趙冰清

【摘 要】本文從“特朗普新政”出發(fā)，重點(diǎn)研究中國企業(yè)對美ODI現(xiàn)狀、面臨的困境，并基于歷史經(jīng)驗判斷，預(yù)估特朗普經(jīng)貿(mào)新政可能對中國企業(yè)赴美直接投資產(chǎn)生的影響；并提出對應(yīng)政策建議，以期緩解中國企業(yè)赴美投資的阻礙和摩擦；在擴(kuò)大中美雙邊投資的同時，促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整。

【關(guān)鍵詞】特朗普新政；ODI；CFIUS；中美貿(mào)易摩擦

時至今日，特朗普政府已初步構(gòu)建了一套以重商主義哲學(xué)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)政策體系，體現(xiàn)為對內(nèi)新自由主義、對外保護(hù)主義和本土主義，強(qiáng)調(diào)和維護(hù)美國本土經(jīng)濟(jì)利益。國內(nèi)外學(xué)者對“特朗普新政”的研究多集中于政策梳理、實施可能性研判以及宏觀影響分析，較少關(guān)注特朗普經(jīng)貿(mào)政策實施可能對中國企業(yè)赴美直接投資（ODI）造成的影響。因此，本文將借鑒前人對特朗普經(jīng)濟(jì)主張的豐富研究，重點(diǎn)分析特朗普政府主要經(jīng)貿(mào)政策對中國企業(yè)赴美ODI（Overseas Direct Investment）的影響，并提出相關(guān)政策建議以推進(jìn)兩國投資合作和經(jīng)貿(mào)往來。

一、“特朗普新政”梳理與效應(yīng)分析

特朗普政府已經(jīng)形成了一套由促進(jìn)就業(yè)為核心的產(chǎn)業(yè)政策、提振經(jīng)濟(jì)為核心的財政金融政策，以及保護(hù)國內(nèi)市場、擴(kuò)大對外出口為核心的貿(mào)易政策構(gòu)成的相對完整的經(jīng)濟(jì)政策構(gòu)想，而這些經(jīng)濟(jì)主張一個主要卻單一的衡量標(biāo)準(zhǔn)是能否為美國增加就業(yè)。加強(qiáng)貿(mào)易保護(hù)、稅制改革與“美國優(yōu)先”三大政策正是基于國內(nèi)外兩大維度來振興美國經(jīng)濟(jì)、提升美國人民信心。

包括加強(qiáng)貿(mào)易保護(hù)、反外包外遷與反移民等在內(nèi)的對外措施，根本目的是讓以制造業(yè)為核心的產(chǎn)業(yè)回流美國， 留住美資企業(yè)和人才，為國內(nèi)創(chuàng)造就業(yè)崗位，縮小美國對外貿(mào)易逆差，體現(xiàn)了特朗普政府的“反全球化”經(jīng)濟(jì)民粹主義傾向。 執(zhí)政以來，特朗普就試圖擴(kuò)大中美貿(mào)易爭端，對華實施懲罰性關(guān)稅，打壓中國產(chǎn)業(yè)，企圖控制美國對中國的貿(mào)易逆差。2017年末國家安全戰(zhàn)略將中美經(jīng)濟(jì)互動納入安全計算，2018年首份國情咨文將中國作為美國首位競爭對手，這種對抗性經(jīng)濟(jì)安全政策可能撼動美中投資環(huán)境，對未來中國企業(yè)赴美投資產(chǎn)生巨大影響； 2018年對華貿(mào)易行政備忘錄中宣布可能對500億美元的中國出口商品征收關(guān)稅； 對華301調(diào)查報告則以減少貿(mào)易逆差之名，指責(zé)中國政府通過投資審批限制外商投資、鼓勵對外并購高技術(shù)資產(chǎn)實施“強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)移”。然而，美國對華貿(mào)易依存度以及對其GDP的貢獻(xiàn)率逐年上升，中國市場對美國的重要性不容小覷，對中國征收關(guān)稅將導(dǎo)致美國境內(nèi)消費(fèi)品價格上漲、就業(yè)崗位流失和金融市場下跌，損害美國經(jīng)濟(jì)利益。此外，特朗普貿(mào)易政策要真正落地，還面臨著中美間貿(mào)易對策博弈以及美國內(nèi)部多方利益沖突等阻礙。因此，基于中美雙邊貿(mào)易事實，可初步判斷，中美間以傳統(tǒng)關(guān)稅為主的大規(guī)模貿(mào)易沖突發(fā)生的可能性不大，但摩擦不斷，突發(fā)性事件頻發(fā)，且呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢，我們?nèi)孕杈柚忻蕾Q(mào)易沖突升級及進(jìn)一步引發(fā)大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)的風(fēng)險。

