賀寶成 沈玉芳 王家偉

【摘 要】 霧霾是當(dāng)前國(guó)家著力解決的突出環(huán)境問(wèn)題，審計(jì)是推進(jìn)霧霾治理的重要途徑和力量。文章以霧霾治理審計(jì)的現(xiàn)實(shí)困境透視為邏輯起點(diǎn)，著重分析歸納了美國(guó)霧霾治理審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，從審計(jì)規(guī)范、審計(jì)技術(shù)、審計(jì)隊(duì)伍和結(jié)果問(wèn)責(zé)四個(gè)維度提出完善我國(guó)霧霾治理審計(jì)的現(xiàn)實(shí)路徑，以期為推進(jìn)霧霾治理提供有益的理論視角與實(shí)踐探索。

【關(guān)鍵詞】 霧霾治理； 審計(jì)； 國(guó)家治理體系

【中圖分類號(hào)】 F239 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）09-0099-03

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，我國(guó)霧霾天氣頻發(fā)，空氣質(zhì)量惡化問(wèn)題突出，治霾成為政府建設(shè)美麗中國(guó)、“向污染宣戰(zhàn)”的工作重點(diǎn)。2013年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，吹響了全國(guó)大氣污染防治工作的號(hào)角；2014年環(huán)境保護(hù)部與全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）簽署《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)》，明確各地空氣質(zhì)量改善目標(biāo)和重點(diǎn)工作任務(wù)，以行政手段強(qiáng)化了地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任；2015年1月，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施“史上最嚴(yán)”的環(huán)保法，推進(jìn)霧霾治理的法制化進(jìn)程。2017年，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出“一些地區(qū)嚴(yán)重霧霾頻發(fā)，治理措施需要進(jìn)一步加強(qiáng)”；黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“持續(xù)實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”。國(guó)家治理霧霾決心之大、措施之嚴(yán)，實(shí)屬罕見(jiàn)，霧霾已然成為當(dāng)前國(guó)家著力解決的突出環(huán)境問(wèn)題。

審計(jì)是國(guó)家治理體系中重要的“免疫系統(tǒng)”，具有預(yù)警、揭露、抵御等功能，在霧霾治理中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)[1]。國(guó)家“十三五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃要求“對(duì)重大污染防治和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)項(xiàng)目實(shí)行審計(jì)全覆蓋，推動(dòng)加快生態(tài)文明建設(shè)”。適應(yīng)國(guó)家霧霾治理的新要求，深入透視霧霾治理審計(jì)的現(xiàn)實(shí)困境，借鑒美國(guó)等治霾審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新我國(guó)霧霾治理審計(jì)路徑，既是充分發(fā)揮審計(jì)在推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)中重大作用的應(yīng)有之義，也是推進(jìn)霧霾治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。

二、霧霾治理審計(jì)的現(xiàn)實(shí)困境

霧霾治理審計(jì)屬于生態(tài)環(huán)境審計(jì)范疇，本質(zhì)上是對(duì)霧霾治理活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、合規(guī)性、公允性和效益性進(jìn)行審查、評(píng)價(jià)、鑒證和監(jiān)督的過(guò)程。2014年以來(lái)，盡管霧霾治理審計(jì)被國(guó)家審計(jì)署作為專項(xiàng)審計(jì)納入了各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)范圍[2]，并在有效督促各環(huán)保責(zé)任主體履行大氣污染防治責(zé)任、提高霧霾治理效能等方面發(fā)揮了積極作用[3]，但具體實(shí)踐中仍存在較多問(wèn)題。

（一）霧霾治理審計(jì)規(guī)范體系不健全

審計(jì)規(guī)范是審計(jì)活動(dòng)有效開(kāi)展的行為準(zhǔn)則與必要前提。作為新生事物，霧霾治理審計(jì)的審計(jì)對(duì)象、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)程序的特殊性決定其不能直接套用現(xiàn)有審計(jì)規(guī)范及模式，而是對(duì)審計(jì)規(guī)范體系的針對(duì)性、操作性提出更多、更高要求。遺憾的是，我國(guó)尚未建立充分有效的霧霾治理審計(jì)規(guī)范體系，尤其缺少統(tǒng)一性的專項(xiàng)指南、指引，對(duì)審計(jì)內(nèi)容范圍、職責(zé)分工、證據(jù)獲取、評(píng)價(jià)績(jī)效等規(guī)定不夠具體、明晰，操作性欠佳。故而極易導(dǎo)致各地審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)客體、內(nèi)容、范圍選擇的盲目性及重復(fù)性；審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)選擇的不規(guī)范與濫用。同時(shí)審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)仍局限于傳統(tǒng)合規(guī)性評(píng)價(jià)，對(duì)霧霾治理的效率性和效果性等方面評(píng)價(jià)不足，影響了霧霾治理審計(jì)的科學(xué)性、有效性。

