，

(福建水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 永安 366000)

1 福建省開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)的背景

福建省地處東南沿海，屬于亞熱帶季風(fēng)氣候，多年平均降水量1 667mm,全省人均水資源量達(dá)3 200m3，屬于豐水區(qū)。但是受地形地貌等因素影響，降水量空間分布不均，由閩西北山區(qū)向閩東南沿海逐漸減少。福建省行政分區(qū)水資源總量和福建省行政分區(qū)人均水資源量見(jiàn)表1和表2[1]。

表1 福建省行政分區(qū)水資源總量 億m3

表2 福建省行政分區(qū)人均水資源量 m3/人

福建省的水資源相對(duì)全國(guó)比較豐富。長(zhǎng)期以來(lái)，全省大部分地區(qū)未收農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)，農(nóng)民節(jié)水意識(shí)淡薄，農(nóng)業(yè)用水方式粗放，大水漫灌現(xiàn)象普遍。農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制未建立，使得農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，難以保障水利工程良性運(yùn)行。

為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供水工程良性運(yùn)行、提高農(nóng)業(yè)灌溉水利用效率和促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)這三大核心目標(biāo)，福建省積極貫徹落實(shí)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》(發(fā)改價(jià)格[2014]2271號(hào))和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕2號(hào))文件精神，2014年選擇龍海、寧化、明溪3縣(市)和2016年選擇連城、浦城、霞浦、晉江4個(gè)縣(市)開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)。7個(gè)試點(diǎn)縣含有山區(qū)縣和沿?？h、豐水區(qū)和缺水區(qū)，且供水水源有多元和單一之別，具有一定代表性和典型性。

2 福建省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的內(nèi)容及成效

2.1 夯實(shí)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革基礎(chǔ)

(1)在原有小農(nóng)水建設(shè)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目區(qū)末級(jí)渠系進(jìn)行升級(jí)改造，農(nóng)田水利灌排設(shè)施更完善。項(xiàng)目試點(diǎn)區(qū)新增了28.2萬(wàn)畝高效灌溉農(nóng)田。農(nóng)業(yè)用水有效利用率從0.42提高到0.8以上，減少了輸水損失，降低農(nóng)民不合理的水費(fèi)支出。配套安裝了量水設(shè)施，項(xiàng)目區(qū)基本實(shí)現(xiàn)斗渠口計(jì)量、核算到戶，改“按畝收費(fèi)”為“按方收費(fèi)”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供水準(zhǔn)確計(jì)量。

(2)開(kāi)展小型農(nóng)田水利工程確權(quán)工作。根據(jù)水利部、財(cái)政部《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(水建管[2013]169號(hào))，完成農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)范圍界定，由縣政府頒發(fā)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)證。明確末級(jí)渠系和供水計(jì)量設(shè)施等小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)，落實(shí)工程管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任、養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，因地制宜建立農(nóng)田水利工程長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。提高農(nóng)業(yè)灌溉供水服務(wù)質(zhì)量和效益。農(nóng)業(yè)用水戶繳費(fèi)意愿提高，水費(fèi)實(shí)收率從20%提高到85%以上。

(3)成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，規(guī)范用水協(xié)會(huì)的職責(zé)。按照政府指導(dǎo)、自主管理的原則，試點(diǎn)村依法組建了農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)灌溉工程的運(yùn)行、維護(hù)與管理，水費(fèi)計(jì)收等職責(zé)，加強(qiáng)終端用水管理。灌區(qū)建立“水管單位+用水協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”的供水管理和水費(fèi)計(jì)收模式。

(4)建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度。以各縣市最嚴(yán)格水資源管理制度“用水總量控制紅線”指標(biāo)為基礎(chǔ)，將用水總量控制指標(biāo)分解到各縣、市、區(qū)，按照《福建省行業(yè)用水定額》(DB35/T 772—2013)中的農(nóng)業(yè)灌溉用水定額，逐步把用水指標(biāo)細(xì)化分解到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水協(xié)會(huì)、農(nóng)戶等用水主體，并發(fā)放農(nóng)業(yè)水權(quán)證，明確農(nóng)業(yè)水權(quán)。水權(quán)證登記每個(gè)用水戶的土地承包面積、畝均水權(quán)額度，以及二者相乘得出的年度水權(quán)額度。實(shí)行農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理，為推行“節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，超用加價(jià)”的水價(jià)運(yùn)行機(jī)制打基礎(chǔ)。

