【摘 要】 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)作出的“關(guān)于地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函”公開(kāi)后，人們普遍認(rèn)為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果不能再作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)，實(shí)際上這是對(duì)“復(fù)函”的誤讀?！皬?fù)函”只是從立法層面否定地方性法規(guī)在沒(méi)有上位法規(guī)定的前提下將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果規(guī)定為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)?！皬?fù)函”沒(méi)有涉及也不可能反對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)方和承建方根據(jù)意思自治原則在建設(shè)工程合同中約定將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果作為政府投資的具體建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算的依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】 審計(jì)結(jié)果； 政府投資建設(shè)項(xiàng)目； 竣工結(jié)算依據(jù)

【中圖分類號(hào)】 F239 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）10-0002-04

2017年6月5日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)作出了“關(guān)于地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函”（本文簡(jiǎn)稱“復(fù)函”），這是對(duì)中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)提出的關(guān)于地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的立法審查建議的回復(fù)。從《立法法》的角度看，該回復(fù)具有正面的積極意義，對(duì)地方違反《憲法》和《立法法》恣意擴(kuò)大地方立法權(quán)是一次警醒，但“復(fù)函”并沒(méi)有回答諸如為什么如此多的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方人民政府超越法律的規(guī)定直接以地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的形式規(guī)定以審計(jì)結(jié)果為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的問(wèn)題，也沒(méi)有說(shuō)明全國(guó)人大常委會(huì)將對(duì)此采取怎樣的后續(xù)措施。當(dāng)然，作為立法監(jiān)督文件，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)可以不在“復(fù)函”中說(shuō)明在現(xiàn)行法律框架下審計(jì)結(jié)果是否完全不能作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)，但我們絕對(duì)不能據(jù)此就認(rèn)為審計(jì)結(jié)果不可以作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)。

一、國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的建設(shè)工程審計(jì)結(jié)果不能直接作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)

盡管1982年憲法修訂后，我國(guó)逐步建立或恢復(fù)了諸如國(guó)家審計(jì)制度或國(guó)家監(jiān)察制度等專門機(jī)關(guān)監(jiān)督國(guó)家公權(quán)力的專門監(jiān)督制度，但依法獨(dú)立行使包括審計(jì)監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的監(jiān)督權(quán)依然困難重重。以政府投資建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督為例，當(dāng)下，我國(guó)無(wú)論是政府投資建設(shè)項(xiàng)目還是其他建設(shè)工程項(xiàng)目，其竣工結(jié)算的法律依據(jù)主要是當(dāng)事人之間的合同，即依《合同法》及相關(guān)法律訂立的當(dāng)事人之間的建設(shè)工程合同。從這個(gè)意義上說(shuō)，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的建設(shè)工程審計(jì)結(jié)果能否直接作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的確會(huì)遭到人們質(zhì)疑。

在我國(guó)，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督是依據(jù)《審計(jì)法》作出的，由于《審計(jì)法》是全國(guó)人大常委會(huì)制定的，是《立法法》意義上的一般法律；而《合同法》是全國(guó)人民代表大會(huì)制定的，是國(guó)家的基本法律，其效力層次高于《審計(jì)法》。因此當(dāng)據(jù)《合同法》所為的行為與據(jù)《審計(jì)法》所為的行為發(fā)生沖突時(shí)，依《審計(jì)法》所為的行為當(dāng)讓位于依《合同法》所為的行為。

