魯 怡，胡 斐，梁繼文，歐陽敏

(中海石油(中國)有限公司湛江分公司，廣東 湛江 524057)

為實現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源權(quán)益，營造公平的礦業(yè)市場競爭環(huán)境，國務(wù)院于2017年4月印發(fā)《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，以建立符合我國特點的新型礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，推進資源有償使用制度改革[1]。依據(jù)國家對礦產(chǎn)資源的處分權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)、占有環(huán)節(jié)、礦產(chǎn)開采環(huán)節(jié)及礦山環(huán)境治理恢復(fù)環(huán)節(jié)對礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費、資源稅和礦山環(huán)境治理恢復(fù)金出臺了一系列改革措施。2017年6月，財政部和國土資源部制定《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》?！兜V業(yè)權(quán)占用費征收使用管理辦法》正處于研究論證階段。本文就現(xiàn)階段研討的探礦權(quán)占用費標(biāo)準(zhǔn)模型，從南海西部海域探油氣勘探的特點出發(fā)淺談對探礦權(quán)占用費標(biāo)準(zhǔn)、動態(tài)調(diào)整機制及相關(guān)配套措施的思考與建議，以期對探礦權(quán)占用費征收辦法制定有所裨益。

1 基于礦產(chǎn)資源占用權(quán)的稅費制度變革

1982年1月30日，國務(wù)院頒布實施《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》，其中規(guī)定參與合作開采海洋石油資源的中外企業(yè)都應(yīng)該繳納礦區(qū)使用費。1989年和1990年，財政部發(fā)布《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費暫行規(guī)定》，對油氣開采企業(yè)征收礦區(qū)使用費以調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源所有人與開發(fā)經(jīng)營者間的利益關(guān)系[2]。

1996年,《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》(修正案)規(guī)定礦產(chǎn)資源國家所有，國家實行探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度。國家基于礦產(chǎn)資源所有權(quán)，在礦產(chǎn)資源具有財產(chǎn)屬性的物權(quán)體系中，還享有決定礦產(chǎn)資源命運的權(quán)利(處分權(quán))、實際控制權(quán)利(占有權(quán))、根據(jù)礦產(chǎn)資源的性質(zhì)和用途對其加以開發(fā)利用的權(quán)利(使用權(quán))及基于使用礦產(chǎn)資源而取得收益的權(quán)利(收益權(quán))[3]，并建立了由“一稅”(資源稅)“一金”(礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金)“兩款”(探礦權(quán)價款、采礦權(quán)價款)“三費”(探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費、礦產(chǎn)資源補償費)組成的礦業(yè)權(quán)有償取得制度體系。

1998年,國務(wù)院頒布實施《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》，規(guī)定繳納探礦權(quán)采礦權(quán)使用費是礦權(quán)人辦理登記手續(xù)成為礦業(yè)權(quán)人的必要條件?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定探礦權(quán)使用費標(biāo)準(zhǔn)為第一個勘查年度至第三個勘查年度，每年繳納100元/km2；從第四個勘查年度起，每年增加100元/km2，最高不得超過每年500元/km2[4]?！兜V產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定采礦權(quán)使用費按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納，標(biāo)準(zhǔn)為每年1 000元/km2[5]。1999年，財政部和國土資源部頒布實施《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款管理辦法》規(guī)定探礦權(quán)采礦權(quán)使用費按照登記機關(guān)分級征收[6]。我國通過建立礦產(chǎn)資源勘查開采審批登記制度，實行按面積以固定比率逐年計征礦業(yè)權(quán)使用費，這與國外各主要礦業(yè)國家征收礦業(yè)權(quán)租金類似[7]，都體現(xiàn)了國家有償出讓礦業(yè)權(quán)、礦業(yè)權(quán)人為勘探開發(fā)礦產(chǎn)資源而支付費用。

2000年，國土資源部和財政部印發(fā)《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費減免辦法》，國土資源部印發(fā)《關(guān)于國家緊缺礦產(chǎn)資源探礦權(quán)采礦權(quán)使用費減免辦法的通知》；2016年，國土資源部發(fā)布《關(guān)于深海及特殊海域免繳探礦權(quán)使用費等有關(guān)問題的復(fù)函》等鼓勵特殊地區(qū)及礦產(chǎn)資源的勘查開采。

