區(qū)別”的政策來。其三，兩個(gè)文件中都有明確文件的簡(jiǎn)稱，顯而易見，“本科教學(xué)工程”這個(gè)簡(jiǎn)稱不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，而“質(zhì)量工程”正是我國高等教育立德樹人的根本任務(wù)，是推進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展、不斷提高高等教育質(zhì)量的主題，也是當(dāng)今最迫切的任務(wù)，道理上應(yīng)該繼續(xù)使用“質(zhì)量工程”這個(gè)簡(jiǎn)稱。其四，6號(hào)文件中也充分肯定“質(zhì)量工程”：“緊緊抓住影響本科人才培養(yǎng)的關(guān)鍵，選擇具有基礎(chǔ)性、全局性、引導(dǎo)性的項(xiàng)目，有效推動(dòng)了本科教育教學(xué)改革和人才培養(yǎng)質(zhì)量提升，初步形成了國家級(jí)、省級(jí)、校級(jí)三級(jí)質(zhì)量建設(shè)體系?！蔽募芯o接著寫道：實(shí)施“‘本科教學(xué)工程’，就是要在‘十一五’期間‘高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程’系統(tǒng)強(qiáng)化教學(xué)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、引導(dǎo)教學(xué)改革方向、加大教學(xué)投入等成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合各項(xiàng)改革成果，加強(qiáng)項(xiàng)目集成與創(chuàng)新……”可見，形式上雖是不同的文件卻遵循同一個(gè)思路和基本相同的內(nèi)容，本質(zhì)上是“換湯不換藥”。其五，1號(hào)文件和6號(hào)文件均為六個(gè)方面的建設(shè)內(nèi)容，然而，進(jìn)一步看具體的建設(shè)內(nèi)容，會(huì)發(fā)現(xiàn)1號(hào)文件有明確的建設(shè)項(xiàng)目和數(shù)量，比如重點(diǎn)建設(shè)3 000個(gè)左右特色專業(yè)點(diǎn)、3 000門左右國家精品課程建設(shè)、萬種新教材建設(shè)項(xiàng)目、500個(gè)左右實(shí)驗(yàn)教學(xué)示范中心、500個(gè)左右人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，每年評(píng)選100名高等學(xué)校教學(xué)名師等，這也足以說明1號(hào)文件目標(biāo)更為清晰，實(shí)施起來也更有力度。

以課程建設(shè)為例來看“本科教學(xué)工程”和“質(zhì)量工程”的延續(xù)問題。事實(shí)上“質(zhì)量工程”在開展國家精品課程建設(shè)方面已經(jīng)形成了一整套思路與管理辦法，且效果很好，只需在“十二五”期間繼續(xù)執(zhí)行并根據(jù)需要做些改進(jìn)即可，如增加信息化、國際化、資源共享化發(fā)展的內(nèi)容。到了“本科教學(xué)工程”，雖然其初衷是深化和完善，“對(duì)已經(jīng)建設(shè)的國家精品課程進(jìn)行升級(jí)改造，更新完善課程內(nèi)容，建設(shè)一批資源共享課”，然而，進(jìn)入操作層面，課程建設(shè)就變成了又一次的重新申報(bào)、論證，而本來只需追加績(jī)效撥款即可。

我們不妨再以一項(xiàng)具體的建設(shè)項(xiàng)目來管中窺豹?！氨究平虒W(xué)工程”中的國家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目，分為創(chuàng)新訓(xùn)練項(xiàng)目、創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目、創(chuàng)業(yè)實(shí)踐項(xiàng)目三類，這與“質(zhì)量工程”設(shè)立“國家大學(xué)生創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃”項(xiàng)目的思路不同。一方面，三類的劃分顯得很累贅，因?yàn)榉N類多，就會(huì)導(dǎo)致人為去變著法子找項(xiàng)目、找名頭，導(dǎo)致了大量的停在“面上”的形式主義；另一方面新瓶裝舊酒，換湯不換藥，會(huì)導(dǎo)致政策的投機(jī)行為，高校在實(shí)際申報(bào)建設(shè)過程中難免就會(huì)做虛。