2.2 建立農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制

(1)試行終端水價(jià)制度，形成合理的水價(jià)定價(jià)機(jī)制。項(xiàng)目區(qū)按照農(nóng)業(yè)用水定額、供水成本等合理測(cè)算供水價(jià)格。再由物價(jià)部門批復(fù)，形成“骨干工程水價(jià)+末級(jí)渠系水價(jià)”的終端水價(jià)制度，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)按批復(fù)的終端價(jià)格計(jì)收水費(fèi)。末級(jí)渠系水價(jià)依據(jù)《大中型灌區(qū)末級(jí)渠系水價(jià)測(cè)算導(dǎo)則》測(cè)算，由地方政府價(jià)格主管部門按照補(bǔ)償末級(jí)渠系運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用的原則核定，或?qū)嵭姓笇?dǎo)價(jià)下的農(nóng)民用水合作組織內(nèi)部協(xié)商定價(jià)。

(2)探索試行“用水定額管理，超定額累進(jìn)加價(jià)”和分類水價(jià)制度。綜合考慮各項(xiàng)目區(qū)水資源稀缺程度和用水戶承受能力等因素，在明確各項(xiàng)目區(qū)用水總量控制紅線的前提下，按照《灌溉用水定額編制導(dǎo)則》和《福建省行業(yè)用水定額》標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物，合理制定農(nóng)業(yè)用水定額，根據(jù)用水量、農(nóng)作物的生產(chǎn)效益、區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展政策等，測(cè)算經(jīng)濟(jì)作物、糧食作物等各類用水價(jià)格，并試行“定額內(nèi)用水優(yōu)惠，超定額用水累進(jìn)加價(jià)”，運(yùn)用價(jià)格杠桿促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和灌溉工程良性運(yùn)行。

2.3 建立農(nóng)業(yè)供水工程補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

(1)各縣市在完善農(nóng)業(yè)用水權(quán)制度基礎(chǔ)上，建立與節(jié)水成效、價(jià)格水平、財(cái)力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水補(bǔ)貼機(jī)制。統(tǒng)籌各級(jí)財(cái)政安排的水管單位公益性維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)、農(nóng)田水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革經(jīng)費(fèi)、上級(jí)補(bǔ)助的其他有關(guān)專項(xiàng)資金。對(duì)定額內(nèi)用水成本與工程運(yùn)行維護(hù)成本之間的差額進(jìn)行補(bǔ)貼。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)原則上按照定額內(nèi)用水成本與運(yùn)行維護(hù)成本的差額確定，主要用于農(nóng)田水利工程運(yùn)行維護(hù)。其中龍海市試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)采取以項(xiàng)目供水工程為補(bǔ)貼對(duì)象，具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：小(一)型水庫(kù)每年補(bǔ)助4萬(wàn)元/座，小(二)型水庫(kù)每年補(bǔ)助1.2萬(wàn)元/座，小(一)型水閘每年補(bǔ)助2.4萬(wàn)元/座，小(二)型水閘每年補(bǔ)助0.6萬(wàn)元/座，主干渠每年補(bǔ)助0.9萬(wàn)元/km，支渠每年補(bǔ)助0.72萬(wàn)元/km，斗渠每年補(bǔ)助0.48萬(wàn)元/km，田間渠道每年補(bǔ)助0.18萬(wàn)元/km；水陂每年補(bǔ)助0.18萬(wàn)元/座。

(2)建立易于操作的農(nóng)業(yè)用水節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。項(xiàng)目區(qū)水資源較豐富，獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制按用水戶協(xié)會(huì)工程管護(hù)補(bǔ)助形式執(zhí)行，工程管護(hù)到位的將給予補(bǔ)助，不到位的取消補(bǔ)貼資格。這在一定程度上提高了用水戶管好用好農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水工程的積極性。

