孫繼輝 李婷婷

【摘 要】 在增強(qiáng)國家文化軟實(shí)力的背景下，各省的公共文化支出規(guī)模呈現(xiàn)上升趨勢，公共文化財(cái)政支出的效率評(píng)價(jià)對(duì)推動(dòng)文化事業(yè)穩(wěn)健發(fā)展至關(guān)重要，然而鮮有關(guān)于文化領(lǐng)域效率評(píng)估的研究。文章基于DEA-Tobit模型，以安徽省2006—2015年公共文化財(cái)政投入和支出數(shù)據(jù)為決策單元進(jìn)行效率評(píng)價(jià)。研究結(jié)果表明，安徽省的公共文化財(cái)政支出未達(dá)到DEA有效，進(jìn)一步進(jìn)行Tobit回歸分析得出安徽省居民受教育程度、公共文化財(cái)政支出比重與公共文化支出效率負(fù)相關(guān)，人口密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)于公共文化支出效率有正向影響?；谘芯拷Y(jié)論提出相應(yīng)建議，以期為安徽省加速實(shí)現(xiàn)“文化興省”助力。

【關(guān)鍵詞】 公共文化財(cái)政支出； 效率評(píng)價(jià)； DEA-Tobit模型

【中圖分類號(hào)】 F810.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）10-0125-04

一、引言

公共文化事業(yè)的發(fā)展建設(shè)是我國“五位一體”發(fā)展布局的組件之一，文化作為社會(huì)發(fā)展的一種強(qiáng)勁推動(dòng)力，其影響不容忽視。財(cái)政分權(quán)體制下，公共文化事業(yè)的發(fā)展與各級(jí)政府的財(cái)政支持密不可分，公共文化財(cái)政支出是促進(jìn)文化大繁榮大發(fā)展、促進(jìn)國民素質(zhì)水平提升的物質(zhì)基石。安徽省為響應(yīng)國家號(hào)召，努力從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“服務(wù)型政府”邁進(jìn)，對(duì)公共文化的資金、人員投入逐年增加，然而投入過剩、投入不足、產(chǎn)出不足、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、公眾滿意度低等問題交叉出現(xiàn)，政府對(duì)于公共文化支出的效率沒有足夠重視。2016年發(fā)布的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》指出“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全公共文化服務(wù)資金使用的監(jiān)督和統(tǒng)計(jì)公告制度，加強(qiáng)績效考評(píng)”。因此，本文對(duì)安徽省的公共文化財(cái)政支出效率進(jìn)行評(píng)估諫言，以期為緩解當(dāng)下公共文化事業(yè)領(lǐng)域的實(shí)際問題提供科學(xué)參考。

在國家宏觀政策的指引下，國內(nèi)學(xué)者展開了對(duì)公共文化財(cái)政支出績效的研究。向勇、喻文益[ 1 ]從定性角度并借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)提出公共文化的初步評(píng)估模型，前瞻性地提出依法考評(píng)的建議。于洪、叢樹海[ 2 ]通過對(duì)公共文化指標(biāo)的描述性統(tǒng)計(jì)分析認(rèn)為政府應(yīng)加大文化支持力度，改變當(dāng)前的滯后局面。隨著研究的逐步開展，國內(nèi)學(xué)者借助DEA、面板數(shù)據(jù)等定量分析公共文化財(cái)政支出的效率問題。涂斌、王宋濤[ 3 ]通過對(duì)廣東省21個(gè)地級(jí)市實(shí)證分析得出廣東省地方政府的文化支出效率參差不齊。楊林、許敬軒[ 4 ]利用DEA-Tobit兩步法發(fā)現(xiàn)整體上我國的公共文化資源投入和最優(yōu)投入還有顯著差距。吳建軍等[ 5 ]基于Bootstrap-DEA模型分析江蘇省公共文化服務(wù)效率的影響因素。王銀梅、朱耘嬋[ 6 ]利用31個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)得出我國政府公共文化支出效率總體較低，存在15%的投入浪費(fèi)，以及地域效率不均衡的結(jié)論。楊林、韓科技[ 7 ]以青島市為例，得出青島市公共文化財(cái)政支出的規(guī)模效率呈現(xiàn)下降趨勢，純技術(shù)效率上下波動(dòng)。白貴[ 8 ]采用基尼系數(shù)、泰爾指數(shù)等公平性指標(biāo)工具進(jìn)行公共福利的差異研究。前人的研究方法各異，筆者結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)，采用DEA-Tobit兩階段模型，對(duì)安徽省2006—2015年間的公共文化財(cái)政投入效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。