我們還可以從一些細(xì)節(jié)中看出6號(hào)文件的政策保障力度不如“質(zhì)量工程”。比如，“質(zhì)量工程”領(lǐng)導(dǎo)小組由教育部、財(cái)政部聯(lián)合成立，而“本科教學(xué)工程”領(lǐng)導(dǎo)小組由教育部單方成立；再如，曾經(jīng)很重要的國家級(jí)教學(xué)團(tuán)隊(duì)、國家教學(xué)名師（后雖有黃大年式教師團(tuán)隊(duì)，但不是歸口教學(xué)部門管理）等項(xiàng)目也退出了歷史舞臺(tái)；等等。

表4 1號(hào)文件和6號(hào)文件的簡(jiǎn)要比較

在表4中我們列出了“質(zhì)量工程”和“本科教學(xué)工程”的簡(jiǎn)要比較。由以上所述看出，“本科教學(xué)工程”有承上啟下、進(jìn)一步深化高等學(xué)校教學(xué)改革、提高人才培養(yǎng)的能力和水平的本意。然而，從實(shí)施情況來看，從“質(zhì)量工程”到“本科教學(xué)工程”，并不是質(zhì)量保障的延續(xù)，實(shí)則質(zhì)量保障的脫節(jié)和錯(cuò)位。正是6號(hào)文件這樣的一個(gè)貌似“另起爐灶”的行為，導(dǎo)致國家“質(zhì)量工程”隨即“壽終正寢”了。“由于制度的嵌入現(xiàn)象、學(xué)習(xí)效應(yīng)、預(yù)期收益、權(quán)力的非對(duì)稱性等因素決定了人們更愿意維持原來的制度。”［3］政策延續(xù)的最大好處就是減少制度性成本，保持慣性，在循序漸進(jìn)中繼承創(chuàng)新。6號(hào)文件不應(yīng)該背離有著很好基礎(chǔ)、實(shí)際效果獲得公認(rèn)且運(yùn)行才四年的1號(hào)文件，而恰恰應(yīng)該成為1號(hào)文件在執(zhí)行中的改進(jìn)和加強(qiáng)。

研究政策制度，不能不提制度主義學(xué)說。歷史制度主義的一個(gè)基本假設(shè)是路徑依賴，認(rèn)為制度一旦形成就會(huì)不斷強(qiáng)化，以自我強(qiáng)化機(jī)制，讓制度一直運(yùn)行下去。路徑依賴常出現(xiàn)鎖定現(xiàn)象，將制度鎖定在一種低效、無效的路徑中，這也就是我們今天講深化改革時(shí)常強(qiáng)調(diào)的動(dòng)力不足、惰性封閉、腸梗阻、既得利益固化等問題。然而，毋庸置疑，路徑依賴也有好的一面，在一個(gè)制度實(shí)施、發(fā)展過程中，應(yīng)該讓其形成路徑依賴，在維持穩(wěn)定中保持漸進(jìn)式制度變遷，促使制度向好。從公共政策學(xué)制定與執(zhí)行來講，一項(xiàng)政策在其功能、潛力尚未充分發(fā)揮出來前，尤其是長(zhǎng)遠(yuǎn)性的、基礎(chǔ)性的和投入性的工程性政策，應(yīng)該著眼中長(zhǎng)期的維持運(yùn)行，并在不斷實(shí)施中深入推進(jìn)、加以改進(jìn)，就像國家的“登月計(jì)劃”“長(zhǎng)征系列”等一樣。“質(zhì)量工程”總體上抓住了影響本科人才培養(yǎng)的關(guān)鍵要害，所實(shí)施的均為具有基礎(chǔ)性、全局性、引導(dǎo)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的項(xiàng)目，應(yīng)該讓該政策及其項(xiàng)目體系繼續(xù)在改進(jìn)中深入實(shí)施，從而不斷推動(dòng)本科教育教學(xué)改革和人才培養(yǎng)質(zhì)量提升。綜上所述，更為有效、合理的政策行動(dòng)方式，應(yīng)該是教育部、財(cái)政部以“質(zhì)量工程”“二期”的方式，再持續(xù)實(shí)施推進(jìn)。如此，才不至于導(dǎo)致推倒從來，終止甚至是廢棄了一個(gè)頗有潛能效力和慣性力的有效政策。

