祁京梅

我國地域遼闊、人口眾多，不同地區(qū)間地理位勢、資源稟賦和發(fā)展水平差異迥然，為了發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢、更有針對性、更具示范引導(dǎo)性、以點帶面地推動全國經(jīng)濟社會發(fā)展，20世紀(jì)90年代初國務(wù)院開始批準(zhǔn)成立國家級新區(qū)，截止目前國務(wù)院共批復(fù)設(shè)立了18個國家級新區(qū)。國家級新區(qū)是以相關(guān)行政區(qū)、特殊功能區(qū)為基礎(chǔ)，承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。經(jīng)過多年的發(fā)展，新區(qū)對全國經(jīng)濟發(fā)展形成了有力的支撐和引領(lǐng)，為體制機制創(chuàng)新積累了卓有成效的有益經(jīng)驗。

一、新區(qū)設(shè)建經(jīng)立了三個階段

從上世紀(jì)90年代到2016年，伴隨著不同時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的不同特征，國家新區(qū)的設(shè)立經(jīng)歷了20多年由慢到快、由少到多的發(fā)展歷程。

1、第一階段：起步發(fā)展階段（1992-2010年）

90年代初期，我國深圳經(jīng)濟特區(qū)的成功發(fā)展經(jīng)驗得到大力廣泛贊揚和認(rèn)可，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展邁出更大步伐，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立國家級新區(qū)以帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。由于新區(qū)是新生事物，城市功能定位和政策實施均處在探索和嘗試的階段，因此，批復(fù)設(shè)立新區(qū)比較謹(jǐn)慎，主要選擇經(jīng)濟較為發(fā)達、輻射性較強的直轄市大城市。1992年國務(wù)院首先批復(fù)設(shè)立上海市浦東新區(qū)，開發(fā)浦東、振興上海、服務(wù)全國、面向世界建立“四個中心”是浦東新區(qū)的功能定位。2006年和2010年分別設(shè)立了天津濱海新區(qū)和重慶兩江新區(qū)，18年時間僅批復(fù)設(shè)立了3個新區(qū)。

2、第二階段：快速發(fā)展階段（2011-2015年）

根據(jù)東部產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移、振興中西部經(jīng)濟戰(zhàn)略以及資源、環(huán)境和生態(tài)均衡發(fā)展的需要，國家級新區(qū)布局從東部沿海向中西部內(nèi)陸地區(qū)有序擴展，呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢?！笆濉睍r期我國先后批復(fù)設(shè)立了13個國家級新區(qū)，分別是浙江舟山群島新區(qū)、蘭州新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、青島西海岸新區(qū)、大連金浦新區(qū)、四川天府新區(qū)、湖南湘江新區(qū)、南京江北新區(qū)、福州新區(qū)、云南滇中新區(qū)、哈爾濱新區(qū)。

“十二五”時期，國家級新區(qū)密集獲批的重要原因之一是，國家級新區(qū)已成為所在區(qū)域的“增長極”，引領(lǐng)和示范拉動地區(qū)經(jīng)濟的作用較大。據(jù)2014年、2015年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，有7個國家級新區(qū)人均GDP超過所在省/市的1.5倍，有4個國家級新區(qū)人均GDP超過所在省/市的2倍。在經(jīng)濟新常態(tài)下，國家級新區(qū)的充沛增長活力有目共睹并得到普遍認(rèn)可，已成為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要引擎，因此更多的新區(qū)應(yīng)運而生是必然趨勢。

3、第三階段：穩(wěn)定發(fā)展階段（2016年—至今）

進入“十三五”時期，為了推進“一帶一路”建設(shè)、加快新一輪東北老工業(yè)基地振興以及扶持中部崛起，國家新批復(fù)設(shè)立了兩個新區(qū)，落地在東北老工業(yè)基地和中部地區(qū)。2016年2月和6月國務(wù)院分別批復(fù)設(shè)立長春新區(qū)和江西贛江新區(qū)。