目前我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)還在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，人們往往將審計(jì)監(jiān)督當(dāng)成行政監(jiān)督，認(rèn)為依行政監(jiān)督所為的行為不影響當(dāng)事人之間依《合同法》所訂立的民事合同的法律效力，其典型代表是2001年4月最高人民法院的一個(gè)司法解釋。最高人民法院在給河南省高級(jí)人民法院《關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問(wèn)題的電話答復(fù)意見(jiàn)》（2001民一他字第2號(hào)）中解釋：“河南省高級(jí)人民法院：你院‘關(guān)于建設(shè)工程承包合同案件中雙方當(dāng)事人已確認(rèn)的工程決算價(jià)款與審計(jì)部門審計(jì)的工程決算價(jià)款不一致時(shí)如何適用法律問(wèn)題的請(qǐng)示收悉。經(jīng)研究認(rèn)為，審計(jì)是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位的一種行政監(jiān)督，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力。建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無(wú)效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)。”最高人民法院的這一司法解釋采取了簡(jiǎn)單化的方式對(duì)待審計(jì)監(jiān)督，將審計(jì)監(jiān)督貼上了“行政監(jiān)督”的標(biāo)簽，但行政監(jiān)督就沒(méi)有法律效力嗎？當(dāng)民事法律行為一方主體是國(guó)家機(jī)關(guān)，而該主體又受制于國(guó)家強(qiáng)行法時(shí)，不能采用自由資本主義階段絕對(duì)的“契約自由”理念來(lái)對(duì)待該主體參與簽訂的合同。為了避免這樣的貼標(biāo)簽行為，2014年十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中將審計(jì)監(jiān)督列為與行政監(jiān)督并列的八大監(jiān)督之一。

二、地方性法規(guī)規(guī)章無(wú)權(quán)規(guī)定審計(jì)結(jié)果為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)

將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果直接規(guī)定為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的均是地方性法規(guī)，如：2012年9月27日江西省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十三次會(huì)議通過(guò)的《江西省審計(jì)條例》第十八條規(guī)定“政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位或者代建單位可以在招標(biāo)文件中載明或者與承接項(xiàng)目的單位在合同中約定，建設(shè)項(xiàng)目被納入審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的，審計(jì)結(jié)果作為工程結(jié)算的依據(jù)”。2015年3月27日浙江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)的《浙江省審計(jì)條例》第二十七條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，可以對(duì)直接有關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理、供貨等單位取得建設(shè)項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性開(kāi)展調(diào)查，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合。政府投資項(xiàng)目列入年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自計(jì)劃確定之日起七日內(nèi)告知建設(shè)單位。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明并與承接項(xiàng)目的單位在合同中約定審計(jì)結(jié)果作為工程結(jié)算的依據(jù)，并定期向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)報(bào)送項(xiàng)目建設(shè)情況”。2012年9月26日上海市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十六次會(huì)議通過(guò)的《上海市審計(jì)條例》第十四條規(guī)定“政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目，按照國(guó)家和本市規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的，建設(shè)單位或者代建單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件以及與施工單位簽訂的合同中明確以審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算的依據(jù)。審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)涉及工程價(jià)款的，以招標(biāo)投標(biāo)文件和合同中關(guān)于工程價(jià)款及調(diào)整的約定作為審計(jì)的基礎(chǔ)”。除《江蘇省審計(jì)條例》等少數(shù)地方性審計(jì)法規(guī)未作此規(guī)定外，絕大部分地方性審計(jì)法規(guī)或地方性審計(jì)政府規(guī)章均將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)。

從國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的目的和政府投資建設(shè)項(xiàng)目存在的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，地方性審計(jì)法規(guī)的規(guī)定無(wú)可厚非，甚至值得肯定，但是從法治的基本理念來(lái)說(shuō)，這樣的規(guī)定的確有值得商榷的地方。

筆者認(rèn)為，地方性法規(guī)將審計(jì)結(jié)果直接規(guī)定為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)也有一定的《憲法》和《審計(jì)法》依據(jù)?！稇椃ā返诰攀粭l規(guī)定“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”?！秾徲?jì)法》第二條規(guī)定“國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門的財(cái)政收支，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)前款所列財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。也就是說(shuō)，國(guó)家的各級(jí)財(cái)政支持及國(guó)有財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支均屬國(guó)家審計(jì)監(jiān)督范圍，政府投資建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)然應(yīng)在其中。

《審計(jì)法》第二十二條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。《審計(jì)法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項(xiàng)工程結(jié)算、項(xiàng)目竣工決算，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；對(duì)前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，可以對(duì)直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、供貨等單位取得建設(shè)項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行調(diào)查”?！秾徲?jì)法》第二十二條規(guī)定和《審計(jì)法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定更是對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)就政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的規(guī)定具體化。從人們對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的一般理解，如果不將審計(jì)結(jié)果直接規(guī)定為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督將毫無(wú)意義。