三、前后兩個(gè)國家工程政策實(shí)施的反思與啟示

回過頭來看，“質(zhì)量工程”不僅僅是口頭上、書面上的簡(jiǎn)稱，教育部門的相關(guān)文件中都以此命名，比如2010年的教育部《關(guān)于開展“質(zhì)量工程”總結(jié)工作的通知》（教高司函［2010］79號(hào)），就是直接以“質(zhì)量工程”冠名，足見“質(zhì)量工程”已經(jīng)成為一個(gè)政策性話語。分析前后兩個(gè)“同根同源”的工程，“質(zhì)量工程”本可以在已獲得高度認(rèn)同的基礎(chǔ)上有改進(jìn)地繼續(xù)前行；同樣，“本科教學(xué)工程”即便在已啟動(dòng)了的情況下，也應(yīng)該在繼承與發(fā)展“質(zhì)量工程”中做得更好。

（一）政策生命延續(xù)：國家“質(zhì)量工程”的“本應(yīng)該”

“十一五”期間，國家質(zhì)量工程取得了顯著的成效，有力地激發(fā)了高校和一線教師圍繞教學(xué)中心工作開展教育教學(xué)改革的積極性與創(chuàng)造性。然而，任何一個(gè)政策都不是完美無缺的，在充分肯定“質(zhì)量工程”所取得的成績(jī)的同時(shí)，也不應(yīng)忽視或者回避其存在的問題和不足。從政策假設(shè)的角度，“十二五”期間倘若要繼續(xù)實(shí)施“質(zhì)量工程”（而不是“本科教學(xué)工程”），本可在工程項(xiàng)目的內(nèi)涵式建設(shè)上著力，做好以下三個(gè)方面的改進(jìn)。

一是擴(kuò)大和增設(shè)直接面向青年教師和學(xué)生的項(xiàng)目。進(jìn)一步提高項(xiàng)目的實(shí)際參與性、受益面，鼓勵(lì)教師從一線教學(xué)中獲得更大支持，讓教師而不是少數(shù)“帶頭人”在搞建設(shè)，避免將項(xiàng)目蛻變成少數(shù)人的專有或俱樂部。項(xiàng)目設(shè)計(jì)上要給青年教師尤其是剛?cè)肼毜慕處熖峁┌l(fā)展的平臺(tái)和機(jī)會(huì)，創(chuàng)設(shè)業(yè)務(wù)能力發(fā)展的保護(hù)期，如針對(duì)青年教師的國家級(jí)教學(xué)技能比賽、教改項(xiàng)目、教師進(jìn)修培訓(xùn)項(xiàng)目等?！百|(zhì)量工程”面向在校生，要擴(kuò)大學(xué)生創(chuàng)新實(shí)踐舞臺(tái)，進(jìn)一步開展大學(xué)生學(xué)科和技能競(jìng)賽活動(dòng)，激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣和熱情，引導(dǎo)學(xué)生自主學(xué)習(xí)、探索學(xué)習(xí)，培養(yǎng)和增強(qiáng)學(xué)生的創(chuàng)新實(shí)踐能力，完善“國賽—省賽—校賽”及“一院一賽、人人有競(jìng)賽”的制度體系等。

二是設(shè)立促進(jìn)人才培養(yǎng)質(zhì)量整體提升的綜合性工程。鑒于項(xiàng)目實(shí)施中表露出的改頭換面多頭申報(bào)、重復(fù)建設(shè)的問題，同時(shí)也是為了減少對(duì)項(xiàng)目管得過多、過細(xì)的問題，政策改進(jìn)可轉(zhuǎn)而面向?qū)I(yè)群、課程群、教學(xué)團(tuán)隊(duì)、國際化辦學(xué)等設(shè)置綜合性更強(qiáng)的工程項(xiàng)目。譬如，以一個(gè)專業(yè)群為單位，從課程建設(shè)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、人才培養(yǎng)基地建設(shè)、教學(xué)團(tuán)隊(duì)建設(shè)等多個(gè)方面著手，將原有的分散項(xiàng)目“打包捆綁”，形成一個(gè)人才培養(yǎng)質(zhì)量整體提升的建設(shè)項(xiàng)目，讓該專業(yè)所有任課教師都參與到“質(zhì)量工程”建設(shè)中來。再如，設(shè)置一批旨在促進(jìn)人才培養(yǎng)國際化、信息化的項(xiàng)目，通過項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)和支撐，探索與世界名校的課程資源共享、教學(xué)模式實(shí)驗(yàn)以及師生交流合作，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源，推進(jìn)國際化人才培養(yǎng)。