二、安徽省公共文化財(cái)政支出現(xiàn)狀探析

為了響應(yīng)國家建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國的號(hào)召，出于保障和改善民生的目的，各級(jí)政府開始逐步重視文化推手的積極作用，安徽省也努力嘗試提升文化軟實(shí)力，加大文化投入的絕對(duì)規(guī)模。圖1表明，從2006年的21.61億元到2015年的88.19億元，安徽省公共文化財(cái)政支出整體的絕對(duì)規(guī)模在日益擴(kuò)大，2015年的88.19億元相較于2014年的82.25億元更是上升了7.2個(gè)百分點(diǎn)。但圖2的數(shù)據(jù)卻表明，安徽省的公共文化支出占財(cái)政支出的比重從2006年的2.299%到2015年的1.683%，呈下滑趨勢。圖3則表明安徽省公共文化財(cái)政支出的規(guī)模相較于教育、醫(yī)療衛(wèi)生支出存在顯著差距，政府財(cái)政支出更偏好于教育、醫(yī)療衛(wèi)生等民生事業(yè)的改進(jìn)。由此看出，安徽省對(duì)于公共文化事業(yè)發(fā)展的重視態(tài)度有待提升，文化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間亟需謀求一個(gè)平衡點(diǎn)。因此，本文對(duì)安徽省的公共文化財(cái)政支出進(jìn)行效率評(píng)價(jià)及影響因素分析，并針對(duì)性地提出應(yīng)對(duì)措施，具備一定的現(xiàn)實(shí)意義。

三、基于DEA模型的效率評(píng)價(jià)

（一）研究方法

1978年，美國著名運(yùn)籌學(xué)家Charnes等提出數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（Data Envelopment Analysis，DEA）模型，用于多投入多產(chǎn)出情形下的效率評(píng)價(jià)[ 9 ]。公共文化投入屬于多投入、多產(chǎn)出問題，并且較難建立模型和主觀賦權(quán)，因此本文借助DEA模型進(jìn)行效率評(píng)價(jià)。

v（？著）=min[？茲-？著（e-s-+e+s+）]

（1）∑n j=1xj？啄j+s-=？茲x0

（2）∑n j=1yj？啄j-s+=y0

（3）∑n j=1？啄j=1

（4）？啄j≥0 s-≥0 s+≥0 j=1，2，3，…，n

通過對(duì)方程組求解，得到安徽省各年的公共文化支出效率值。

（二）樣本選取與數(shù)據(jù)來源

本文以安徽省2006—2015年公共文化財(cái)政投入和產(chǎn)出數(shù)據(jù)為決策單元，數(shù)據(jù)來自安徽省統(tǒng)計(jì)局公布的2006—2015年《安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（三）指標(biāo)選取

本文借鑒楊林、韓科技[ 7 ]的公共文化指標(biāo)體系構(gòu)建方法，并對(duì)投入指標(biāo)加以改進(jìn)，從資金和人力兩方面對(duì)公共文化投入加以度量。產(chǎn)出指標(biāo)從最具代表性的四大領(lǐng)域反映公共文化的供給、服務(wù)能力及效果，如表1所示。

（四）實(shí)證結(jié)果及分析

借助軟件DEAP2.1運(yùn)行樣本數(shù)據(jù)，得到效率結(jié)果如表2。

1.綜合效率分析

整體來看，2006—2015年間，雖然安徽省文化支出的絕對(duì)規(guī)模在增大，但是綜合效率值并不高。從表2可以看出10年間綜合效率的均值為0.916，小于1；2010年的效率值僅為0.758，有7個(gè)年份未達(dá)到DEA有效，說明安徽省公共文化資源的投入規(guī)模、配置方式、利用能力仍有待加強(qiáng)；效率值大多集中在0.75～1之間，僅2012年、2014年、2015年這3年達(dá)到了DEA有效，綜合效率值等于1，說明這3年的公共文化財(cái)政支出運(yùn)用合理，資源配置水平相對(duì)較高；2006年、2008年、2009年、2010年、2011年、2013年這6年均存在冗余，說明這6年的資源利用方式亟待改善。