從嚴(yán)格的下位法不得與上位法相抵觸的視角來(lái)看[ 1 ]，地方性法規(guī)將審計(jì)結(jié)果直接規(guī)定為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的確有擴(kuò)大國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)力之嫌，這也是“復(fù)函”唯一可取之處。從理論上說(shuō)，在人民主權(quán)國(guó)家，人民對(duì)國(guó)家的授權(quán)是整體授權(quán)，國(guó)家機(jī)關(guān)行使人民授權(quán)的依據(jù)是法律，地方性法規(guī)、規(guī)章超越法律規(guī)定擴(kuò)大國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力超越了人民的授權(quán)，因而不具有合法性。按照《立法法》的規(guī)定，我國(guó)的法律從位階高低分為憲法、基本法律、一般法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部委規(guī)章和地方政府規(guī)章。《立法法》第八十八條規(guī)定“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”。第九十六條規(guī)定“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第九十七條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：（一）超越權(quán)限的；（二）下位法違反上位法規(guī)定的”。2004年最高人民法院在《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》中明確將“下位法擴(kuò)大行政主體或其職權(quán)范圍”視為下位法與上位法抵觸的情形之一。

三、國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)結(jié)果仍然可以作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目的竣工結(jié)算依據(jù)

筆者認(rèn)為“復(fù)函”并不必然導(dǎo)致國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果不能作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目的竣工結(jié)算依據(jù)。只要不在地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章中規(guī)定，而完全按照意思自治原則由政府投資建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)方和承建方在建設(shè)工程合同中約定國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果作為政府投資的某個(gè)建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算的依據(jù)則完全合法。

“契約自由、意思自治”在能否把國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)方面具有雙面兩刃。筆者認(rèn)為在現(xiàn)階段只要滿足下列條件，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果仍然可以作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目的竣工結(jié)算依據(jù)。

第一，不通過(guò)地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件規(guī)定。既然全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)已經(jīng)作出了“復(fù)函”，那么任何以立法或制定規(guī)范性文件的形式把國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的做法都是非法的。

第二，政府投資建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)方和承建方在簽訂建設(shè)工程合同時(shí)，完全按照意思自治原則簽訂建設(shè)工程合同，在合同中約定以某個(gè)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算的依據(jù)完全符合《合同法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，完全不受“復(fù)函”的約束。

第三，以國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)不以合同的“格式條款”形式出現(xiàn)，采取一事一議，即在每一個(gè)具體合同中約定。

當(dāng)然，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其行使監(jiān)督權(quán)理論上說(shuō)不應(yīng)以民法等平等主體法律作為依據(jù)，而應(yīng)依據(jù)國(guó)家強(qiáng)行法的授權(quán)。但在《審計(jì)法》未修訂之前，間接依《合同法》確定其對(duì)政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果的法律效力，不失為利國(guó)利民和合法的權(quán)宜之計(jì)。

四、“復(fù)函”對(duì)政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目審計(jì)造成了一定的沖擊

“復(fù)函”從立法監(jiān)督的角度來(lái)說(shuō)無(wú)可厚非，從某種意義上說(shuō)甚至是一種進(jìn)步，它表明我國(guó)最高立法機(jī)關(guān)開(kāi)始注重對(duì)下位法的形式審查了。除了這一意義之外，“復(fù)函”的其他社會(huì)效果是值得懷疑的。

第一，僅就審計(jì)結(jié)果能否為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)問(wèn)題作立法解釋難以服人。在任何一個(gè)法治國(guó)家，國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)自人民通過(guò)憲法和法律的賦予，無(wú)明文規(guī)定不可為，立法、司法、執(zhí)法皆無(wú)例外。但改革開(kāi)放以來(lái)，由于憲法法律的相對(duì)滯后性與我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的急劇發(fā)展矛盾凸顯，幾乎所有有利于國(guó)家民族的重大改革事項(xiàng)的出臺(tái)都或多或少地突破現(xiàn)有的法律規(guī)定，讓法學(xué)家們有深深的挫敗感，以至于有的學(xué)者提出了“良性違憲”[ 2 ]的非法治命題。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)法律生活中，形式上不那么合法甚至不那么合憲的事情比比皆是，比如2017年初，北京、山西、浙江三地開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察制度改革試點(diǎn)，在地方人民代表大會(huì)之下設(shè)立對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的地方國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，這一試點(diǎn)某種程度上是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定的國(guó)家制度的改變，其法律依據(jù)是《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。在我國(guó)現(xiàn)行憲法的架構(gòu)下，可以由全國(guó)人大常委會(huì)以決定的形式對(duì)《憲法》進(jìn)行有實(shí)質(zhì)意義的修改嗎？

