王洪濤，陳洪俠

遼寧工程技術(shù)大學(xué)，遼寧 阜新 123000

教育發(fā)展關(guān)乎國運(yùn)興衰，近年來城鄉(xiāng)基本公共教育均等化問題日益引發(fā)社會各界關(guān)注。對于基本公共教育的界定，有狹義和廣義之分，狹義僅指中小學(xué)九年義務(wù)教育，而廣義還包含學(xué)前教育、社會生活知識教育和家庭教育等。目前，我國基本公共教育實際上只包括中小學(xué)教育?；竟步逃?wù)均等化是為了保障全體公民基本的受教育權(quán)利，滿足全體公民發(fā)展的基本需要，以公平正義為價值取向，為公眾提供最基本且大致相等的基本公共教育服務(wù)。接受均等化的基本公共教育服務(wù)是城鄉(xiāng)居民共有的基本權(quán)利，是政府促進(jìn)社會和諧發(fā)展的有力保障。為此，國務(wù)院在2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》中明確提出“建成覆蓋城鄉(xiāng)的公共教育服務(wù)體系，實現(xiàn)公共教育服務(wù)均等化”戰(zhàn)略目標(biāo)，國務(wù)院在2017年1月10日印發(fā)的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中指出，目前“城鄉(xiāng)、區(qū)域之間教育差距仍較大，十三五期間要推動區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，著力提高基本公共教育服務(wù)的覆蓋面和質(zhì)量水平”。為促進(jìn)該目標(biāo)的實現(xiàn)，教育部于2017年5月發(fā)布的《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估辦法》中，明確制定了縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展評估內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)。

一、遼寧城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化建設(shè)存在的問題

本文以遼寧地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化為研究對象,在綜合考慮城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化內(nèi)涵、《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估辦法》指標(biāo)和可獲取數(shù)據(jù)等因素基礎(chǔ)上，從經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、師資力量三個角度考量遼寧城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化現(xiàn)狀。為確保數(shù)據(jù)的可靠性，數(shù)據(jù)均來自于遼寧統(tǒng)計年鑒（2016）、中國教育統(tǒng)計年鑒（2015）和國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，因部分?jǐn)?shù)據(jù)無法直接獲取，通過對原始數(shù)據(jù)計算而得。

（一）公共教育資金總量投入低且城鄉(xiāng)分配失衡

1.公共教育資金總量投入較低

通過表1對2015年全國各省級區(qū)域教育財政支出比計算，可知各地教育支出占財政支出

平均百分比為16.57，支出比最高山東20.49%，最低的為青海10.77%。遼寧為13.62%，比全國平均水平低3%，在31個省級地區(qū)中排名26，總體而言，遼寧的教育經(jīng)費(fèi)支出在全國處于落后水平。從生均教育經(jīng)費(fèi)支出來看，2015年遼寧省普通小學(xué)生人均公共教育經(jīng)費(fèi)支出為9138.21元，全國排名第15位，僅為排名第二位北京（23757.49元）的38.5%。遼寧省普通初中生人均公共教育經(jīng)費(fèi)支出為12706.6元，全國排名第17位，僅占北京（40443.73元）該項支出的31.4%。

2.城鄉(xiāng)基本公共教育資金投入分配失衡

通過對2015年遼寧省內(nèi)各地教育投入占財政支出比計算可知，遼寧14座城市鄉(xiāng)村教育最小投入均低于市區(qū)教育投入，且除沈陽和大連外，其他12座城市鄉(xiāng)村最大投入亦低于市區(qū)投入，城市和鄉(xiāng)村間在基本公共教育服務(wù)投入方面仍存在較大差距。以差距最大的朝陽為例，朝陽市區(qū)教育投入高達(dá)57%，而鄉(xiāng)村地區(qū)最小投入僅為13%，最大投入也僅為20%。此外，各市內(nèi)部不同鄉(xiāng)村地區(qū)在基本公共教育服務(wù)投入亦存在較大差距，如錦州各地鄉(xiāng)村基本公共教育投入差僅為2%，而阜新則高達(dá)24%。