二、新區(qū)綜合發(fā)展能力顯著提升

經(jīng)過多年的發(fā)展，國家級新區(qū)銳意改革、著力創(chuàng)新，經(jīng)濟綜合實力顯著提升，空間布局不斷優(yōu)化，城市功能定位更趨明確，體現(xiàn)出較強的抵御風(fēng)險，成為推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新引領(lǐng)，帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，為產(chǎn)業(yè)區(qū)域政策先行先試做出了積極貢獻。

1、經(jīng)濟增速普遍較快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)顯著優(yōu)化

得益于獨特的資源優(yōu)勢、良好的發(fā)展基礎(chǔ)以及政策先行先試的扶持，新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出較強活力，新區(qū)在經(jīng)濟增速加快的同時，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)優(yōu)化趨勢。

總體看，大多數(shù)新區(qū)經(jīng)濟增速領(lǐng)先所在?。ㄊ校┢骄?。根據(jù)統(tǒng)計，2015年蘭州新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值同比增長20%，高于甘肅省增速11.9個百分點；貴安新區(qū)同比增長20.2%，高于貴州省增速9.5個百分點；廣州南沙新區(qū)同比增長13.3%，連續(xù)兩年居廣州市第1位；上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、南京江北新區(qū)、湖南湘江新區(qū)增速均超過所在?。ㄊ校?個百分點以上。

分區(qū)域看，各時期成立的新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展各有側(cè)重?！笆濉敝霸O(shè)立的上海新區(qū)、天津濱海新區(qū)和重慶兩江新區(qū)始終在經(jīng)濟發(fā)展的快車道上運行，綜合實力不斷增強，地區(qū)生產(chǎn)總值約占新區(qū)總量的一半，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，有力帶動了所在地區(qū)開發(fā)開放，并促進沿海開放向內(nèi)陸地區(qū)延伸?！笆濉逼陂g，浦東新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長約9.8%，占全市比重比“十一五”提高4個百分點，人均生產(chǎn)總值達2萬美元以上。天津濱海新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長17.9%，經(jīng)濟總量約占天津總量的55%以上，成為京津冀地區(qū)重要的增長極。重慶兩江新區(qū)年均地區(qū)生產(chǎn)總值增長20%左右，對全市經(jīng)濟貢獻比重約為15%，內(nèi)陸現(xiàn)代制造業(yè)基地、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地、長江上游創(chuàng)新中心和金融中心建設(shè)取得重大進展，金融業(yè)增加值年均增長35%。

“十二五”開局，著眼于促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、促進海洋經(jīng)濟發(fā)展、深化粵港澳合作等重點領(lǐng)域改革探索，國家批復(fù)設(shè)立了浙江舟山群島新區(qū)、蘭州新區(qū)、廣州南沙新區(qū)。浙江舟山群島新區(qū)自設(shè)立以來海洋生產(chǎn)總值年均增長11.8%，占新區(qū)GDP比重達到70%，海洋裝備高附加值訂單占比提高到30%以上。蘭州新區(qū)從無到有，地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長34%。廣州南沙新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值總量突破千億元，新設(shè)企業(yè)增長近3倍，新增注冊資本增長4倍以上。

“十二五”后期，為了適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，培育穩(wěn)增長、促轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新平臺和區(qū)域領(lǐng)頭羊，2014-2015年兩年間批復(fù)設(shè)立新區(qū)10個。這些新區(qū)均狠抓項目和資金落實、高端產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和重點功能區(qū)建設(shè)，經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好。陜西西咸新區(qū)加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，2014-2015年服務(wù)業(yè)投資增長70%以上。貴州貴安新區(qū)2014-2015年地區(qū)生產(chǎn)總值增長20%，大數(shù)據(jù)、裝備制造、智能終端等產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。青島西海岸新區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由“十一五”末的3：63：34調(diào)整為2.4：48.1：49.5，海洋經(jīng)濟特色更加鮮明，航運物流、海工裝備、海洋生物等產(chǎn)業(yè)增加值年均增長16%以上。大連金普新區(qū)經(jīng)濟總量占全市的30%左右。四川天府新區(qū)積極構(gòu)建創(chuàng)新型發(fā)展體系，吸引200多家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)入駐。