3 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中存在的困境及原因分析

3.1 山區(qū)縣農(nóng)業(yè)用水戶節(jié)水意識(shí)淡薄，對(duì)收取灌溉水費(fèi)存在抵觸情緒

寧化、明溪、蒲城、連城4個(gè)山區(qū)縣水資源自然稟賦好，客觀上造成山區(qū)用水戶灌溉用水隨意、節(jié)水意識(shí)淡薄。再者，長(zhǎng)期以來(lái)特別是實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，福建省相關(guān)部門考慮到農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和農(nóng)民的承受能力較低, 征收水費(fèi)會(huì)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān), 影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 實(shí)行了農(nóng)業(yè)水費(fèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，農(nóng)民基本不交或象征性按畝繳納水費(fèi)。因此，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革后灌溉用水按方計(jì)收水價(jià)、由原來(lái)無(wú)償用水變?yōu)橛袃斢盟默F(xiàn)狀尚未能欣然接受，對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革有一定抵觸情緒。

3.2 農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制尚不健全

各試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)采取以項(xiàng)目供水工程為補(bǔ)貼對(duì)象，對(duì)定額內(nèi)用水成本與工程運(yùn)行維護(hù)成本之間的差額進(jìn)行補(bǔ)貼。尚未建立針對(duì)種糧農(nóng)民定額內(nèi)用水的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。水價(jià)改革前按畝計(jì)收方式實(shí)際上是給予農(nóng)民灌溉用水“暗補(bǔ)”，用水多的補(bǔ)貼多, 用水少的補(bǔ)貼少。這種獎(jiǎng)罰不分的灌溉用水“暗補(bǔ)”政策, 挫傷了農(nóng)業(yè)用水戶節(jié)水積極性，必須改革，應(yīng)建立起“定額內(nèi)用水補(bǔ)貼、超額累進(jìn)加價(jià)”的水價(jià)征收方案。[3]

3.3 農(nóng)業(yè)灌溉工程體系不夠完善，農(nóng)業(yè)供水服務(wù)質(zhì)量有待提高

由于現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)水價(jià)未能補(bǔ)償由國(guó)有水源工程和末級(jí)渠系等田間配套工程的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)成本構(gòu)成的終端水價(jià)，加上國(guó)有水源工程公益性兩費(fèi)未能足額到位，導(dǎo)致國(guó)有水管單位以不提折舊、少維修、吃項(xiàng)目、降服務(wù)等方式維持工程簡(jiǎn)單運(yùn)行。而山區(qū)縣梯田主要依靠泵站等高揚(yáng)程提水灌溉，水源工程、提水工程供水保障能力不足，整個(gè)供水工程體系還不夠完善，供水服務(wù)質(zhì)量得不到有效保障。由此，用水戶不愿為不滿意的供水服務(wù)買單。

4 對(duì)福建省全面開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的思考與建議

4.1 堅(jiān)持政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力

兩手發(fā)力，就是用政府之手保障糧食等重要農(nóng)作物合理的用水需求，用市場(chǎng)之手激發(fā)豐水區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水的動(dòng)力，從而為福建省實(shí)施海絲戰(zhàn)略和生態(tài)文明示范建設(shè)對(duì)水安全的要求保駕護(hù)航。由于福建省西北山區(qū)和東南沿海地區(qū)水資源的自然稟賦差異大，西北山區(qū)水資源豐富，非農(nóng)業(yè)用水需求較小，供水有余；而東南沿海水資源稀缺，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，供水保障相對(duì)不足。通過(guò)建立水權(quán)交易平臺(tái)，鼓勵(lì)用水戶將節(jié)余水量跨區(qū)域、跨行業(yè)有償轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)余水“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。利用市場(chǎng)機(jī)制，讓農(nóng)業(yè)用水戶從灌溉節(jié)水中獲利、嘗到甜頭，必將大大提高其節(jié)水意識(shí)；此外，將節(jié)余的水資源用市場(chǎng)之手配置到使用效率更高的地方，可實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。

