高燁

摘要：改革開放以后，我國農(nóng)村治理模式基本穩(wěn)定在鄉(xiāng)政村治的形式上。從村民自治幾十年的運作過程來看，現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理模式還無法實現(xiàn)充分的村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨支部和村委會之間的權(quán)力爭奪是其主要羈絆。針對村民自治的現(xiàn)狀、已經(jīng)取得的成績以及面臨的主要問題，本文對提升村民自治效果提出對策和建議。

關(guān)鍵詞：村民自治 農(nóng)村治理模式 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）07-0232-02

一、村民自治的緣起

村民自治是我國農(nóng)村改革的產(chǎn)物，指的就是在保證中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的前提下，由村民嚴格按照法律規(guī)定直接選舉產(chǎn)生村民委員會以管理本村事務(wù)，通過依法行使村民自治權(quán)，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村一級達到自我管理、自我教育、自我服務(wù)目的的組織管理制度，也是我國的一項基層民主制度。從1978年以后，人民公社體制逐漸解體，“村民自治成為經(jīng)濟自主性在政治制度上的邏輯延伸?！盵1]村民自治的實行究其根本是由于農(nóng)村集體經(jīng)濟體制的變動，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施的結(jié)果。它在初期的作用僅是管理農(nóng)村社會治安，后來其功能擴展到諸多方面。一般而言，村民委員會的產(chǎn)生被看作村民自治的開端。

早在八二憲法中，就明確規(guī)定了村民委員會是基層群眾自治組織的性質(zhì)和地位。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的頒布意味著，村民自治作為一種基層群眾自治組織和直接民主的形式在法律上得到了初步的確立。1988年《村民委員會組織法（試行）》全面實施，村民自治逐漸走向規(guī)范化。1990到1997年間，村民委員會示范村不斷建立，同時村民選舉活動也全面展開。1998年第九屆人大常委會第五次會議審議并正式通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》。該部法律具有繼往開來的性質(zhì)：它不僅是對前一個階段村民自治工作的總結(jié)，而且根據(jù)時代要求在制度程序上有了新的規(guī)定。與此同時，地方性法規(guī)以及村規(guī)民約等都作出了適應(yīng)性調(diào)整。

二、村民自治的現(xiàn)狀

（一）國家、地方相關(guān)制度、法律制定的滯后

目前，實施村民自治唯一的統(tǒng)領(lǐng)性法律只有《村民委員會組織法》，該部法律具有宏觀性，對于細節(jié)部分缺乏詳盡、具體的要求，遠不能達到現(xiàn)實需要。目前尚未出臺與之相適應(yīng)的法律、法規(guī)，這就導致不同層次的專門性法規(guī)缺位。地方性法規(guī)缺乏具體的、具有可操作性的實施細節(jié)，嚴重阻礙村民自治的發(fā)展。隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，村民的經(jīng)濟狀況得到一定改善，有意愿投入更多的精力到政治參與上來，但是制度和法律的不健全，給村民自治和民主法治帶來的法律性障礙，無法有力保障村民實現(xiàn)政治參與。

（二）村委會與村民關(guān)系的不協(xié)調(diào)

從理論上講，村委會由村民選舉產(chǎn)生、對村民負責，二者的利益是一致的，二者的關(guān)系也本應(yīng)是順暢的，但事實上二者的矛盾卻是最多的。由于各種條件的限制，我國一些村民仍然缺乏民主意識、民主傳統(tǒng)和民主習慣，這就使得在村民自治運行過程中，村民更關(guān)心一項決策的產(chǎn)生是不是會危害到自身利益，而村干部則因為一己之利拋棄民主擅作決定。這容易造成村民的不信任和村干部的不民主之間的惡性循環(huán)。一旦村民和村委會無法形成長期有效的互信的機制，村民自治運行過程中就會出現(xiàn)不可避免的矛盾、沖突。

（三）村委會和村黨支部關(guān)系的不協(xié)調(diào)

農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)由原先的黨的一元領(lǐng)導，轉(zhuǎn)變?yōu)榇妩h支部和村委會的黨政二元領(lǐng)導。如何在村民自治中保證黨的領(lǐng)導，自始至終都是農(nóng)村基層民主發(fā)展不可回避的核心問題。外國學者譚青山曾提出村莊治理的新模式：即民主決策的權(quán)力由村民代表大會行使，村委會主要職能是進行民主管理，而村黨支部則行使對村內(nèi)事務(wù)的民主監(jiān)督。這一模式最具借鑒意義的地方在于，黨支部是以實現(xiàn)村民民主自治為目的，帶動自身和村民對村級治理實施民主監(jiān)督，“而不是插手具體治理，更不能包辦村民自治”。[2]應(yīng)該以村黨組織為領(lǐng)導核心、以村黨支部成員為主要成員、以村民為輔助成員，對村級事務(wù)發(fā)揮民主監(jiān)督作用，從而起到正確處理村委會和村黨支部關(guān)系的作用。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會關(guān)系的不協(xié)調(diào)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會關(guān)系的應(yīng)然模式是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進行“指導”，村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作進行“協(xié)助”，“ 即指導 ——協(xié)助關(guān)系”。[3]然而，在具體實踐過程中，二者之間的關(guān)系存在一定的非協(xié)調(diào)性。改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責轉(zhuǎn)化和轉(zhuǎn)化成果不佳，導致一些“職能越位”現(xiàn)象的產(chǎn)生，比如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忽略農(nóng)民自身的主體效用，過度干預村民自治工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在橫向上的職能交叉、重疊，影響并妨礙了村民自治。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與村組織的互動中，仍以行政命令的方式指揮、管理村委會，呈現(xiàn)出領(lǐng)導與被領(lǐng)導的慣性現(xiàn)象，因而衍生出村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府順從性的附屬行政化傾向；“上下級”之間行事的理念和標準之間存在一定的差異，又導致村組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的態(tài)度呈現(xiàn)反抗性的過度自治化傾向。