2.純技術(shù)效率分析

純技術(shù)效率是從技術(shù)角度對(duì)公共文化資源的利用能力、生成效果加以反映。從表2、表3可以看出純技術(shù)效率的均值為0.971，非技術(shù)有效，達(dá)到DEA有效的年份僅占40%，純技術(shù)效率逐年上下波動(dòng)的狀態(tài)說明政府公共文化資源的調(diào)節(jié)能力、運(yùn)用情況并不穩(wěn)定；2006年、2008年、2009年、2010年、2011年、2013年這6年的純技術(shù)效率小于1，存在冗余，說明這6年的公共文化財(cái)政投入事倍功半，在利用能力上存在改善空間，政府應(yīng)在資金的運(yùn)籌規(guī)劃、公共文化基礎(chǔ)設(shè)施硬件水平提升等方面注入更多心力。同時(shí)，在既定的要素投入規(guī)模下，應(yīng)進(jìn)一步完善文化信息資源的高覆蓋性、傳播快捷性、技術(shù)先進(jìn)性以及內(nèi)容豐富性。

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3.規(guī)模效率分析

規(guī)模效率可以用于衡量政府的規(guī)模收益是否會(huì)隨同公共文化財(cái)政投入量的增加而增加，可以反映文化資源投入的配置水平及效果。從表2、表4可以看出規(guī)模效率的平均值為0.942，未達(dá)到規(guī)模有效；2007年純技術(shù)效率為1，規(guī)模效率小于1是導(dǎo)致綜合效率小于1的根本，說明2007年公共文化資源的轉(zhuǎn)化效果可觀，但已有的投入尚未達(dá)到最優(yōu)產(chǎn)出規(guī)模；2006—2011年6年間，規(guī)模效率值的數(shù)值均小于1，沒有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，要素投入的配置結(jié)構(gòu)需要合理化；公共文化財(cái)政支出的比重從2006年的2.299%到2015年的1.683%，呈現(xiàn)下滑趨勢，表明文化發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同步性，政府對(duì)于公眾文化需求的滯后反應(yīng)等問題凸顯。

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四、基于Tobit模型的效率影響因素分析

（一）變量選取及模型建立

鑒于DEA的效率評(píng)價(jià)結(jié)果不能反映外在環(huán)境因素對(duì)于公共文化財(cái)政支出效率的影響，筆者進(jìn)一步采用Tobit回歸模型對(duì)效率影響因素加以分析。已有研究表明公共文化財(cái)政支出的效率問題是一個(gè)多元化問題，受到政治、經(jīng)濟(jì)、人口等諸多因素的影響，誠然也受到人們固化的價(jià)值觀念、風(fēng)土人情、地區(qū)差異等難以量化因素的干擾。本文結(jié)合安徽省實(shí)際以及數(shù)據(jù)的可獲得性、因素的可計(jì)量性建立如下回歸模型：

Y=？茁0+？茁1X1+？茁2X2+？茁3X3+？茁4X4+？著

其中，被解釋變量Y為前文計(jì)算的綜合效率值，解釋變量X1、X2、X3、X4分別表示文盲率（%）、人口密度（千人/平方千米）、人均GDP（萬/人）、政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)（公共文化支出占財(cái)政支出的比重）。

（二）Tobit回歸結(jié)果分析

借助EViews6.0，通過genrZ=（Xi-@min（Xi））/（@max（Xi）-@min（Xi））對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理（i=1，2，3， 4）后進(jìn)行Tobit回歸，得到回歸結(jié)果如表5。

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回歸結(jié)果表明：（1）居民受教育水平與產(chǎn)出效率負(fù)相關(guān)。已有研究表明伴隨居民教育水平提高而增加的是對(duì)于私性文化的需求，對(duì)于公共文化的需求會(huì)相對(duì)弱化。（2）人口密度對(duì)支出效率有不顯著的正向影響，人口密度的增大可相應(yīng)降低政府的監(jiān)管成本。（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平促進(jìn)效率提升。根據(jù)需求理論，隨著可支配經(jīng)濟(jì)資源的增加，公眾才會(huì)將目光投向文化等相對(duì)較高層次的需求。（4）公共文化占財(cái)政支出的比重與產(chǎn)出效率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，但沒有通過顯著性檢驗(yàn)。公共文化財(cái)政投入比重增大反而沒有提高效率，政府應(yīng)該調(diào)整投入結(jié)構(gòu)，改變盲目追加投入的現(xiàn)狀，關(guān)注效率提升。

