鄒梅

【摘 要】隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制的逐步建立，1995年實(shí)施的預(yù)算法已經(jīng)無法滿足形勢(shì)發(fā)展的要求，而預(yù)算法作為我國的“經(jīng)濟(jì)憲法”，其改革勢(shì)在必行。本文從地方債務(wù)的含義及形成原因，新預(yù)算法對(duì)地方債務(wù)的影響以及化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議這三個(gè)方面展開。

【關(guān)鍵詞】地方債務(wù)；新預(yù)算法；地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

我國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)最早發(fā)生在1979年。此后，各地開始陸續(xù)舉債。截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額達(dá)10.7萬億元【1】。地方債務(wù)在建設(shè)地方基礎(chǔ)設(shè)施，改善地方的市容市貌，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)等方面做出了巨大的貢獻(xiàn)，但是由此帶來的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不容小覷，尤其是近幾年來，一些國家出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)了中央對(duì)地方債務(wù)的重視。

《新預(yù)算法》于2015年1月1日起開始實(shí)施，改革亮點(diǎn)眾多，像充實(shí)全口徑預(yù)決算體系，完善預(yù)決算審查監(jiān)督制度以及健全地方政府債務(wù)管理制度等等，但本文旨在介紹健全地方政府債務(wù)管理制度。

二、地方債務(wù)的含義及形成原因

地方債務(wù)，可劃分為顯性債務(wù)、隱性債務(wù)兩種類型。顯性債務(wù)一般包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金等，除了明確的負(fù)債外常表現(xiàn)為未支付的應(yīng)付支出。隱性債務(wù)包括地方政府擔(dān)保債務(wù)、擔(dān)保的外債、地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社會(huì)保障資金缺口等。由此可見，地方債務(wù)的形成原因有：（1）分稅制后，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不平衡，在有限的資金內(nèi)要辦更多的事情，地方政府迫不得已才要舉債。（2）有些官員可能為了追求政績，對(duì)政府的預(yù)算及效用最大化過分追求，導(dǎo)致政府隱性債務(wù)與日俱增。（3）缺乏有效健全的債務(wù)管理機(jī)制，積存了大量隱性債務(wù)，使政府償債壓力增大。

三、新預(yù)算法對(duì)地方債務(wù)的影響

1、新預(yù)算法要求政府預(yù)算透明化，有利于社會(huì)公眾對(duì)政府部門的管理和監(jiān)督【2】。新預(yù)算法中指出在不涉及國家秘密的情況下，政府部門要把已經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行情況決算等，以報(bào)表的形式公布在政府網(wǎng)站上，以便社會(huì)公眾進(jìn)行查閱。因而，預(yù)算透明度越高，政府部門披露的關(guān)于預(yù)算的信息更為詳細(xì)，社會(huì)公眾對(duì)于預(yù)算的監(jiān)督也就會(huì)更為仔細(xì)、透徹，政府部門也就會(huì)更加遵守財(cái)政紀(jì)律，在一定程度上避免了政府官員為了政績而加大債務(wù)的規(guī)模。

2、新預(yù)算法嚴(yán)格限制了舉債所得資金的用途【2】。新預(yù)算法明確規(guī)定：舉債所得資金不得用于經(jīng)常性支出。這么做在很大程度上避免了部分官員為追求政績而大規(guī)模舉債的情況出現(xiàn)，有利于政府經(jīng)濟(jì)向正確健康的方向發(fā)展，讓舉債所得資金發(fā)揮其最大的效用。

3、新預(yù)算法明確規(guī)定了舉債方式【2】。除法律另有規(guī)定外，地方政府不得用發(fā)行地方政府債務(wù)之外的方式籌措資金，也不可以為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何形式提供擔(dān)保。這樣做就減少了官員為謀取私利而舉債和提供擔(dān)保的現(xiàn)象，從而有利于減少貪污腐敗的現(xiàn)象。

4、新預(yù)算法控制地方政府舉債規(guī)模。地方政府債務(wù)納入限額管理，由國務(wù)院確定并報(bào)全國人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。這么做避免了地方政府大規(guī)模舉債最后導(dǎo)致地方政府“破產(chǎn)”的情況出現(xiàn)，有利于樹立良好的地方政府形象，提高地方政府的公信力。