減稅計劃是特朗普經(jīng)貿(mào)政策的一大亮點(diǎn)，通過大幅降低企業(yè)稅、給普通家庭減稅，來擴(kuò)大國內(nèi)需求，創(chuàng)造工作機(jī)會，提升美國家庭部門可支配收入，從而刺激私人部門有效消費(fèi)，重振美國制造業(yè)，改善美國經(jīng)濟(jì)基本面。2017年底美國國會通過了30年以來的最大減稅法案，計劃將公司稅自35%降至20%，降低個人和家庭稅率，并取消企業(yè)和個人享有的部分稅務(wù)抵扣。特朗普稅改政策的內(nèi)核仍沿襲里根式稅改式思路，依托“拉弗曲線”理論，給私人減稅又力求財政收支平衡。但美國歷史上兩次大規(guī)模減稅的經(jīng)驗均表明，單純的減稅既不能刺激企業(yè)回國投資，也不能提高家庭收入，而且還會造成嚴(yán)重的財政赤字失控。經(jīng)測算，在聯(lián)邦政府預(yù)算維持現(xiàn)有水平情況下，稅改5年后將產(chǎn)生2.3億美元的財政缺口，占當(dāng)前政府債務(wù)的11.4%。因此，大幅提升政府債務(wù)將破壞政府財政的可持續(xù)性，債務(wù)壓力有可能影響未來稅改方案最終的減稅幅度。

不同于歷任總統(tǒng)維護(hù)美國“全球領(lǐng)導(dǎo)”地位的外交策略，特朗普全球戰(zhàn)略將以內(nèi)向和收縮為基本特征，堅持“美國優(yōu)先”原則，反對全球化，漸趨減少承擔(dān)對國際和區(qū)域的責(zé)任與義務(wù)。美國參與區(qū)域事物的熱情褪減，加大雙邊主義的談判與合作。由此，美國貿(mào)易政策將從長期堅持的以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊主義轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫嵙榛A(chǔ)的雙邊主義，重大國輕小國。援引馬克布萊思（Mark Blyth）的話來說，新自由主義的時代已經(jīng)結(jié)束，而新國家主義的時代已然到來。在新的宏觀環(huán)境下，中美兩國經(jīng)貿(mào)合作和投資往來將面臨新的機(jī)遇，但這種機(jī)遇能在何種程度促進(jìn)中國對美投資，還取決于美國對中國企業(yè)投資的國家安全審查力度與特朗普貿(mào)易保護(hù)主義實施程度，以及特朗普集團(tuán)與國會的權(quán)力博弈等因素。此外，特朗普還面臨著決策集團(tuán)向心力離散和權(quán)力中心對新總統(tǒng)的信任危機(jī)等困境，人事任命頻繁變動和重大調(diào)整等在一定程度也會影響相關(guān)政策的落地。總之，特朗普政府經(jīng)貿(mào)政策為美中投資關(guān)系的發(fā)展引入了諸多不確定性，中國企業(yè)對美直接投資將面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

二、中國企業(yè)赴美ODI特點(diǎn)與困境

（一）中國企業(yè)對美投資現(xiàn)狀

1.2016年之前投資速度迅猛，特朗普上臺后面臨雙重政策打擊

美國憑借其穩(wěn)定的國內(nèi)政治環(huán)境、完善的營商環(huán)境、較高的開放水平以及與中國政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的互信等顯著優(yōu)勢成為最吸引中國外資的國家以及最大受惠國。美國榮鼎集團(tuán)投資報告1顯示，2016年中國企業(yè)對美直接投資高達(dá)460億美元，相比上年增長2倍，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造近5萬個直接就業(yè)崗位（見圖1）。截至2016年末，中國投資累計為美國創(chuàng)造14.1萬個直接就業(yè)崗位，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。2016年美國已成為中國最主要的對外投資目的地之一，而中國也已成為美國最主要的直接投資來源地之一。然而，特朗普上臺之后，2017年統(tǒng)計所得的141筆中國企業(yè)對美直接投資交易價值與2016年相比下降35%。究其原因，一方面是中國監(jiān)管機(jī)構(gòu)對“非理性”境外投資進(jìn)行了非正式限制，以遏制大規(guī)模資本流出；另一方面則是基于對某些技術(shù)或數(shù)據(jù)保護(hù)的擔(dān)憂，以及國家安全風(fēng)險的考量，美國外國投資委員會（CFIUS）對中國交易加強(qiáng)了外資收購的審查和監(jiān)管，推遲打壓了部分中國交易。在國內(nèi)外雙重政策打擊和投資勢頭式微的作用下，預(yù)計2018年中國企業(yè)對美投資將保持更加謹(jǐn)慎的態(tài)度，投資交易速度保持平穩(wěn)下降態(tài)勢，投資交易價值趨向收縮。