2、一批重大項目落地，新區(qū)產(chǎn)業(yè)競爭力不斷提升

“十二五”時期，新區(qū)大力發(fā)展先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，著力培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，一批重大項目順利落戶成為支撐新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要依托。上海浦東新區(qū)新增持牌金融機構(gòu)52家，股權(quán)投資、融資租賃、財富管理等新興金融機構(gòu)3072家，聯(lián)想、萬達、海爾、小米等企業(yè)在浦東新區(qū)設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)金融平臺；天津濱海新區(qū)引進了一批航空航天、環(huán)保、生物醫(yī)藥等領(lǐng)域的重大項目，2015年規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值達15500億元；浙江舟山群島新區(qū)海洋經(jīng)濟實現(xiàn)較快增長，舟山綠色石化基地一期開工建設(shè)；貴安新區(qū)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，直管區(qū)信息產(chǎn)業(yè)規(guī)?？偭窟_到130億元，增長53%；大連金普新區(qū)成功簽約投資55億美元的英特爾非易失性存儲器項目。

3、兼顧特色優(yōu)勢和區(qū)域潛力，空間布局更為優(yōu)化

目前我國有18個國家級新區(qū)，其中東部地區(qū)8個，西部地區(qū)6個，中部地區(qū)2個，東北地區(qū)2個，新區(qū)布局體現(xiàn)了從東部沿海向中西部內(nèi)陸地區(qū)有序擴張的態(tài)勢。其中東部地區(qū)更多發(fā)揮著引領(lǐng)體制機制創(chuàng)新、帶動全國轉(zhuǎn)型發(fā)展、構(gòu)建全面開發(fā)窗口等方面的作用，中西部和東北地區(qū)的新區(qū)則更多承擔(dān)著打造新的區(qū)域增長極、探索特色化發(fā)展模式的任務(wù)。

在新區(qū)設(shè)立區(qū)域和范圍的選擇上看，新批復(fù)設(shè)立的新區(qū)，從過去注重培育有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域轉(zhuǎn)向兼顧區(qū)塊發(fā)展?jié)摿Α⒔?jīng)濟基礎(chǔ)和功能定位轉(zhuǎn)變，集約化、綠色生態(tài)化發(fā)展要求提升。特別是從2015年起，新批準(zhǔn)設(shè)立的新區(qū)，區(qū)域面積大大縮小，區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)更加完備。

從新區(qū)內(nèi)部發(fā)展格局看，一方面，更加重視發(fā)展格局的科學(xué)規(guī)劃和頂層設(shè)計，新區(qū)自身空間布局更加清晰。上海浦東新區(qū)基本形成以“4+3”重點開發(fā)區(qū)為主的生產(chǎn)力布局。天津濱海新區(qū)基本形成“東港口、南重工、西高新、北生態(tài)、中服務(wù)”的五大產(chǎn)業(yè)板塊。大連金普新區(qū)啟動了包括空間開發(fā)、城市總體規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、自主創(chuàng)新規(guī)劃及土地利用、生態(tài)文明建設(shè)等在內(nèi)“1+4+N”的發(fā)展布局。另一方面，著力打造富有新區(qū)特色、體現(xiàn)新老城區(qū)聯(lián)動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化格局。突出表現(xiàn)在加快建設(shè)新型城市和村鎮(zhèn)，加強對城市空間立體性、平面協(xié)調(diào)性的規(guī)劃和精細(xì)化管控，努力探索智慧城市、生態(tài)城市、海綿城市的建設(shè)，因地制宜推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)等等。上述種種，使新區(qū)的城鄉(xiāng)面貌得到明顯改觀。