四、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

1.完善地方債務(wù)信息披露制度。本文認(rèn)為隱性債務(wù)之所以存在，主要是因?yàn)榈胤絺鶆?wù)信息披露制度還不夠完善，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：1）沒有明確規(guī)定政府信息披露的內(nèi)容。披露的內(nèi)容應(yīng)該包括政府預(yù)算表、政府項(xiàng)目舉債專項(xiàng)資金批準(zhǔn)使用的預(yù)算、實(shí)際使用的預(yù)算以及預(yù)算實(shí)際差額說明等等。地方政府在披露債務(wù)信息時(shí)應(yīng)做到完整真實(shí)，這樣做有利于社會(huì)公眾監(jiān)督政府部門的工作，在一定程度上減少了政府官員貪污腐敗的發(fā)生和政府官員為追求政績而大規(guī)模舉債。2）建立全國聯(lián)網(wǎng)的債務(wù)信息管理系統(tǒng)。建立債務(wù)信息管理系統(tǒng)需要由縣級(jí)及以上地方政府對(duì)每筆債務(wù)的款項(xiàng)和資金的使用情況進(jìn)行準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，及時(shí)更新，并將債務(wù)信息按照行政層級(jí)逐級(jí)上傳至上一級(jí)政府債務(wù)信息管理系統(tǒng)，達(dá)到債務(wù)信息的共享【3】。建立全國債務(wù)信息數(shù)據(jù)庫，為政府部門對(duì)舉債規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀提供了可靠的數(shù)據(jù)來源，有利于各級(jí)政府對(duì)預(yù)算進(jìn)行一個(gè)合理的規(guī)劃，將舉債的資金發(fā)揮最大的效用。對(duì)債權(quán)人而言，為其是否繼續(xù)投資提供了決策支持。

2、合理界定地方政府職能邊界，科學(xué)劃分地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)【4】。本文在地方債務(wù)的形成原因中也提到，由于地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的不平衡，地方政府不得不舉債。對(duì)事權(quán)的劃分，政府部門應(yīng)對(duì)其進(jìn)行更為詳細(xì)的劃分，避免出現(xiàn)上級(jí)政府將本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府，增加下級(jí)政府部門的負(fù)擔(dān)。對(duì)財(cái)權(quán)的劃分，要從完善分稅制入手，讓地方政府除了舉債之外還有其他的資金來源不能只靠“賣地”來還債。

3、加強(qiáng)中央有關(guān)部門對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)控，建立并完善地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度【5】。將地方債務(wù)納入國家的監(jiān)控，首先應(yīng)該制定相應(yīng)的指標(biāo)來判斷地方債務(wù)是否處于危險(xiǎn)狀態(tài)，如果處于危險(xiǎn)狀態(tài)，就可以盡快采取措施，做到防患于未然。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制有利于中央對(duì)地方債務(wù)的變動(dòng)情況和構(gòu)成情況的了解，有利于中央政府控制風(fēng)險(xiǎn)，將地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在一個(gè)安全合理的范圍內(nèi)。

4、堅(jiān)決改革政績考核體系【6】。降低GDP因素在考核官員政績中占有的比重，應(yīng)考慮在原有的考核中加入類似于地方政府舉債的情況、土地質(zhì)押與售賣情況、自然資源消耗、地方環(huán)境污染、保護(hù)與治理問題、民生改善問題等較為綜合的考核標(biāo)準(zhǔn)，改變官員一味追求短暫的GDP，而不顧地方政府的長遠(yuǎn)發(fā)展的現(xiàn)象。因此，為了避免官員追求GDP而放棄綠水青山，只知道追求金山銀山，讓其處于一個(gè)短暫的高速發(fā)展而忽視了未來的發(fā)展的情況出現(xiàn)，相關(guān)部門在提拔干部時(shí)，不能“唯GDP是從”。

五、總結(jié)

作為“經(jīng)濟(jì)憲法”的預(yù)算法改革已經(jīng)邁出了最重要的一大步—新預(yù)算法制度已經(jīng)比較成熟了，但是這并不意味著預(yù)算法改革的結(jié)束，不同的時(shí)代需要不同的預(yù)算法，我們要根據(jù)不同時(shí)代下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求來制定不同時(shí)代下的預(yù)算法，讓我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展，早日實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

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