2017年,國務(wù)院頒布《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，將現(xiàn)行依據(jù)占地面積、單位面積按年定額征收的探礦權(quán)采礦權(quán)使用費，整合為根據(jù)礦產(chǎn)品價格變動情況和經(jīng)濟發(fā)展需要實行動態(tài)調(diào)整的礦業(yè)權(quán)占用費，以限制礦業(yè)權(quán)人在占有和使用礦業(yè)權(quán)過程中的“跑馬圈地”、“圈而不探”等礦業(yè)投機行為，從而提高礦產(chǎn)資源利用效率?，F(xiàn)行登記機關(guān)分級征收調(diào)整為中央與地方以2∶8比例分享，其具體辦法正在由財政部會同自然資源部制定[1]。

2 探礦權(quán)占用費標(biāo)準(zhǔn)模型研討

依據(jù)《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，礦業(yè)權(quán)占用費將建立動態(tài)調(diào)整機制，為將礦產(chǎn)品價格變動情況和經(jīng)濟發(fā)展需要反映在礦業(yè)權(quán)占用費的動態(tài)調(diào)整中，建立礦業(yè)權(quán)占用費計征標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)模型是比較切實可行的辦法。

2.1 三種探礦權(quán)占用費標(biāo)準(zhǔn)模型分析

目前處于研討階段的三種探礦權(quán)占用費計征標(biāo)準(zhǔn)模型皆以“十年以上退出50%的探礦權(quán)面積和十五年以后再退出50%的探礦權(quán)面積”建立動態(tài)退出機制，設(shè)定動態(tài)占用費標(biāo)準(zhǔn)。

模型一：占用費標(biāo)準(zhǔn)以每年500元/km2起征，每五個勘查年度增加500元/km2，即第一個勘查年度至第五個勘查年度，每年征繳500元/km2，到第十六個勘查年度至第二十個勘查年度，每年征繳上升至2 000元/km2。若以第十一個勘查年度和第十六個勘查年度為時間點退出50%和75%的探礦權(quán)面積，第一次退出前五個勘查年度占用費最高，為起征年費的2倍；按要求退出后，年占用費回到起征年費，見圖1。這種占用費計征標(biāo)準(zhǔn)以五年為周期規(guī)律性提高占用費標(biāo)準(zhǔn)，比較符合持證時間較長的油氣探礦權(quán)勘查周期規(guī)律。

圖1 探礦權(quán)占用費標(biāo)準(zhǔn)模型一

模型二：占用費標(biāo)準(zhǔn)以每年100元/km2起征，每二到三個勘查年度調(diào)高200～250元/km2，至第十個勘查年度占用費標(biāo)準(zhǔn)增加至1 000元/km2，以后每二個勘查年度占用費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)高500元/km2，自第十八個勘查年度起，年占用費標(biāo)準(zhǔn)增加至3 000元/km2。若以第十一個勘查年度和第十六個勘查年度為時間點退出50%和75%的探礦權(quán)面積，每次退出前年占用費達到最高峰，與模型一最高年費相等，見圖2。這種占用費標(biāo)準(zhǔn)起征費用低，持有礦業(yè)權(quán)保持新老交替的狀態(tài)可有效降低年占用費，對礦業(yè)權(quán)人謀取新礦權(quán)開展勘查活動具有積極的鼓勵作用，但以二到三個勘查年度為周期提高占用費標(biāo)準(zhǔn)，不符合油氣勘查規(guī)律。

模型三：年占用費標(biāo)準(zhǔn)與模型一相同，以500元/km2起征，但每五個勘查年度占用費標(biāo)準(zhǔn)翻倍增加，即到第十六個勘查年度至第二十個勘查年度，每年征繳占用費提高至4 000元/km2，為起征費的8倍。若以第十一個勘查年度和第十六個勘查年度為時間點退出50%和75%的探礦權(quán)面積，年探礦權(quán)占用費維持在起征年費的2倍，見圖3。這種占用費計征標(biāo)準(zhǔn)與模型一占用費標(biāo)準(zhǔn)類似，但年占用費提高幅度更大。