4.2 建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

按照《福建省推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施意見(jiàn)的通知》[2〗要求，綜合考慮福建省的水情、農(nóng)情，建立“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制[4]。在加強(qiáng)用水計(jì)量設(shè)施安裝和科學(xué)合理確定農(nóng)業(yè)用水定額的前提下, 將以前按畝計(jì)收、少收甚至不收水費(fèi)的“暗補(bǔ)”改為按方計(jì)收水費(fèi)、定額內(nèi)用水補(bǔ)貼的“明補(bǔ)”,實(shí)施征收與補(bǔ)貼并舉的農(nóng)業(yè)水價(jià)政策[2]?！耙惶帷奔粗鸩教岣吖喔扔盟畠r(jià)格，尤其是超定額部分的用水要累進(jìn)加價(jià)，“一補(bǔ)”即對(duì)定額內(nèi)用水成本與工程運(yùn)行維護(hù)成本之間的差額進(jìn)行補(bǔ)貼。通過(guò)“一提一補(bǔ)”措施和用水戶承受能力分析，測(cè)算出合理的農(nóng)業(yè)單方水價(jià)，通過(guò)實(shí)行“定額用水水價(jià)優(yōu)惠、超額用水累進(jìn)加價(jià)”的用水定價(jià)方案，獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)約用水、懲罰超額用水，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效。精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金可從財(cái)政安排的水管單位公益性人員基本支出和工程公益性部分維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)、農(nóng)田水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助和收取的灌溉水費(fèi)等資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

4.3 加強(qiáng)用水管理與供水服務(wù)“雙輪驅(qū)動(dòng)”

近幾年的中央一號(hào)文件都對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化做出了明確部署。水利是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首要條件，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。隨著土地流轉(zhuǎn)日益加速，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)更加規(guī)模化、專業(yè)化和集約化，對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的支撐和保障要求更高，對(duì)灌溉的依賴程度加深。因此，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革面臨著機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。一方面，推廣農(nóng)業(yè)用水精細(xì)化管理，通過(guò)建設(shè)智能化灌溉服務(wù)體系，大力發(fā)展噴灌、滴灌，推廣水肥一體化，讓灌溉省水又省心，使農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約、高效方式轉(zhuǎn)變。另一方面，國(guó)有水管單位和灌區(qū)應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)供水側(cè)改革意識(shí)，加快完善農(nóng)田水利工程體系，做好工程維修養(yǎng)護(hù)，保障工程良性運(yùn)行。供水與需水兩側(cè)對(duì)接，雙輪驅(qū)動(dòng)，支撐福建省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。

從福建省寧化、明溪、連城、浦城4個(gè)山區(qū)試點(diǎn)縣和龍海、晉江、霞浦3個(gè)沿海試點(diǎn)縣的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)踐看，水價(jià)改革與工程改造、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整息息相關(guān)。工程越完好，種植結(jié)構(gòu)調(diào)整越到位，規(guī)模經(jīng)營(yíng)越發(fā)達(dá)，水價(jià)改革越容易。例如，龍海市在試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，一方面，對(duì)農(nóng)田水利工程進(jìn)行了改造與配套，工程體系更加完善，提高灌溉供水服務(wù)質(zhì)量；另一方面，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)與特色林果業(yè)，使得畝均用水大幅下降，節(jié)水效果顯著，農(nóng)業(yè)收入也大幅度提高，對(duì)水價(jià)的承受能力與支付意愿也隨之增加。在畝均用水減少與水價(jià)承受能力、支付意愿提高的情況下，水價(jià)改革水到渠成。

4.4 因地制宜推行適合本地區(qū)水情的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革模式

由于福建省各地的水資源狀況、灌溉條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、種植結(jié)構(gòu)等差異較大，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革沒(méi)有通行模式，福建省后續(xù)全面開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革應(yīng)當(dāng)結(jié)合本省、本縣市的水情、農(nóng)情，探索實(shí)行適合本地實(shí)際的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革模式。例如，水資源豐沛而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的山區(qū)定額內(nèi)用水主要以財(cái)政補(bǔ)貼維持工程運(yùn)行，運(yùn)用“節(jié)余水權(quán)區(qū)域轉(zhuǎn)讓”和“水資源農(nóng)轉(zhuǎn)非”節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水戶節(jié)水護(hù)水。水資源缺乏而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，定額內(nèi)用水可通過(guò)收取優(yōu)惠的灌溉水費(fèi)維持工程運(yùn)行，對(duì)超額用水實(shí)行懲罰性累進(jìn)加價(jià)方式。

5 結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的“牛鼻子”，對(duì)保障福建省的糧食安全，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水精細(xì)化管理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化至關(guān)重要。結(jié)合福建省的“北水南調(diào)、西水東濟(jì)”大水網(wǎng)布局和水

權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革可以改善福建省水資源空間分布不均的不足，為福建省實(shí)施“21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)”“福建自貿(mào)區(qū)”“國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)”等國(guó)家戰(zhàn)略提供用水安全保障。

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