（二）城鄉(xiāng)公共教育教學(xué)條件不均等

通過表2可見，遼寧城市小學(xué)生均體育館面積遠(yuǎn)大于農(nóng)村生均體育館面積，差額達(dá)到67%。城市初中生均體育館面積約為農(nóng)村初中生的3倍，相差懸殊。且與《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估辦法》要求的農(nóng)村小學(xué)生均體育館面積7.5平方米和初中生均體育館面積10.2平方米還相差甚遠(yuǎn)。城市小學(xué)生人均多媒體教室數(shù)遠(yuǎn)大于農(nóng)村小學(xué)生，農(nóng)村初中生均多媒體教室數(shù)比城市初中少0.02間，城市中小學(xué)生均計算機(jī)數(shù)均大于農(nóng)村。以上數(shù)據(jù)表明，遼寧城鄉(xiāng)基本公共教育辦學(xué)條件呈現(xiàn)不均等現(xiàn)狀。

表1 2015年遼寧各市城鄉(xiāng)教育資金投入表

表2 2014年遼寧城鄉(xiāng)基本公共教育生均資源

（三）遼寧城鄉(xiāng)公共教育師資配置不均衡

表3 2014年遼寧城鄉(xiāng)基本公共教育專任教師職稱分布

表4 2014年遼寧城鄉(xiāng)基本公共教育專任教師學(xué)歷分布

從表3和表4可以看出，城市小學(xué)和初中教師中擁有高級職稱人數(shù)比例均高于鄉(xiāng)村，且城市小學(xué)教師學(xué)歷以本科畢業(yè)為主,而鄉(xiāng)村小學(xué)教師學(xué)歷以?？飘厴I(yè)為主,其中城市小學(xué)比鄉(xiāng)村小學(xué)本科及以上學(xué)歷的專任教師人數(shù)多27.42%，城市中學(xué)比農(nóng)村中學(xué)本科及以上學(xué)歷的專任教師人數(shù)多14.76%。此外，農(nóng)村中小學(xué)在音樂、藝術(shù)方面師資的配置方面難以和城市匹敵，相關(guān)課程的教學(xué)任務(wù)完成和教學(xué)質(zhì)量保障不盡如人意。據(jù)有關(guān)學(xué)者調(diào)查，目前在遼寧大多數(shù)農(nóng)村學(xué)校中，極其缺乏音樂、美術(shù)等藝術(shù)課程專職教師，該類課程一般由文化課教師兼任，難以保證教學(xué)效果，有些地方甚至直接取消各類藝術(shù)課程改為文化課。目前農(nóng)村學(xué)校中僅有三分之一左右的學(xué)校會從社會上聘請兼職藝術(shù)教師，但往往在上課時間難以充足保證，課程體系設(shè)計上也銜接不利，很難達(dá)到課程建設(shè)要求的標(biāo)準(zhǔn)。同比之下，城市中小學(xué)則大多擁有較為完備的專職藝術(shù)師資隊伍，能夠很好地滿足學(xué)生多方面能力和素養(yǎng)提升的需求。

二、遼寧城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)非均等化的原因分析

（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)失衡

表5 2015年遼寧城鄉(xiāng)居民人均教育占消費(fèi)支出百分比

受長期的城鄉(xiāng)二元管理體制影響，我國有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策向城市傾斜，長期發(fā)展形成城鄉(xiāng)社會二元分割現(xiàn)象，嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足必然影響其他社會領(lǐng)域的發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)的非均等化。由表5可知，2015年遼寧城市居民人均可支配收入為31125.7元，農(nóng)村人均可支配收入為12056.9元，前者為后者的2.58倍。與此相伴的是城市居民家庭人均消費(fèi)支出和人均教育支出也遠(yuǎn)高于農(nóng)村，分別為農(nóng)村的1.416倍和2.1557倍，且城市居民家庭在教育消費(fèi)支出上的比重高于鄉(xiāng)村，這種教育投入上的差異，造成遼城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等。城鄉(xiāng)教育的二元性，使得城市教育服務(wù)支出遠(yuǎn)高于農(nóng)村，能夠更好地進(jìn)行基本公共資源建設(shè)。同時城市教師薪酬福利等待遇更加優(yōu)渥，更易吸引優(yōu)秀人才。加之農(nóng)村對微機(jī)、美術(shù)、音樂等師資的不重視，進(jìn)一步拉大業(yè)已存在的城鄉(xiāng)差距。