（二）霧霾治理審計(jì)力量不足

相比于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，霧霾治理審計(jì)量化分析要求高，跨學(xué)科、專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，既涵蓋審計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等專業(yè)知識(shí)，也涉及生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、數(shù)據(jù)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域。而我國(guó)現(xiàn)有霧霾治理審計(jì)隊(duì)伍人員多出身于審計(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等專業(yè)背景，知識(shí)體系、專業(yè)結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，特別是生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、數(shù)據(jù)學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜也蛔?，難以更好滿足霧霾治理審計(jì)的專業(yè)性要求。同時(shí)，霧霾治理審計(jì)跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域特征明顯，對(duì)審計(jì)人員的數(shù)量、質(zhì)量要求高，特別是要滿足國(guó)家在“十三五”期間“對(duì)重大污染防治和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)項(xiàng)目實(shí)行審計(jì)全覆蓋”的戰(zhàn)略要求，涉及的審計(jì)對(duì)象之多、范圍之廣超乎想象，給現(xiàn)有審計(jì)資源、力量帶來(lái)的挑戰(zhàn)是顯而易見(jiàn)的。

（三）霧霾治理審計(jì)相關(guān)支撐不夠

霧霾治理審計(jì)是一項(xiàng)跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域的龐大工程，其有效開(kāi)展離不開(kāi)信息、技術(shù)、理論等的必要支撐。從我國(guó)霧霾治理審計(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)看，氣象數(shù)據(jù)、生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)、環(huán)保資金預(yù)算、使用、績(jī)效評(píng)價(jià)等相關(guān)數(shù)據(jù)分屬氣象、環(huán)保、財(cái)政、水利、林業(yè)等多個(gè)部門，部門間尚未形成有效的信息共享平臺(tái)與機(jī)制，數(shù)據(jù)互聯(lián)互通程度低，存在部門間“信息孤島”問(wèn)題，阻礙了審計(jì)的順利開(kāi)展；同時(shí)，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興技術(shù)在霧霾治理專項(xiàng)審計(jì)領(lǐng)域應(yīng)用不夠充分，網(wǎng)絡(luò)審計(jì)、“云審計(jì)”、大數(shù)據(jù)分析等審計(jì)模式深入不足，影響了審計(jì)效率的提升；加上我國(guó)霧霾治理審計(jì)起步較晚，相關(guān)理論研究尚處于探索階段，審計(jì)實(shí)踐案例積累不多，也在很大程度上制約了霧霾治理審計(jì)的效能。

（四）霧霾治理審計(jì)問(wèn)責(zé)力度有限

自2014年國(guó)家開(kāi)展霧霾治理專項(xiàng)審計(jì)以來(lái)，迄今為止審計(jì)問(wèn)責(zé)事件不多。細(xì)查財(cái)政部網(wǎng)站公開(kāi)信息，年逾百億治霾資金投入的省市不少，且有與年俱增的趨勢(shì)。2016年12月，我國(guó)北方發(fā)生大范圍、長(zhǎng)時(shí)間，堪稱“歷史之最”的霧霾天氣。同月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于中央大氣污染防治專項(xiàng)資金檢查典型案例的通報(bào)》，公布了對(duì)京津冀等9個(gè)省（區(qū)/市）2013—2015年中央大氣污染防治專項(xiàng)資金管理使用情況的檢查結(jié)果，點(diǎn)名批評(píng)了5起地方政府騙取、擠占、挪用專項(xiàng)資金，違規(guī)擴(kuò)大開(kāi)支范圍的典型事件。這或許是“冰山一角”，只是對(duì)9個(gè)?。▍^(qū)/市）的抽查，倘若擴(kuò)大范圍，違規(guī)案件極可能增加。面對(duì)日益龐大的治理霧霾資金規(guī)模，尚未有效減緩的霧霾天氣，若要防止治霾資金成為“唐僧肉”，加大審計(jì)監(jiān)督力度，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)勢(shì)在必行。