2.投資行業(yè)分布廣泛，更加關(guān)注信息通訊技術(shù)與高端服務(wù)產(chǎn)業(yè)

根據(jù)商務(wù)部官方數(shù)據(jù)2，截止2016年底，中國對美投資已覆蓋服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、地產(chǎn)業(yè)、酒店業(yè)、信息與通訊技術(shù)、娛樂業(yè)和金融服務(wù)等行業(yè)，遍布美國46個州，分布于425個國會選區(qū)，覆蓋率高達(dá)98%。2017年，中國對美主要投資行業(yè)集中在房地產(chǎn)酒店業(yè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域與健康生物科技，占投資總額比重分別為37.3%、35.3%和8.6%（見圖2），提高了美國經(jīng)濟(jì)在這些重要領(lǐng)域的全球競爭力。榮鼎集團(tuán)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年中國對美高科技與創(chuàng)新型行業(yè)的交易價值超過120億美元，占全年行業(yè)投資的26.3%。值得注意的是，信息技術(shù)服務(wù)業(yè)在中國對美整體ODI中的比重逐年上升，2017年該比重已達(dá)到8.6%，與健康生物科技高端服務(wù)業(yè)比重相當(dāng)；具有政治性意義的行業(yè)投資增長強(qiáng)勁，如信息通信技術(shù)和娛樂業(yè)。特朗普所倡導(dǎo)的“制造業(yè)回流”和先進(jìn)制造伙伴計劃在一定程度上促使資本追逐技術(shù)，加大中國企業(yè)對技術(shù)型產(chǎn)業(yè)和高端制造業(yè)的投資。由此可以發(fā)現(xiàn)，在全球化發(fā)展進(jìn)程中，中國對美制造業(yè)的跨境投資向微笑曲線兩端不斷推移，進(jìn)而推進(jìn)高端生產(chǎn)、智能制造蓬勃發(fā)展。

3.私營企業(yè)成為中國企業(yè)赴美投資的中堅力量

在中國對美直接投資史中，國有企業(yè)一直在扮演重要角色。圖3顯示了2006-2017年期間按投資者類型劃分的中國對美直接外商投資。其中，私人投資者是指個人和私人實體持股80%以上的中國公司，國有投資者包括中央和地方國有企業(yè)及其子公司、中國主權(quán)財富基金以及一系列其他政府實體。在2012年以前，雖然中國私營企業(yè)對美直接投資的項目數(shù)量領(lǐng)先于國營企業(yè)，但是平均單筆投資額卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。2012年之后，私營企業(yè)遠(yuǎn)超國營企業(yè)，成為中國企業(yè)對美投資的主體。特別是2015年后，以萬達(dá)、海航、安邦、阿里巴巴等企業(yè)為代表的中國民民營經(jīng)濟(jì)在美國發(fā)起投資并購熱潮，成為中國在美國直接投資的中堅力量。

4.并購?fù)顿Y成為企業(yè)主要進(jìn)入模式，綠色投資注重有機(jī)增長。

從投資模式來看，并購?fù)顿Y是中國企業(yè)對美ODI的主要方式。2006-2017年期間，與綠地投資相比，并購?fù)顿Y增長迅速，且體量與規(guī)模占據(jù)明顯優(yōu)勢（見圖4）。自2013年以來，美國已連續(xù)4年位居中國海外并購目的地國榜首。商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年中國對美國企業(yè)的并購總金額高達(dá)683億美元，占比美國收購總金額的46%。在以金額計算的2016年中企海外前十大并購交易中，美國中標(biāo)交易占到半壁江山，涵蓋金融服務(wù)、地產(chǎn)酒店與建造、科技媒體與電信、消費(fèi)品四個行業(yè)大類，并購金額總計達(dá)348億美元，包括海航的天津天海物流投資管理有限公司60.1億美元收購美國英邁國際、青島海爾55.8億美元收購美國通用電氣公司家電業(yè)務(wù)項目、萬達(dá)集團(tuán)28億美元收購美國傳奇影業(yè)、艾派克集團(tuán)27億美元收購利盟國際、海航集團(tuán)18.8億美元收購卡爾森酒店集團(tuán)等。 鑒于中國綠地投資正快速增長且私營企業(yè)的中型并購數(shù)量的增加，中國私營企業(yè)在海外擴(kuò)張上擁有更大的自主權(quán)和更強(qiáng)的能力，預(yù)計中國對美國的直接投資將更少由大規(guī)模的并購交易驅(qū)動，中國公司將通過綠地項目開始更加注重有機(jī)增長。