（二）政府財權(quán)與事權(quán)不匹配

當(dāng)前國家總體財力不斷集中上浮，基層的財力越加薄弱。2003年遼寧省提出《遼寧省農(nóng)村稅費(fèi)改革資金管理辦法》，實行?？顚Ｓ谩⒎旨壒芾?，省級政府負(fù)責(zé)確定資金分配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政負(fù)責(zé)資金的收支和執(zhí)行，鄉(xiāng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入由縣級財政統(tǒng)一管理、直接支付。因此，縣級政府成為農(nóng)村基本公共教育的主要管理者和資金投入主體，農(nóng)村基本公共教育的發(fā)展很大程度上受制于縣級財政水平，但眾多縣級政府財力薄弱，在為農(nóng)村改善辦學(xué)條件方面難以提供充足的資金?！柏?zé)任在基層，錢包在上級”，這句話準(zhǔn)確形象地表述了層級政府間的關(guān)系。省級政府財力過于集中，而事權(quán)責(zé)任又下降到基層政府頭上，這種財權(quán)與事權(quán)的不對稱，使得農(nóng)村基本公共教育服務(wù)發(fā)展動力不足。

（三）財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善

遼寧省政府為切實幫助市縣解決民生教育，在加大財政轉(zhuǎn)移支付力度上作了不少努力，但在實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化方面仍存在不小的差距。目前來看，遼寧的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模仍舊比較小，交叉項目多，管理難度大，操作不夠透明等問題，使得真正落到農(nóng)村公共教育事業(yè)的財政資金稀少，尤其對于阜新這種資源枯竭型城市，市級政府可通過企業(yè)和其他部門獲得稅收來源，用于中小學(xué)教育，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收來源遠(yuǎn)不能支持其農(nóng)村教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出，農(nóng)村教育對轉(zhuǎn)移支付資金支出需求規(guī)模很大，造成依靠省級轉(zhuǎn)移支付的情況越來越嚴(yán)重，城市與農(nóng)村的基本公共教育資金投入差額越加擴(kuò)大。同時，政府財政轉(zhuǎn)移項目過多，專項轉(zhuǎn)移過濫，實際上的財政保障沒有穩(wěn)定資金來源，資金支持帶有隨意性。對于農(nóng)村教育的正面資金扶持和潛在資金扶持較城市來說是不夠的。在這種情況下，僅僅依靠省財政縱向轉(zhuǎn)移支付，要滿足農(nóng)村居民的教育需求，推動全省城鄉(xiāng)基本公共教育協(xié)調(diào)發(fā)展非常困難。

（四）農(nóng)村基本公共教育服務(wù)投資主體單一

表6 遼寧2015年各投資主體承辦普通初中、小學(xué)學(xué)校數(shù)

根據(jù)表6可知，遼寧非教育部門承辦普通初中和小學(xué)學(xué)校數(shù)量均多于鄉(xiāng)村。城區(qū)有6所由其他部門、26所由社會力量承辦的初中教育學(xué)校，鄉(xiāng)村沒有由其他部門承辦的初中學(xué)校，僅有1所社會力量承辦的初中學(xué)校。城區(qū)社會力量承辦小學(xué)學(xué)校有19所，而鄉(xiāng)村僅有3所。以上數(shù)據(jù)表明，基本公共教育具備準(zhǔn)公共服務(wù)性質(zhì)，中小學(xué)教育由政府教育部門主導(dǎo)，公辦教育是基本公共教育服務(wù)的主要承擔(dān)者。民辦教育起步晚，缺少得天獨(dú)厚的財政優(yōu)勢，只有經(jīng)濟(jì)繁榮的城市才能為社會力量興辦教育提供必需的資金、技術(shù)、人力和物資。農(nóng)村雖然擁有較多生源，但距離市區(qū)遠(yuǎn)，投入大、回報期長、基礎(chǔ)設(shè)施不完善，為農(nóng)村尋求多方力量興辦基本公共教育帶來困難。隨著城市的快速發(fā)展，農(nóng)村基本公共教育服務(wù)投資主體的單一性，則會進(jìn)一步加劇了城市與農(nóng)村間的不均等。