圖2 探礦權(quán)占用費標(biāo)準(zhǔn)模型二

圖3 探礦權(quán)占用費標(biāo)準(zhǔn)模型三

2.2 探礦權(quán)占用費標(biāo)準(zhǔn)模型影響因素討論

2.2.1 考慮實物勘查投入，建立高中低油價體系下的探礦權(quán)占用費標(biāo)準(zhǔn)

礦業(yè)權(quán)占用費征收的主要目的是防范礦業(yè)權(quán)市場中的“跑馬圈地”“圈而不探”行為，實物勘查投入是衡量勘查活動實際開展情況的一把明尺。

目前，南海西部近海需繳納礦權(quán)使用費的探礦權(quán)國家最低勘查投入要求約6.3億元，而這些探礦權(quán)的實際勘查投入雖然受油價變化的影響上下波動，但近十年來都大大超過國家最低投入要求。2014年最高勘查投入達到最低勘查投入要求的4倍，之后受“油價寒冬”季節(jié)影響，勘查投入相對減少，2016年勘查投入回到2008年的水平，僅高于2007年和2009年，2016年總的勘查投入約為最低勘查投入要求的2倍。南海西部近海探礦權(quán)勘探活動很好地履行了向國家承諾的勘查任務(wù)，也取得了顯著的勘探成效。

另一方面，南海西部海域探礦權(quán)陸續(xù)于1998～2001年期間取得，目前探礦權(quán)使用費以最高標(biāo)準(zhǔn)繳納，為每年500元/km2。雖然因地理環(huán)境制約無法開展實物勘探工作的探礦權(quán)已獲得礦業(yè)權(quán)使用費減免，但目前按規(guī)定繳納礦權(quán)使用費的近海探礦權(quán)面積也超過6萬km2，年探礦權(quán)使用費約3 140萬元，相當(dāng)于南海西部近海北部灣盆地原油勘探鉆探1口3 000 m進尺的探井費用，為國家最低勘查投入要求的5%。

南海西部海域探礦權(quán)面積廣、年探礦權(quán)使用費額度較高，海域油氣勘探活動受油價影響但多年保持較高投入，從以上特點看，探礦權(quán)占用費標(biāo)準(zhǔn)可以80美元/桶和50美元/桶建立高、中、低油價體系，通過論證各油價體系下年探礦權(quán)占用費與勘查投入要求的合理比例，實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，超出投入要求的實物勘查投入可折算抵扣探礦權(quán)占用費，鼓勵探礦權(quán)人開展實物勘查工作。

2.2.2 尊重油氣勘探周期，調(diào)整探礦權(quán)占用費標(biāo)準(zhǔn)梯度

油氣勘探符合一般周期性規(guī)律，是一個反復(fù)認識—實踐—再認識的過程。一個油氣勘探周期從某一特定區(qū)域的石油地質(zhì)調(diào)查開始到提交石油或(和)天然氣探明儲量為止，其勘探活動遵循地質(zhì)評價不同階段的特點科學(xué)有序地開展，需要資料研究、技術(shù)攻關(guān)的不斷積累和最終突破，表現(xiàn)出勘探高潮期和低谷期交替出現(xiàn)的特點。

南海西部近海探礦權(quán)包括原油勘探、高溫高壓天然氣勘探及深水天然氣勘探三大勘探領(lǐng)域。經(jīng)過二十年的勘探，原油勘探領(lǐng)域已較為成熟，勘探地質(zhì)評價工作從目標(biāo)優(yōu)選開始到預(yù)探井獲得商業(yè)發(fā)現(xiàn)、完成油氣藏評價提交儲量，其勘探周期約為五年；高溫高壓天然氣勘探在二十年勘探地質(zhì)研究累積的后半程，才集中獲得多個勘探發(fā)現(xiàn)，剛剛成為現(xiàn)實的勘探區(qū)，一個高溫高壓天然氣田的勘查周期長達近十年；近海深水天然氣勘探則在多輪對外合作和自營勘探地質(zhì)評價的基礎(chǔ)上，自三維地震采集處理到區(qū)帶整體評價完成氣田群儲量申報，經(jīng)歷了一個超過十年的多個高潮與低谷疊復(fù)的勘查周期。而未來遠洋深水天然氣勘探面對遠洋勘探的未知領(lǐng)域，集中面臨勘探的高風(fēng)險和高投入，更亟待理論研究和技術(shù)攻關(guān)的新突破，南海深水天然氣勘探遠洋地震采集和鉆井作業(yè)需要更長時間的地質(zhì)評價研究和作業(yè)準(zhǔn)備，勘探周期較近海天然氣勘探會更長。