三、霧霾治理審計(jì)的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)堪稱世界霧霾治理審計(jì)成功的典范。20世紀(jì)中葉的美國(guó)同樣面臨霧霾肆虐的危機(jī)，1948年的“多諾拉煙霧事件”、1952年以及1955年相繼發(fā)生的“洛杉磯光化學(xué)煙霧事件”，無(wú)不讓美國(guó)社會(huì)付出慘痛代價(jià)，“沖壞了的膠卷天空”一度成為民眾揮之不去的陰影。20世紀(jì)70年代，美國(guó)政府實(shí)施了卓有成效的霧霾治理措施，被世界譽(yù)為“綠色十年”[4]。這一時(shí)期，審計(jì)監(jiān)督在推動(dòng)空氣污染治理方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

（一）強(qiáng)化霧霾治理立法和審計(jì)監(jiān)督

1970年底，尼克松政府頒布了《清潔空氣法修正案》，一方面，通過(guò)立法明確聯(lián)邦政府在環(huán)境保護(hù)中的主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，將以往被視為地方性事務(wù)的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上升至國(guó)家層面；另一方面，以法律形式確立各州空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、明確任務(wù)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間表。為加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督力度，美國(guó)審計(jì)署1970年專設(shè)自然資源利用與環(huán)境保護(hù)司，內(nèi)有環(huán)境資金審計(jì)處和環(huán)境績(jī)效審計(jì)處，將空氣污染和氣候變化審計(jì)列在職責(zé)范圍中的第一位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)審計(jì)署在1970—1979年出具了247份污染治理審計(jì)報(bào)告，涉及政府績(jī)效、資金管理與預(yù)算執(zhí)行、法律執(zhí)行、科學(xué)技術(shù)、公民健康管理等多個(gè)主題，涵蓋內(nèi)容廣泛深遠(yuǎn)，反饋建議直中要害，審計(jì)監(jiān)督強(qiáng)有力地保證了環(huán)保政策法規(guī)執(zhí)行效率和效果。

（二）注重霧霾治理績(jī)效審計(jì)導(dǎo)向

相對(duì)于財(cái)務(wù)審計(jì)，美國(guó)審計(jì)署更為注重績(jī)效審計(jì)。一方面，重點(diǎn)關(guān)注霧霾污染治理資金的使用績(jī)效和責(zé)任，上述247份審計(jì)報(bào)告中，關(guān)于資金管理和預(yù)算執(zhí)行的占58份，比例高達(dá)總數(shù)的23%。在這些審計(jì)報(bào)告中，審計(jì)署尖銳地指出聯(lián)邦政府對(duì)空氣污染治理的資金投入呈現(xiàn)急于求成的傾向、存在高資金投入而直接效果不明顯等問(wèn)題。另一方面，關(guān)注政策執(zhí)行效果。在《清潔空氣法修正案》授權(quán)下，審計(jì)署對(duì)各州完成任務(wù)情況進(jìn)行持續(xù)地跟蹤審計(jì)，出具31份法律執(zhí)行方面的審計(jì)報(bào)告，并以審計(jì)長(zhǎng)信函的形式對(duì)不達(dá)標(biāo)州的相關(guān)情況、原因及建議進(jìn)行報(bào)告和溝通。同時(shí)關(guān)注環(huán)保局等管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率。247份審計(jì)報(bào)告中有多份報(bào)告對(duì)環(huán)保局任務(wù)量過(guò)大、人力財(cái)力不足、處理問(wèn)題能力透支的風(fēng)險(xiǎn)提出警示。

（三）推進(jìn)霧霾治理審計(jì)專業(yè)化

美國(guó)審計(jì)署多方面推進(jìn)審計(jì)的專業(yè)化。一方面注重培養(yǎng)基礎(chǔ)性人才，通過(guò)培訓(xùn)、競(jìng)聘等多種途徑提升審計(jì)人員在空氣污染治理基礎(chǔ)理論、政策法規(guī)和技術(shù)方法等方面的知識(shí)水平；另一方面充分利用專家人才，聘請(qǐng)環(huán)境評(píng)估師、科技專家、公共政策專家等大批專業(yè)人員作為項(xiàng)目成員或者顧問(wèn)，直接或間接參與霧霾治理審計(jì)項(xiàng)目，形成“會(huì)計(jì)+X”的審計(jì)隊(duì)伍。同時(shí)，突出審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)選擇的專業(yè)性，如將專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、專家意見(jiàn)、國(guó)際協(xié)議等引入審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；一些關(guān)鍵問(wèn)題邀請(qǐng)專家出具一致性意見(jiàn)；使用專家科研成果作為審計(jì)依據(jù)、判斷標(biāo)準(zhǔn)等。審計(jì)隊(duì)伍、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)化促進(jìn)了審計(jì)成果的專業(yè)化，使得霧霾治理審計(jì)得到美國(guó)國(guó)會(huì)、政府及民眾的重視與認(rèn)可。