三、推進(jìn)遼寧城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化的對策

（一）完善教育管理體制，加大對鄉(xiāng)村基本公共教育投入力度

1.完善教育管理體制。一是完善教育財政管理體制，確立基本公共教育相關(guān)投入制度。省政府逐步加大對基本公共教育經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)比例，進(jìn)一步界定省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府在基本公共教育方面的投資標(biāo)準(zhǔn)和主體責(zé)任，促進(jìn)教育預(yù)算的公開透明，并經(jīng)過審議后向社會公布，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府教育經(jīng)費(fèi)投入工作有序進(jìn)行。二是進(jìn)一步健全基本公共教育法制體系，完善教育相關(guān)法律法規(guī)。繼續(xù)完善新《義務(wù)教育法》。逐步細(xì)化三級政府要承擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)份額，并限定各級政府財政支出中用于基本公共教育部分的最低額度。同時，加快完善《教師法》。地方政府應(yīng)保障落實農(nóng)村教師在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的社會福利，增強(qiáng)政策的執(zhí)行力和滿意度。通過完善相關(guān)的法律法規(guī)，既有力地保證了政策執(zhí)行，又有利于社會的監(jiān)督。

2.省級政府要不斷加大對農(nóng)村基本公共教育服務(wù)的投入。遼寧農(nóng)村中小學(xué)的教育投入不穩(wěn)定，更需要來自省政府的基本公共教育經(jīng)費(fèi)投入，在政策導(dǎo)向上優(yōu)化教育投入結(jié)構(gòu)，投入的基本公共教育資金應(yīng)重點向農(nóng)村地區(qū)特別是偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)傾斜，努力改善農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共教育資源的均衡配置；同時要增加對農(nóng)村地區(qū)師資方面的投入，提高農(nóng)村教師的生活水平，優(yōu)化農(nóng)村教師的工作環(huán)境。在城鄉(xiāng)工資和津貼標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，通過對長期工作在農(nóng)村教師予以優(yōu)先晉級、額外補(bǔ)助、輪換獎勵等措施，吸引更多教育工作者到農(nóng)村地區(qū)工作。遼寧省政府可進(jìn)一步擴(kuò)大省內(nèi)大學(xué)生的“西部計劃”，高校設(shè)定名額鼓勵大學(xué)生去貧苦農(nóng)村任教；此外，為確保農(nóng)村學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)，可將校舍新建維修經(jīng)費(fèi)和行政管理經(jīng)費(fèi)納入教育財政預(yù)算，并確保逐年增長的生均教育經(jīng)費(fèi)。

（二）合理劃分各級政府財權(quán)與事權(quán)

合理劃分各級政府職責(zé)，均衡財權(quán)與事權(quán)。首先，進(jìn)一步對政府間事權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，盡量下放事權(quán)，提高基層政府效能和辦事效率。其次，變財權(quán)為支出責(zé)任，合理抑制上級政府財權(quán)膨脹?？紤]到遼寧省各地方城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)實力存在較大差異，應(yīng)盡力用法律形式確保省政府對下級政府財政支出的責(zé)任，實現(xiàn)財力均衡分配于地方。在省政府這一級對教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，通過調(diào)控省級財政的方式，努力平衡城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)差額，有助于基層政府根據(jù)區(qū)域具體情況進(jìn)行教育資源的合理調(diào)配，保證農(nóng)村基本公共教育的資金支持。讓城市和農(nóng)村享受統(tǒng)一的、相對公平的基本公共教育服務(wù)。