從南海西部海域新領(lǐng)域油氣勘探周期超過十年，成熟領(lǐng)域也需近五年的周期特點看，探礦權(quán)占用費可以低門檻準(zhǔn)入，調(diào)整費用標(biāo)準(zhǔn)的梯度也應(yīng)尊重油氣勘探周期的規(guī)律，費用標(biāo)準(zhǔn)至少維持十年處于較低水平，允許新取得的探礦權(quán)進行認識—實踐—再認識的勘探研究儲備及技術(shù)攻關(guān)，并完成一輪勘探周期，此后可以五年為臺階逐步提高占用費標(biāo)準(zhǔn)，促進探礦權(quán)流轉(zhuǎn)。

2.2.3 保持大型國有油氣公司主導(dǎo)地位，有序退還探礦權(quán)面積

2017年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，提出完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力；在保護性開發(fā)的前提下，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開采體系[8]。

國家控制油氣資源是國民經(jīng)濟最重要的保障，大型國有油氣公司對國民經(jīng)濟的貢獻重大，其持有油氣礦業(yè)權(quán)的比例對國家控制油氣資源更加至關(guān)重要，因此考慮大型國有油氣公司至少持有超過50%面積的油氣探礦權(quán)，保障探礦權(quán)實現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)。

3 關(guān)于海域油氣探礦權(quán)占用費計征的建議

海域油氣勘查活動較陸上范圍更廣，區(qū)域地質(zhì)評價涉及的探礦權(quán)面積大，南海西部海域探礦權(quán)面積超過78萬km2。一方面，近海海域按規(guī)定繳納使用費的探礦權(quán)勘查投入高、勘探周期長、持證時間久、年繳費用高，探礦權(quán)占用費計征需建立更符合海域油氣勘探特點的占用費標(biāo)準(zhǔn)模型、調(diào)整計征起算點；另一方面，深海海域探礦權(quán)的勘探進程受制于地質(zhì)資料、理論認識和作業(yè)技術(shù)的水平，其探礦權(quán)占用費計征目前也需相應(yīng)的減免辦法。

3.1 海域油氣探礦權(quán)占用費標(biāo)準(zhǔn)模型

自1998年“從低征收”礦權(quán)使用費以鼓勵油氣勘探，到如今礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革要求“原則上不增加企業(yè)負擔(dān)”，“妥善做好新舊政策的過渡銜接”，海域油氣探礦權(quán)占用費計征可考慮海域探礦權(quán)的勘查投入、海域油氣勘探周期及保持探礦權(quán)有序流轉(zhuǎn)等因素，在中油價情況下，保持探礦權(quán)占用費約為勘查投入要求5%的比例不變；降低門檻以每年100元/km2準(zhǔn)入，十年內(nèi)探礦權(quán)占用費標(biāo)準(zhǔn)不超過目前年礦權(quán)使用費標(biāo)準(zhǔn)500元/km2，以后每五個勘查年度以每年500元/km2梯度提高，自第二十一個勘查年度征繳標(biāo)準(zhǔn)上升至每年2 000元/km2；以第十一個勘查年度、第十六個勘查年度和第二十一個勘查年度為時間點有序逐步退出25%、50%和75%的探礦權(quán)面積，促進探礦權(quán)流轉(zhuǎn)，但保持大型國有油氣公司總共持有超過50%面積的油氣探礦權(quán)，年探礦權(quán)占用費最高為目前礦權(quán)使用費的1.5倍，見圖4。