（二）中國企業(yè)赴美投資困境

1.貿(mào)易保護(hù)主義延伸投資保護(hù)主義，國家安全審查力度加大

中國對美投資的一個重要問題是美國投資委員會（CFIUS）下的外商投資審查是否會在新興行政管理下發(fā)生變化。中國在國際產(chǎn)業(yè)分工中競爭力的提升，以及中國收購美國技術(shù)資產(chǎn)的增長等綜合因素激起了國會對美國投資篩選制度的立法修改。據(jù)美國權(quán)威媒體報道，美國參眾兩院正嘗試制定兩黨聯(lián)合法案，擴(kuò)大CFIUS審查權(quán)利。目前，CFIUS可以建議總統(tǒng)終止外國實體通過投資取得對美國公司的控制權(quán)，而按照新法案，CFIUS對只涉及少數(shù)股權(quán)和合資公司的交易、涉及“新興技術(shù)”的交易也可作出建議。中國投資者面臨的中期風(fēng)險正是國會對中國投資潛在安全和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的擔(dān)憂。據(jù)彭博社統(tǒng)計，自特朗普上臺以來，被CFIUS阻攔或相關(guān)原因遭到終止的中資并購交易有8宗，其中2宗為半導(dǎo)體行業(yè)標(biāo)的。2017年中國被迫放棄的重要交易包括且不限于峽谷大橋資本收購萊迪思半導(dǎo)體， 忠旺收購Aleris Corp，東方弘泰收購Applovin股權(quán)，以及海航收購Global Eagle Entertainment股權(quán)；2018年1月初，螞蟻金服放棄了對Moneygram的收購建議。美國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也加強(qiáng)了對中國投資者的審查，2017年證券交易委員會凍結(jié)芝加哥證券交易所出售給中國重慶企業(yè)集團(tuán)牽頭的投資集團(tuán)，國家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)詢問安邦收購富達(dá)信保人壽等。如果上述交易能夠順利完成，預(yù)計至少為2017年中國對美直接投資額增加70-80億美元的價值。除安全審查之外，中國國有企業(yè)在美投資過程中還遇到不公平待遇。美國國內(nèi)常出現(xiàn)不利于中國國有企業(yè)投資的聲音，部分國會官員還致信美政府高官，要求開展安全審查，阻礙中國在美投資；美國媒體利用此炒作，對中國企業(yè)赴美投資形成輿論壓力。

2.貿(mào)易保護(hù)與出口管制

美國營商環(huán)境居全球前列，對大多數(shù)產(chǎn)品都施行很低的關(guān)稅或免關(guān)稅，深受投資者青睞。但是2016年以來美國對華頻頻采取貿(mào)易行動，濫用貿(mào)易救急措施，對中國產(chǎn)品裁定畸高稅率，并對中國實施高技術(shù)出口管制，影響中國企業(yè)對美出口。近日，美國政府禁止中興通訊向美國企業(yè)購買敏感產(chǎn)品，并對其采取出口管制措施，為中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系再次蒙上了陰影。這些措施疊加對外發(fā)出了美國保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)烈信號，部分美國企業(yè)在政府重壓下選擇放棄與中國企業(yè)合作，為中美在重要科技領(lǐng)域的進(jìn)一步合作蒙上了陰影。

3.中國企業(yè)“水土不服”問題

中國企業(yè)在美投資還面臨著內(nèi)部投資風(fēng)險問題，實際投資效果與預(yù)期存在一定差距。在戰(zhàn)略層面，缺乏清晰的整體投資戰(zhàn)略定位，具體表現(xiàn)為風(fēng)險防控的文化和制度框架、中長期目標(biāo)、投資戰(zhàn)略與公司整體發(fā)展戰(zhàn)略不符，以及國際視野和整合協(xié)同的理念不足。在操作層面，缺乏充分的投資可行性分析和對目標(biāo)公司商業(yè)模式及發(fā)展計劃的深入了解，難以把控目標(biāo)公司的銷售增長、盈利能力和財務(wù)風(fēng)險，各方面缺乏有效整合，交易設(shè)計和執(zhí)行出現(xiàn)漏洞，無法合理利潤分配和退出。