（三）完善政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度

遼寧省在中央轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，對各地級市教育進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。各市教育支出與各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r掛鉤，即使各城市和農(nóng)村在推行基本公共教育的進(jìn)程中做出的努力是相同的，但由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距較大，也會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市支出較多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的農(nóng)村支出較少的狀況。因此，有必要建立一個使地方基本公共教育財政能力均等的一般轉(zhuǎn)移支付制度。各級政府不論其所在城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r如何，都應(yīng)承擔(dān)提供良好基本公共教育服務(wù)的責(zé)任，保證城鄉(xiāng)適齡兒童都能享有相同的基本公共教育經(jīng)費(fèi)；同時進(jìn)一步完善專項轉(zhuǎn)移支付制度。專項轉(zhuǎn)移支付主要用于幫助農(nóng)村學(xué)校和農(nóng)村兒童，改善辦學(xué)條件。特別是對農(nóng)村留守兒童、貧困學(xué)生等群體進(jìn)行專門的教育資助。應(yīng)該在現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付金額基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加投入擴(kuò)大專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，加大對于農(nóng)村、山區(qū)等偏遠(yuǎn)地區(qū)的支付力度；完善專項轉(zhuǎn)移支付的使用方式，如打破現(xiàn)有的專項轉(zhuǎn)移支付配套資金要求多的現(xiàn)況，給予地方政府更多專項轉(zhuǎn)移支付資金合理分配的權(quán)力，有效發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金在鄉(xiāng)村基本公共教育服務(wù)方面的價值。如通過設(shè)立專項資金，為農(nóng)村中小學(xué)增設(shè)教師崗位，由縣級教育行政部門根據(jù)其工齡、職稱等條件進(jìn)行定崗并享受除工資外的特殊津貼，這些工資待遇由專項資金支出。實行農(nóng)村教師“定期培訓(xùn)交流制度”、城市教師“農(nóng)村定期服務(wù)制度”和城鄉(xiāng)學(xué)校之間“教師定期交換制度”等，由專項資金支付其獎勵金額，快速有效地提高農(nóng)村師資水平。

（四）完善城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)多元供給模式

在加大政府教育財政撥款同時，應(yīng)積極開拓多種社會融資渠道，形成多元合作的農(nóng)村基本教務(wù)服務(wù)供給模式。一方面，政府可以設(shè)立專門教育彩票運(yùn)作機(jī)構(gòu)，通過發(fā)行彩票聚攏社會閑散資金，并將彩票凈收入有側(cè)重地用于農(nóng)村地區(qū)教育服務(wù)，緩解農(nóng)村教育投入的壓力。另一方面，完善社會捐資體系建設(shè)，積極提倡社會各界捐資，形成農(nóng)村基本公共教育服務(wù)專項基金。此外，政府在農(nóng)村地區(qū)可以使用PPP模式，與社會資本在基本公共教育領(lǐng)域進(jìn)行合作，由私人參與部分或全部投資，建立“全程參與、互利共贏、風(fēng)險共擔(dān)、通力合作”的協(xié)同機(jī)制，緩解城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)不均等的窘?jīng)r，并根據(jù)教育實施的實際收益狀況建立有效監(jiān)管機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成高效科學(xué)的教育建設(shè)與運(yùn)行系統(tǒng)，提升基本公共教育服務(wù)質(zhì)量。

基本公共教育的公平，關(guān)乎國民素質(zhì)的整體性提高,健全城鄉(xiāng)基本公共教育體系,有利于縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距,是實現(xiàn)社會良性、均衡發(fā)展的助推器。當(dāng)前遼寧城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)還處在初級均等階段,仍存在著資金總量投入不足且分配失衡、辦學(xué)條件不均等、師資配置不均衡等問題。相信在遼寧省各級政府和社會各界的不斷努力下，必能更好實現(xiàn)遼寧城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)的均等化。

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