圖4 探礦權(quán)占用費標(biāo)準(zhǔn)模型建議

3.2 調(diào)整海域油氣探礦權(quán)占用費計征起算點

依據(jù)礦產(chǎn)資源勘查開采活動不同階段的特點，在高風(fēng)險和高投入的礦產(chǎn)資源勘查階段，一般低負擔(dān)計征基于礦產(chǎn)資源占用權(quán)的稅費。南海西部近海按規(guī)定繳納礦權(quán)使用費的探礦權(quán)迄今已有17～20個勘查年度，每年探礦權(quán)使用費標(biāo)準(zhǔn)以每年500元/km2計征，年使用費約3 140萬元。以模型測算探礦權(quán)占用費：模型一占用費標(biāo)準(zhǔn)為每年2 000元/km2，年占用費約12 550萬元；模型二占用費標(biāo)準(zhǔn)為每年2 500～3 000元/km2，年占用費約17 500萬元；模型三占用費標(biāo)準(zhǔn)為每年4 000元/km2，年占用費約25 100萬元。探礦權(quán)占用費標(biāo)準(zhǔn)較目前提高4～8倍，年占用費分別增加約4倍、6倍和8倍，這將大大增加自礦產(chǎn)資源法頒布以來持有探礦權(quán)的油氣企業(yè)的稅費負擔(dān)。

依據(jù)《國土資源部關(guān)于加強地質(zhì)資料管理的通知》的要求，全面清理現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)地質(zhì)資料工作已經(jīng)開始，與此同時，現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)匯交的全部地質(zhì)資料將按規(guī)定公開利用、社會共享[9]。

也就是說現(xiàn)在新取得探礦權(quán)的礦業(yè)權(quán)人開展勘查活動不僅可以直接利用大量前礦業(yè)權(quán)人的勘查成果，而且礦業(yè)權(quán)占用費從低門檻的起征年重新計算。而過去幾十年投入大量工作的礦業(yè)權(quán)人卻突然面臨驟增的高額占用費。因此，考慮新政實行的公平性及穩(wěn)定性，建議探礦權(quán)占用費征收穩(wěn)中求進、小步緩行，探礦權(quán)占用費自征收辦法實施之日起，重新計算現(xiàn)有探礦權(quán)的勘查年度。

3.3 制定深海海域探礦權(quán)占用費減免辦法

1998年國務(wù)院規(guī)定征收礦權(quán)使用費后，國土資源部及財政部幾次印發(fā)礦權(quán)使用費減免辦法，針對

國家緊缺礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)、大中型礦山企業(yè)尋找接替資源、高新技術(shù)提高礦產(chǎn)資源利用水平及深海、特殊海域探礦權(quán)等特殊地區(qū)和礦產(chǎn)資源實行鼓勵和保護政策。

南海西部深海海域勘查面積大、領(lǐng)域廣，已鉆探井少，可直接參考的地質(zhì)資料有限。深水深層地震資料品質(zhì)差、成像效果不佳，深層地質(zhì)結(jié)構(gòu)認識不確定性高；鉆井作業(yè)面臨深水～超深水、高溫高壓～超高壓等世界性難題，在窄壓力窗口下進行作業(yè)，對鉆井設(shè)備、人員作業(yè)素質(zhì)都要求很高；深海海域勘探難度高、風(fēng)險高、費用高，亟需領(lǐng)域勘探的理論發(fā)展、技術(shù)突破和人才儲備；同時，南海西部海域特殊地理位置環(huán)境的探礦權(quán)實際難以開展實物勘查工作。目前，這些相關(guān)海域的探礦權(quán)也依法獲得使用費減免，減免的費用也已全部投入到油氣勘探中。

因此，建議探礦權(quán)占用費征收也應(yīng)考慮深海海域及其他特殊海域的勘探實踐，繼承或重新制定相應(yīng)的探礦權(quán)占用費減免辦法。

[1] 國務(wù)院.礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案[Z].2017.

[2] 雷涯鄰，賴月蓮.關(guān)于中國石油稅費改革的幾點思考[J].資源與產(chǎn)業(yè),2001,3(8):37-41.

[3] 張文駒.礦產(chǎn)資源在物權(quán)制度體系中的地位[J].中國國土資源經(jīng)濟,2005,18(10):10-13.

[4] 國務(wù)院.礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法[Z].1998.

[5] 國務(wù)院.礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法[Z].1998.

[6] 財政部，國土資源部.礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法[Z].1999.

[7] 范振林，馬茁卉.中國礦業(yè)稅費制度改革:國際比較視野[J].礦產(chǎn)保護與利用，2015(5)：1-8.

[8] 國務(wù)院.關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見[Z].2017.

[9] 國土資源部.關(guān)于加強地質(zhì)資料管理的通知[Z].2017.