三、推進(jìn)更高水平、更高質(zhì)量的中美投資合作

中美既競爭又合作的新型大國關(guān)系依然可信，但是兩國貿(mào)易摩擦的內(nèi)生動能日趨強(qiáng)勁，局部行業(yè)的摩擦加劇難以避免。秉持著中美經(jīng)貿(mào)合作是中美關(guān)系的“壓艙石”和“推進(jìn)器”這一理念，筆者提出以下政策建議，以期推進(jìn)中美間投資往來，擴(kuò)大中國對美投資，提高中國企業(yè)在美競爭力。

第一，中美貿(mào)易往來與中國對美投資有很強(qiáng)的互動性和關(guān)聯(lián)性，促進(jìn)中美貿(mào)易進(jìn)一步自由和開放，是擴(kuò)大中國對美直接投資的有效手段之一。關(guān)于美對華貿(mào)易逆差問題，在全球價值鏈中，貿(mào)易順差體現(xiàn)在中國，但本質(zhì)上利益共享、互利共贏。當(dāng)前，我國應(yīng)積極主動地應(yīng)對中美貿(mào)易摩擦問題，進(jìn)一步加大自美國高技術(shù)產(chǎn)品、機(jī)電產(chǎn)品等產(chǎn)品的進(jìn)口；同時，督促美國遵循國民待遇原則，進(jìn)一步放寬對華高技術(shù)產(chǎn)品的出口限制和監(jiān)管約束，使中國企業(yè)能夠受到與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)類似的公平待遇。

第二，適時推進(jìn)中美投資協(xié)議談判進(jìn)程。美資企業(yè)在中國投資運(yùn)營已相當(dāng)成熟，相比之下，中國企業(yè)對美投資雖呈現(xiàn)快速爆發(fā)式增長趨勢，但仍經(jīng)驗不足。美方在雙邊投資協(xié)議談判中具有先發(fā)優(yōu)勢，拖延時間遲遲不與中國簽訂雙邊投資協(xié)定，以保護(hù)國內(nèi)市場。投資協(xié)定將為雙方帶來實實在在的利益，所以，我們應(yīng)加強(qiáng)中美經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略對話，適時促進(jìn)雙邊投資協(xié)定商談，達(dá)成高水平投資保護(hù)和市場開放安排，來擴(kuò)大中國企業(yè)對美投資。

第三，在投資模式方面，美聯(lián)邦政府對赴美從事綠地投資的外國投資者不設(shè)置外資審查程序。與并購?fù)顿Y相比，綠地投資不易引起政治敏感與國家安全問題。因此，在可行的范圍內(nèi)，中國企業(yè)可以根據(jù)自身發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略，多采取綠地投資方式進(jìn)入美國市場，避免發(fā)起對易引起美國政府實施“安全審查”行業(yè)的并購，例如信息安全、能源、電信、交通等敏感行業(yè)，通過投資財富基金間接少量參股一些美國公司。建議企業(yè)在正式啟動項目前，成立專門項目風(fēng)險委員會等機(jī)構(gòu)，識別投資過程中可能出現(xiàn)的政治、法律、自然等各類風(fēng)險，并針對具體風(fēng)險事項，制定風(fēng)險管控流程和控制措施，及時與律所、顧問等專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)溝通，對風(fēng)險可控度進(jìn)行評估，確保不出現(xiàn)項目顛覆性等重大風(fēng)險。同時，加強(qiáng)與CFIUS的溝通，務(wù)實低調(diào)，避免炒作，重視律所、公關(guān)公司等專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)作用，處理好勞資關(guān)系與政商關(guān)系，以期贏得理解和支持。

第四，提高企業(yè)海外投資質(zhì)量，完善產(chǎn)業(yè)布局、攀升全球價值鏈。配合國內(nèi)“制造2025”等戰(zhàn)略，中國企業(yè)要加速搶占新技術(shù)藍(lán)海、創(chuàng)新投資模式、打造“世界品牌”戰(zhàn)略；政府方面也要引導(dǎo)境外合作、構(gòu)建國家制造業(yè)創(chuàng)新中心、完善教育結(jié)構(gòu)引進(jìn)高端人才。

注釋：

1 榮鼎咨詢，http：//rhg.com/wp-content/uploads/2016/11/TwoWayStreet_FullReport_Cn.pdf

2 商務(wù)部《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的研究報告》，2017年5月25日。

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