三是設(shè)立一批淡化競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向公平的普惠性項(xiàng)目。作為工程項(xiàng)目，提高教育質(zhì)量除了必要的適度競(jìng)爭(zhēng)和效益導(dǎo)向外，還應(yīng)體現(xiàn)公平的導(dǎo)向。作為公共財(cái)政的資源配置型項(xiàng)目，設(shè)立一些各高校都能獲得的公平導(dǎo)向型項(xiàng)目，這既能考慮到地區(qū)分布，又能兼顧重點(diǎn)高校與普通高校的區(qū)別，有利于實(shí)現(xiàn)教育公平，克服在“十一五”期間“質(zhì)量工程”項(xiàng)目評(píng)審過程中部分地區(qū)和部分高校相對(duì)處于劣勢(shì)的情況。讓普惠性項(xiàng)目直接分配至各地、各高校，但最終要通過驗(yàn)收來評(píng)估其效果。此舉是真正從“重結(jié)果”獲得的入門票評(píng)審轉(zhuǎn)向“重過程”建設(shè)的機(jī)會(huì)參與，能引導(dǎo)不同類型、不同水平的高校去“建設(shè)”更高更好的工程項(xiàng)目。

（二）政策主動(dòng)承接：國家“本科教學(xué)工程”的“本不該”

“本科教學(xué)工程”也已成為過去式，然而，我們不妨著眼實(shí)施中的主要問題，對(duì)其做一番簡(jiǎn)要評(píng)估，反思“本科教學(xué)工程”在傳承對(duì)接“質(zhì)量工程”時(shí)，哪些方面存在問題，“本應(yīng)該”如何做得更好，從而進(jìn)一步體悟什么樣的政策才更能有效實(shí)施和服務(wù)質(zhì)量保障。

一是切忌人為打破政策的傳承與發(fā)展。事實(shí)上，我們要充分評(píng)估肯定一項(xiàng)形成發(fā)展中的制度的自我慣性、自我強(qiáng)化甚至路徑依賴的正面效用。一項(xiàng)好的政策制度，在其功效能力未發(fā)揮完全時(shí)，其自我強(qiáng)化趨勢(shì)為其運(yùn)行提供激勵(lì)機(jī)制，促其邊際效益遞增。“隨著該制度的持續(xù)推行，單位成本和追加成本逐步下降，因此進(jìn)一步的推行將帶來較高的報(bào)償，而退出這種制度的成本則在不斷上揚(yáng)?！保?］因?yàn)檎吒拍铙w系的人為切換，首先會(huì)導(dǎo)致政策的學(xué)習(xí)成本增加。教育部提出新的一套概念體系或設(shè)計(jì)新的方案，到了地方和高校需要重新部署、解釋、學(xué)習(xí)、協(xié)調(diào)等，僅從行政成本就要付出很多的人力，這使得高校不愿意改變?cè)兄贫群瓦\(yùn)行。在一個(gè)五年內(nèi)，從教育部到教育廳再到高校，教學(xué)管理部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，比如“質(zhì)量工程”的分管廳領(lǐng)導(dǎo)、高校副校長(zhǎng)、教務(wù)處處長(zhǎng)甚至基層的業(yè)務(wù)人員等幾乎都要輪崗變動(dòng)。在這種情況下，相對(duì)而言新任職者接手繼續(xù)執(zhí)行“質(zhì)量工程”就顯得更為輕車熟路，可以減少制度成本。一般而言，除非出現(xiàn)與舊體系決裂性的變遷，在原有框架之內(nèi)作微調(diào)式、轉(zhuǎn)換式、升級(jí)式的制度變遷更為順理成章。