三、完善村民自治的路徑選擇

（一）完善和構(gòu)建村民自治法律體系

良好的法律環(huán)境是村民自治走向規(guī)范化的前提與基礎(chǔ)。但就現(xiàn)行法律體系來看，對村民自治的規(guī)定還不足。首先，村民民主選舉是村民自治運行良好的前提，選舉過程中的各個參與主體在選舉過程中產(chǎn)生不當行為，應(yīng)該建立專業(yè)、獨立、規(guī)范、詳盡、可操作性的選舉程序法來對其進行約束。其次，建立起能夠規(guī)范鄉(xiāng)村各權(quán)力組織、權(quán)力部門關(guān)系的法律。不明確的界限會給權(quán)力行使的科學性、正確性和有效性帶來損害，更有可能會給傷害村民的利益和權(quán)利。最后，制定關(guān)于村民自治訴訟救濟的法律?！盁o救濟就無權(quán)利”是現(xiàn)代救濟一般理論所倡導的首要觀點。適當引入和完善司法救濟途徑，包括司法調(diào)解、司法仲裁和司法訴訟等，才能正確規(guī)范和引導參與村民自治各行為主體的行為。

（二）加強引導教育，提高村民意識

村民是實現(xiàn)農(nóng)村自治的首要主體，村民的民主意識、主體意識、權(quán)利觀念、參與熱情等對村民自治的規(guī)范運行至關(guān)重要。首先，傳統(tǒng)政治文化遺留下的家族文化殘余、權(quán)力本位和世俗人情觀念給村民自治帶來了極大的思想阻礙。塞繆爾·亨廷頓指出，“現(xiàn)代化是一個多層面的過程，包括人類思想和行為所有領(lǐng)域的變革……以及現(xiàn)代化在政治經(jīng)濟方面引起的改變”。[4]為了避免村民在政治參與過程中出現(xiàn)“異化”等現(xiàn)象，必須培育村民的現(xiàn)代社會心理和政治文化，不斷推動村民的“意識轉(zhuǎn)型”。鄉(xiāng)村的教育建設(shè)應(yīng)該不斷提高村民的權(quán)利意識、文化素質(zhì)、主體意識等等，逐步增強村民知法、守法、遵法的觀念。激發(fā)村民民主意識應(yīng)該建立一種長效機制，必須采用一種簡單易行、為村民所喜聞樂見的方式，不斷增強村民對政策、對自身權(quán)利和義務(wù)的理解。

（三）適當規(guī)范和監(jiān)督村委會的行為

村民大會是實現(xiàn)村民自治的重要載體，也是村民自治有效運行的一個重要因素。[5]但就現(xiàn)實情況來看，它沒有很好地發(fā)揮載體作用，還需要進行完善。監(jiān)督制約村委會的途徑主要有兩個：首先，切實發(fā)揮村民大會的職能。村民大會作為村級組織的最高權(quán)力機構(gòu)，而村級事務(wù)的具體執(zhí)行主體主要是村委會，這使得村民大會的召開更多地流于形式，使基層民主逐漸流于形式，最終很難實現(xiàn)它的監(jiān)督職能。因此用法律加強村民大會的地位，在程序上賦予它在村務(wù)上更多的參與和監(jiān)督，是很有必要的。其次是大力推進村務(wù)公開。健全村務(wù)公開機制，同時從內(nèi)容和時間上加以規(guī)范。凡是涉及村民利益的事務(wù)都要予以公開，特別是一些公共決策、公共開支。為了防止村務(wù)公開流于形式，應(yīng)有專門的人員進行解讀，同時每年有一次村務(wù)大會，是以村務(wù)報告為主要內(nèi)容。

參考文獻：

[1]張強.現(xiàn)階段中國村民自治的困境與對策研究[D].南京師范大學，2006.

[2]（美）譚青山.村級選舉后的治理困境與對策[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2011（1）：27.

[3]李志軍，廖鴻展.對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會關(guān)系的法律思考[J].楊凌職業(yè)技術(shù)學院學報，2008（1）：63-67.

[4]塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].北京：中國社會科學出版社，1999：30.

[5]郭殊.地方自治視野下村委會選舉的法律規(guī)制——基層民主的規(guī)范與監(jiān)督[J].江蘇社會科學，2011（5）：124-130.

責任編輯：景 辰