4、作為對外開放的窗口，新區(qū)全方位開放格局逐步形成

打造對外開放的重要窗口和平臺使新區(qū)建設(shè)發(fā)展的重要使命，“十二五”時期新區(qū)主動融入國家重大戰(zhàn)略，利用功能定位優(yōu)勢加強與自由貿(mào)易實驗區(qū)和海關(guān)特殊功能區(qū)的融合發(fā)展，對外開放水平明顯提升，成為引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟對外開放的新高地。一是積極融入“一帶一路”等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，對外開放空間進一步拓展。重慶新區(qū)兩江新區(qū)利用地處“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶連接點的區(qū)位優(yōu)勢，加快對外大通道、大通關(guān)、大平臺建設(shè)，成為西部內(nèi)陸融入全球經(jīng)濟一體化的重要窗口。廣州南沙新區(qū)和陜西西咸新區(qū)攜手合作，按照“一園三地”的模式建設(shè)中俄絲綢創(chuàng)新園，促進絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的融合對接。天津濱海新區(qū)依托京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，力爭對外開放的新優(yōu)勢。二是以自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)為契機，加快制度創(chuàng)新，營商環(huán)境明顯改善。上海浦東新區(qū)第一批122項制度創(chuàng)新舉措90%以上落地實施，“十二五”期間服務(wù)貿(mào)易保持年均兩位數(shù)的增長。天津濱海新區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)自貿(mào)區(qū)世界500強外資企業(yè)有140家投資新區(qū)，5年利用外資年均增長達到12.9%。三是積極發(fā)揮新區(qū)特殊功能區(qū)的作用，搭建合作開放平臺。天津濱海新區(qū)的保稅區(qū)由單一功能區(qū)向綜合開放區(qū)域成功轉(zhuǎn)型，保稅區(qū)主要經(jīng)濟指標(biāo)年均高速增長。大連金普新區(qū)成立中韓貿(mào)易合作區(qū)，在跨境電子商務(wù)、金融服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)探索先行先試，打造對韓服務(wù)業(yè)合作先行區(qū)。廣州南沙新區(qū)通過南沙港區(qū)域內(nèi)陸合作建設(shè)無水港，擴大對外開放的腹地支撐。陜西西咸新區(qū)洽商與韓國等國家的“一園多地”合作，探索跨國園區(qū)共建和產(chǎn)業(yè)孵化新途徑。

5、加快推進生態(tài)文明建設(shè)，新區(qū)生態(tài)環(huán)境良好

各新區(qū)堅持以人為本，加強生態(tài)環(huán)境保護，推動綠色低碳發(fā)展，努力打造宜居宜業(yè)的發(fā)展環(huán)境。湖南湘江新區(qū)充分發(fā)揮“兩型”社會建設(shè)的基礎(chǔ)和優(yōu)勢，堅守“生態(tài)紅線”，加強生態(tài)環(huán)境治理，推進土壤、固廢污染防治及生態(tài)修復(fù)試點示范。四川天府新區(qū)科學(xué)規(guī)劃城區(qū)功能布局，圍繞產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)興隆湖、錦江生態(tài)帶等一批生態(tài)環(huán)境項目。陜西西咸新區(qū)重點打造渭河、涇河和帝陵遺址生態(tài)景觀帶，明確全區(qū)2/3面積為農(nóng)田、生態(tài)用地等禁建區(qū)，大力修復(fù)改善生態(tài)環(huán)境。舟山群島新區(qū)累計創(chuàng)建美麗海島精品社區(qū)和特色村127個，積極創(chuàng)建國家級生態(tài)示范區(qū)。青島西海岸新區(qū)實施造林綠化、山體保護和生態(tài)修復(fù)工程，打造綠色之城、生態(tài)之城。

三、新區(qū)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和問題

進入“十二五”時期以來，國家級新區(qū)數(shù)量顯著增加，但是由于各新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段、發(fā)展水平不盡相同，加之國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境處于復(fù)雜多變和調(diào)整轉(zhuǎn)型時期，同時受到行政管理、財政、土地、投融資等體制機制不健全等問題的影響，新區(qū)發(fā)展面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型壓力大、功能特色不突出、區(qū)域競爭力不強等問題。