第二，政府投資建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模大問(wèn)題多。投資是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿υ粗?，我?guó)投資規(guī)模巨大。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2015年，全年固定資產(chǎn)投資584 198.76億元，其中國(guó)有及國(guó)有控股投資達(dá)178 933億元。20世紀(jì)80年代至今，政府投資建設(shè)領(lǐng)域存在問(wèn)題突出，一直是腐敗高發(fā)領(lǐng)域。以全國(guó)保障性安居工程為例，據(jù)胡澤君審計(jì)長(zhǎng)2017年6月23日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議上作的《國(guó)務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》披露，“至2016年底，因安居工程資金籌集撥付與建設(shè)進(jìn)度不匹配等，有532.3億元超過(guò)1年未及時(shí)安排使用，其中321.49億元（占60%）是通過(guò)貸款、債券等籌集的；有10.31億元被違規(guī)用于商品房開(kāi)發(fā)、彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)、出借等；有4.21億元被套取騙取或侵占。項(xiàng)目建設(shè)管理方面，有744個(gè)項(xiàng)目未嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計(jì)、施工等招投標(biāo)規(guī)定；有333個(gè)項(xiàng)目未嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)理、建筑強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等要求，部分項(xiàng)目存在屋頂滲漏、墻面開(kāi)裂等質(zhì)量缺陷”。

第三，對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目必須加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督。對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督是國(guó)家審計(jì)工作的重點(diǎn)之一。長(zhǎng)期以來(lái)，通過(guò)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督，有效遏制了政府投資建設(shè)工程領(lǐng)域亂象，減少了腐敗，替國(guó)家挽回了巨額損失，也挽救了一批干部。據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》2016年7月4日消息，2015年全國(guó)審計(jì)工作促進(jìn)增收節(jié)支和挽回?fù)p失達(dá)6 083億元，占2015年全國(guó)一般公共預(yù)算收入的4%。其中一半以上涉及政府投資建設(shè)工程領(lǐng)域。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督取得實(shí)效的前提是審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)，如果審計(jì)結(jié)果不能作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)，那么國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督將形同虛設(shè)。所以從這個(gè)意義上說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的“復(fù)函”社會(huì)效果是有問(wèn)題的。

五、從《審計(jì)法》修改完善的角度解決政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目審計(jì)問(wèn)題

應(yīng)該對(duì)《審計(jì)法》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行完善，以保證國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)論作為竣工結(jié)算依據(jù)。

第一，建議要明確審計(jì)報(bào)告的法律地位。在我國(guó)現(xiàn)行《審計(jì)法》中，審計(jì)報(bào)告并無(wú)明確的法律地位。審計(jì)報(bào)告是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)對(duì)象審計(jì)結(jié)果的具體體現(xiàn)，也是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督工作的最主要表現(xiàn)形式。由于《審計(jì)法》沒(méi)有規(guī)定審計(jì)報(bào)告的法律地位，實(shí)際造成了國(guó)家審計(jì)監(jiān)督難以真正到位。目前審計(jì)報(bào)告是以黨的組織、紀(jì)檢等機(jī)關(guān)采信與否決定其效力大小的，這就造成了審計(jì)監(jiān)督工作的不確定性。筆者認(rèn)為，應(yīng)該明確賦予國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)報(bào)告具有與交警部門出具的《道路交通事故認(rèn)定書(shū)》同等的法律地位，即具有當(dāng)然的證明效力。如此則國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)報(bào)告作為政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的竣工結(jié)算依據(jù)問(wèn)題會(huì)迎刃而解。