緊隨6號(hào)文件之后，教育部在2012年出臺(tái)了《關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》，這個(gè)坊間一度被寄予推動(dòng)高校教育教學(xué)發(fā)展厚望的“高教30條”，在實(shí)施中明顯流于形式，未起到實(shí)質(zhì)性作用。除了“高教30條”本身內(nèi)容多、指向面廣、失之寬泛外，更重要的還是它缺乏落地的抓手，尤其是資金和項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)重要推手，因而并未引起地方政府和教育行政部門以及高校的重視。與同一期的曾被炒作得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“2011計(jì)劃”也形成鮮明對(duì)比。因此，“高教30條”并未推動(dòng)6號(hào)文件或者說本科教學(xué)工程更好地落地實(shí)施。值得反思的是，在“高教30條”中，還專門著墨強(qiáng)調(diào)“完善國家、地方、高校三級(jí)‘本科教學(xué)工程’體系，發(fā)揮建設(shè)項(xiàng)目在推進(jìn)教學(xué)改革、加強(qiáng)教學(xué)建設(shè)、提高教學(xué)質(zhì)量上的引領(lǐng)、示范、輻射作用”。盡管改了個(gè)說法叫“三級(jí)‘本科教學(xué)工程’體系”（從語義上講這種說法是不科學(xué)的，“質(zhì)量工程”保障三級(jí)體系更準(zhǔn)確），但還是充分肯定了“質(zhì)量工程”的做法并強(qiáng)調(diào)繼續(xù)延續(xù)。

二是不應(yīng)稀釋政策的含金量與實(shí)際效力?！皣痔?hào)”工程本身應(yīng)強(qiáng)化其政策含金量，維護(hù)項(xiàng)目本身的層級(jí)和地位?！氨究平虒W(xué)工程”無論是資金投入還是政策性驅(qū)動(dòng)，其本身并未給地方政府和高校帶來好處或新的增量。在“本科教學(xué)工程”中，各種名頭數(shù)量的“廉價(jià)批發(fā)”問題還直接導(dǎo)致政策意義的稀釋。由于數(shù)量多而貶值的要數(shù)“國家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目”。這個(gè)由教育部高教司下文組織報(bào)送和審核公布的項(xiàng)目，隨著時(shí)間的推移，其項(xiàng)目意義日漸名存實(shí)亡。加之項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)很低（教育部1萬元，要求配套2萬元），是典型的“小牛拉大車”的理想訴求，也導(dǎo)致高校無心去管、無力去抓。從表5中不難看出，幾年批下來上十萬個(gè)項(xiàng)目，管理部門怎么去管？到了高校也就難怪連基本的立項(xiàng)、驗(yàn)收環(huán)節(jié)都省掉了，指導(dǎo)老師的指導(dǎo)力度和學(xué)生的實(shí)際投入是值得懷疑的。事實(shí)上，高校也不大可能通過實(shí)施國家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃，來轉(zhuǎn)變教育思想觀念、改革人才培養(yǎng)模式、增強(qiáng)學(xué)生的創(chuàng)新能力和創(chuàng)業(yè)能力。因此，每年高達(dá)三萬多個(gè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目，其實(shí)沒有必要由教育部來評(píng)選公布，而應(yīng)該下放到高校自己去遴選建設(shè)。教育部只需抓建設(shè)效果的認(rèn)定、獎(jiǎng)勵(lì)環(huán)節(jié)即可，也即把建設(shè)過程交給高校，而不是評(píng)選后再讓學(xué)校去建設(shè)。

表5 國家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目建設(shè)數(shù)量一覽表（單位：項(xiàng)）