1、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的壓力較大

從三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，大部分新區(qū)工業(yè)仍是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后，第三產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重和貢獻仍較低，缺乏具有示范帶動作用的、能夠推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)集約集聚發(fā)展的重大項目。從加工制造業(yè)內(nèi)部看，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和培育新興產(chǎn)業(yè)的任務(wù)十分艱巨，一些新區(qū)高耗能、中低端技術(shù)產(chǎn)業(yè)所占比重較高，高端新興制造業(yè)仍處于培育階段，難以形成強大的競爭力和輻射帶動力。

2、新區(qū)城市功能定位特色不足

獨具特色的城市功能定位是新區(qū)存在發(fā)展的基礎(chǔ)和依托，但是從主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇看，不少新區(qū)及新區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)園不能從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、立足本地市場和自身資源優(yōu)勢來確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，而是熱衷于追隨大流，急功近利發(fā)展社會上的各類熱門項目，缺乏對產(chǎn)業(yè)鏈的系統(tǒng)研究，產(chǎn)業(yè)定位不明確，本土特色不明顯，城市服務(wù)功能不突出，從而造成新區(qū)之間、新區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化嚴(yán)重，優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展壯大，“千城一面”的現(xiàn)象仍然存在。

3、產(chǎn)城、區(qū)域融合發(fā)展有待提升

部分新區(qū)選址遠離職工居住的老城區(qū)，但是由于產(chǎn)業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)功能配套不足，城市生活服務(wù)配套建設(shè)落后于產(chǎn)業(yè)功能的擴展，“職住分離”的現(xiàn)象依然存在，產(chǎn)城融合發(fā)展水平有待提高。此外，新區(qū)基本是獨立的功能區(qū)和經(jīng)濟區(qū)，雖然在新區(qū)設(shè)立時盡可能使其與固有的行政區(qū)劃分離，但是除了上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)相對獨立外，大多數(shù)新區(qū)與原有城市的行政區(qū)域之間存在天然交叉，因此，新區(qū)要突破行政區(qū)劃界限在更大范圍優(yōu)化配置資源的使用，遭遇種種不便。特別是有的新區(qū)橫跨不同地市，新區(qū)與行政市區(qū)管理存在嚴(yán)重交叉，在項目資金落實過程中遇到層層審批的限制，一定程度上影響了新區(qū)建設(shè)管理的效率，增加了有關(guān)事項的推進難度。

4、新區(qū)人口集聚能力尚未形成

人口集聚能力是衡量一個新區(qū)發(fā)展程度的重要指標(biāo)，根據(jù)測算，新區(qū)對所在區(qū)域人口的吸引力并不強。2014年部分國家級新區(qū)常住人口區(qū)位熵計算顯示，湖南湘江新區(qū)數(shù)值最高，吸引力最強，其次為陜西西咸新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、大連金普新區(qū)、四川天府新區(qū)等。而甘肅蘭州新區(qū)和貴州貴安新區(qū)常住人口區(qū)位熵較低，吸引力較弱。這些新區(qū)都離老城區(qū)和市中心較遠，加之設(shè)立時間晚，導(dǎo)致新區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和配套商服不夠完善，和老城區(qū)差距較大，人口集聚能力尚未形成。

通過考察，國家級新區(qū)在全國范圍內(nèi)對外來人口的吸引力也處于較低水平，2014年外來人口比重超過40%的新區(qū)依次是天津濱海新區(qū)和上海浦東新區(qū)，其他地區(qū)這一比重均較低。吸引外來人口的能力較弱，從一個側(cè)面反映新區(qū)與所在區(qū)域的社會經(jīng)濟綜合發(fā)展水平相比不存在明顯優(yōu)勢，綜合發(fā)展水平仍有待提高。

（來源：國家信息中心官網(wǎng)）