第二，對(duì)《審計(jì)法》第二十二條進(jìn)行完善?！秾徲?jì)法》第二十二條“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。這一規(guī)定有諸多不足，其中最重要的不足是沒(méi)有規(guī)定審計(jì)監(jiān)督結(jié)論的法律地位。作為《審計(jì)法》具體化的《審計(jì)法實(shí)施條例》也沒(méi)有解決這一問(wèn)題。《審計(jì)法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項(xiàng)工程結(jié)算、項(xiàng)目竣工決算，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；對(duì)前款規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，可以對(duì)直接有關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、供貨等單位取得建設(shè)項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行調(diào)查”。這一規(guī)定同樣沒(méi)有規(guī)定調(diào)查結(jié)果怎么辦。建議在這一條明確規(guī)定“國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督結(jié)論是政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目竣工結(jié)算的依據(jù)”。

第三，在《審計(jì)法》“法律責(zé)任”部分明確政府投資建設(shè)工程竣工結(jié)算不以國(guó)家審計(jì)的審計(jì)結(jié)論為依據(jù)的法律責(zé)任?，F(xiàn)行《審計(jì)法》第六章為“法律責(zé)任”，自第四十三條到第五十二條，共10條，條文不算少，但存在兩大問(wèn)題：一是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)自主追究被審對(duì)象及延伸審計(jì)對(duì)象法律責(zé)任的權(quán)力極其有限，這對(duì)于國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)這樣的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)限制了其監(jiān)督權(quán)的有效行使；二是像政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目等重要的具體審計(jì)監(jiān)督形式的法律責(zé)任規(guī)定缺位。

筆者認(rèn)為，真正徹底地解決這一問(wèn)題需要通過(guò)修改《審計(jì)法》或重新制定一部新的《國(guó)家審計(jì)監(jiān)督法》來(lái)實(shí)現(xiàn)。1994年制定，2006年修訂的《審計(jì)法》已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國(guó)家審計(jì)事業(yè)。黨的十九大將國(guó)家審計(jì)列為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分并明確提出“改革審計(jì)管理體制”，這不僅是審計(jì)體制改革的明確要求，實(shí)際上也是《審計(jì)法》修改的集結(jié)號(hào)。早在2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確將審計(jì)監(jiān)督列為八大監(jiān)督之一，與行政司法監(jiān)督等并列，同時(shí)提出“完善審計(jì)制度，保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)”和國(guó)家審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的要求。為了落實(shí)四中全會(huì)精神，2015年12月，中辦國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，在《框架意見(jiàn)》中，黨中央國(guó)務(wù)院明確提出修改《審計(jì)法》，審計(jì)署也據(jù)此于2016年啟動(dòng)了修改《審計(jì)法》的準(zhǔn)備工作，希望能加快進(jìn)度，讓修改后的《審計(jì)法》早日面世。為了解決《審計(jì)法》的立法層級(jí)可能低于《合同法》的立法層級(jí)問(wèn)題，建議廢除由全國(guó)人大常委會(huì)制定的《審計(jì)法》，由全國(guó)人民代表大會(huì)重新制定一部《國(guó)家審計(jì)監(jiān)督法》。這樣不僅解決了本文所涉及的問(wèn)題，還會(huì)解決財(cái)政審計(jì)監(jiān)督中的法律層級(jí)問(wèn)題。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 汪全勝.“上位法優(yōu)于下位法”適用規(guī)則芻議[J].行政法學(xué)研究，2005（4）：62-66.

[2] 郝鐵川.論良性違憲[J].法學(xué)研究，1996（4）：89-91.

程乃勝教授簡(jiǎn)介

程乃勝，法學(xué)博士，律師，仲裁員。南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，審計(jì)法研究中心主任，江蘇省高校教學(xué)名師，江蘇省高?！扒嗨{(lán)工程”中青年學(xué)術(shù)帶頭人，法學(xué)一級(jí)學(xué)科江蘇省重點(diǎn)建設(shè)學(xué)科帶頭人。兼任中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)理事，中國(guó)法學(xué)教育研究會(huì)理事，江蘇省審計(jì)法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)，江蘇省法理學(xué)與憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，江蘇省法官檢察官遴選（懲戒）委員會(huì)委員，安徽省人大常委會(huì)立法咨詢專家，南京江北新區(qū)專家咨詢委員等。正在主持國(guó)家社科基金項(xiàng)目“國(guó)家審計(jì)全覆蓋法律應(yīng)對(duì)問(wèn)題研究”（16BFX001），2016年、2017年各有一份研究報(bào)告獲得審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)的肯定性批示。