物以稀為貴，而國家教學(xué)成果獎(jiǎng)項(xiàng)目就很能從正面說明政策含金量的重要性。始于1988年原國家教委出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)普通高等學(xué)校本科教育工作的意見》，國家教學(xué)成果獎(jiǎng)從1989年開始每四年評(píng)選一次。首次獎(jiǎng)勵(lì)大會(huì)，國家主席、總理親自頒獎(jiǎng)；1994年國務(wù)院以發(fā)布《教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)條例》的方式，由國家法規(guī)來確定國家教學(xué)成果獎(jiǎng)與科技“三項(xiàng)獎(jiǎng)”并行，足見其地位與意義。從國家“質(zhì)量工程”向“本科教學(xué)工程”轉(zhuǎn)變，“國家教學(xué)成果獎(jiǎng)”不僅未因“工程”的改變而改變，而且其嚴(yán)格的評(píng)審數(shù)量、過程規(guī)則等一直保留下來。正是因?yàn)槊鞔_的指引和規(guī)范的慣例，國務(wù)院頒發(fā)的國家教學(xué)成果獎(jiǎng)在從過程建設(shè)到結(jié)果遴選方面，都是本科教學(xué)質(zhì)量保障的一項(xiàng)得力的“國字號(hào)”舉措，也帶動(dòng)和確保了省級(jí)政府發(fā)布的教學(xué)成果獎(jiǎng)建設(shè)評(píng)選工作。

三是政策的文化軟實(shí)力功能不可小覷。一項(xiàng)政策運(yùn)行之初，其自身的杠桿性硬實(shí)力居于主導(dǎo)地位；而一旦當(dāng)它進(jìn)入平穩(wěn)常態(tài)化運(yùn)行后，更多的是要政策本身所形成的文化軟實(shí)力功能發(fā)揮持久效力。我國在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域推行的“兩基攻堅(jiān)”“課程改革”，在高等教育領(lǐng)域?qū)嵤┑摹爸攸c(diǎn)高校建設(shè)”“‘雙一流’建設(shè)”等重要政策均為如此，最終成為一種國家的價(jià)值導(dǎo)向和文化符號(hào)?！百|(zhì)量工程”作為一個(gè)項(xiàng)目終究是要結(jié)束的，不可能無休止地延續(xù)下去。然而，“質(zhì)量工程”成為一面旗幟，是因?yàn)閷?shí)施“質(zhì)量工程”所積累的價(jià)值系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、管理系統(tǒng)才是根本的，這就是質(zhì)量文化。國家實(shí)施“質(zhì)量工程”，更要全員、全程、全方位樹立正確的質(zhì)量文化觀，強(qiáng)化質(zhì)量意識(shí)，營造踐行追求優(yōu)質(zhì)、止于至善的質(zhì)量氛圍?！皩①|(zhì)量文化建設(shè)融入到質(zhì)量工程建設(shè)，落實(shí)到教學(xué)運(yùn)行機(jī)制、教學(xué)管理制度、各個(gè)教學(xué)環(huán)節(jié)、教學(xué)基地建設(shè)和師資隊(duì)伍建設(shè)中，內(nèi)化為自覺抓教育教學(xué)質(zhì)量的長(zhǎng)期行為，真正從根本上達(dá)到提高質(zhì)量的目的?！保?］

讓高等教育質(zhì)量保障政策體系的文化軟實(shí)力“硬”起來，首先要一改現(xiàn)有的“重申報(bào)，輕建設(shè)”“重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量”“重單個(gè)，輕共享”等粗放式、碎片化以及急功近利的不良文化現(xiàn)象。其次要堅(jiān)持以質(zhì)量為根本，堅(jiān)定不移地從根本上樹立起“教學(xué)中心地位”“學(xué)生學(xué)習(xí)發(fā)展本位”“質(zhì)量立?！钡壤砟钗幕?，并在行動(dòng)中持續(xù)推進(jìn)。全面提高高等教育質(zhì)量不僅要解決保障質(zhì)量的基本建設(shè)投入問題，更要重視質(zhì)量意識(shí)、質(zhì)量理念、質(zhì)量文化等長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本性問題。無論是“質(zhì)量工程”還是“本科教學(xué)工程”抑或是其他本科教學(xué)質(zhì)量保障工程，富有生命力的政策更要從一個(gè)“實(shí)體工程”走向“影子工程”，成為一種嵌入學(xué)校立德樹人、院系人才培養(yǎng)過程、教師教學(xué)發(fā)展、學(xué)生學(xué)習(xí)成長(zhǎng)的文化軟實(shí)力。

［1］周濟(jì).實(shí)施“質(zhì)量工程”貫徹“2 號(hào)文件”，全面提高高等教育質(zhì)量［J］.中國大學(xué)教學(xué)，2007，（3）.

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