五、研究結(jié)論及政策建議

本文基于DEA-Tobit模型對(duì)安徽省2006—2015年公共文化財(cái)政支出的效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)果表明：第一，雖然安徽省公共文化支出的絕對(duì)規(guī)模逐漸上升，但是公共文化支出占財(cái)政支出的比重卻呈下降趨勢，且與教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出差距顯著。第二，安徽省公共文化財(cái)政支出的整體效率不高，均值僅達(dá)到0.9左右，存在資源投入的浪費(fèi)現(xiàn)象。第三，安徽省居民受教育程度、公共文化財(cái)政支出的比重與公共文化支出效率負(fù)相關(guān)，人口密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)于公共文化支出效率有正向影響。

筆者根據(jù)研究結(jié)果結(jié)合省情提出如下建議：

（1）強(qiáng)化效率意識(shí)，完善效率評(píng)估。安徽省公共文化支出的冗余度達(dá)60%，長久以來，對(duì)于政府工作效率的評(píng)估往往側(cè)重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，應(yīng)適度引入文化指標(biāo)的考核以強(qiáng)化各級(jí)政府“文化興省”的主觀性，強(qiáng)化效率意識(shí)。政府應(yīng)將公眾滿意度納入考評(píng)體系，不忘服務(wù)百姓的初心，以提高公眾對(duì)于公共文化服務(wù)的滿足感、幸福度為己任。同時(shí)細(xì)化具體項(xiàng)目的考核，比如對(duì)于規(guī)模收益遞減的項(xiàng)目考慮是否應(yīng)予放棄，避免文化資源投入流于形式而疏于實(shí)質(zhì)。

（2）加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)，推動(dòng)公共文化均等化發(fā)展?；貧w結(jié)果表明居民受教育水平與公共文化產(chǎn)出效率顯著負(fù)相關(guān)。農(nóng)村的公共文化發(fā)展相較于城區(qū)具有一定的滯后性，文化設(shè)施利用率低，服務(wù)效果不佳。政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村公共文化建設(shè)，推動(dòng)公共文化均等化發(fā)展。公共文化建設(shè)適度向基層傾斜，并加以規(guī)范指導(dǎo)，“建設(shè)”與“運(yùn)轉(zhuǎn)”并行。

（3）“以需定供”，削弱資源浪費(fèi)現(xiàn)象。Tobit回歸得出人口密度與文化支出效率正相關(guān)。各級(jí)政府應(yīng)結(jié)合地區(qū)的人口密度差異規(guī)劃公共文化投入布局，弱化文化資源的閑置或交叉重復(fù)問題?！耙孕瓒ü保Y(jié)合實(shí)際需求信息，合理調(diào)度文化資源。此外，結(jié)合人口密度進(jìn)行差異化文化投入有利于提高文化基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，拓展文化活動(dòng)的受眾面，提高居民參與文化服務(wù)的便捷度。

（4）以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基石，平衡文化建設(shè)。研究結(jié)果得出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與公共文化支出效率顯著正相關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以提高政府的文化供給能力，強(qiáng)化公眾的文化需求，但一味追求經(jīng)濟(jì)增長而忽視文化推手只會(huì)事倍功半，因此，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基石，謀求經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的平衡點(diǎn)，二者并駕齊驅(qū)。

（5）健全文化資金的預(yù)算管理，引入投融資創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)嘗試?；貧w結(jié)果表明安徽省的公共文化財(cái)政支出比重越高反而效率越低，因此加強(qiáng)文化資金的預(yù)算管理、引入文化領(lǐng)域投融資創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)嘗試勢在必行。一方面事先確定合理的預(yù)算規(guī)模，科學(xué)地進(jìn)行資金、人力等投入要素的分配，通過細(xì)化預(yù)算的制定單位，分部門、分項(xiàng)目、分完工度制定預(yù)算以削弱預(yù)算執(zhí)行的難度，同時(shí)加強(qiáng)責(zé)任監(jiān)督，將問題落實(shí)到部門，落實(shí)到人員；另一方面適度引入民間資本，改變長期以來主要依靠政府投入的模式。國務(wù)院《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》首次將文化領(lǐng)域納入PPP的推廣范圍，文化領(lǐng)域的商業(yè)回報(bào)和文化公益的雙重屬性對(duì)資本的吸引力相對(duì)更強(qiáng)，政府可通過完善稅收優(yōu)惠政策、適度提供政府補(bǔ)貼、完善制度設(shè)計(jì)等途徑為民間資本的注入提供保障。引入公共文化領(lǐng)域的投融資創(chuàng)新嘗試有助于釋放市場活力，提升文化產(chǎn)出效率，加速“文化興省”。

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