四、強(qiáng)化我國(guó)霧霾治理審計(jì)的現(xiàn)實(shí)路徑

霧霾已成為當(dāng)前國(guó)家著力解決的突出環(huán)境問(wèn)題。國(guó)家治霾資金投入規(guī)模之大、法律法規(guī)出臺(tái)之密前所未有。為確保治霾的效率與效果，極有必要強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，具體路徑為：

（一）完善頂層制度設(shè)計(jì)，健全霧霾專項(xiàng)審計(jì)規(guī)范體系

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。高效治霾法律先行，我國(guó)憲法已明確審計(jì)對(duì)各級(jí)政府財(cái)政收支的審計(jì)監(jiān)督地位，有必要適時(shí)修改，進(jìn)一步明確審計(jì)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的監(jiān)督地位。在《審計(jì)法》框架下，以法律形式明確國(guó)家“資源環(huán)境審計(jì)司”等部門的職權(quán)，特別是在霧霾專項(xiàng)審計(jì)領(lǐng)域的監(jiān)督權(quán)限，從頂層制度設(shè)計(jì)層面推進(jìn)霧霾治理審計(jì)的法制化進(jìn)程。同時(shí)，突出霧霾專項(xiàng)審計(jì)的專業(yè)性、特殊性，專門建立涵蓋審計(jì)職業(yè)道德規(guī)范、一般準(zhǔn)則、工作準(zhǔn)則、報(bào)告準(zhǔn)則、質(zhì)量控制準(zhǔn)則及操作指引的規(guī)范體系；強(qiáng)化霧霾治理績(jī)效審計(jì)導(dǎo)向，將績(jī)效理念貫穿審計(jì)全過(guò)程，重點(diǎn)從審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)對(duì)象等多個(gè)層面完善霧霾審計(jì)要素體系，如表1所示，系統(tǒng)推進(jìn)霧霾審計(jì)的專業(yè)化、規(guī)范化和操作性。

（二）強(qiáng)化“互聯(lián)網(wǎng)+”新興技術(shù)支撐，創(chuàng)新霧霾治理審計(jì)模式

圍繞國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)化、信息化技術(shù)在霧霾治理審計(jì)領(lǐng)域的應(yīng)用，實(shí)施“數(shù)據(jù)治霾”戰(zhàn)略[6]。加大數(shù)據(jù)集中和整合力度，建立國(guó)家治霾審計(jì)數(shù)據(jù)中心，打造全國(guó)統(tǒng)一的治霾審計(jì)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)氣象部門、環(huán)保機(jī)構(gòu)和國(guó)有企事業(yè)單位等與審計(jì)機(jī)關(guān)信息的跨級(jí)、跨域、跨部門共享；建立“國(guó)家治霾審計(jì)云”，充分應(yīng)用關(guān)聯(lián)分析、數(shù)據(jù)挖掘、智能分析等新興技術(shù)提高審計(jì)效率。創(chuàng)新審計(jì)模式，圍繞霧霾治理法規(guī)、政策、管理、項(xiàng)目等關(guān)鍵領(lǐng)域，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)審計(jì)，推進(jìn)多點(diǎn)聯(lián)動(dòng)審計(jì)；對(duì)于重大污染防治項(xiàng)目、重大資源環(huán)境管理措施和戰(zhàn)略規(guī)劃等進(jìn)行跟蹤審計(jì)；同時(shí)針對(duì)不同地域、不同污染源審計(jì)項(xiàng)目，因地制宜、分項(xiàng)施策，實(shí)施聯(lián)合與交叉審計(jì)相結(jié)合、事后與事中審計(jì)相結(jié)合、現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)與非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)相結(jié)合等的靈活多樣審計(jì)，提高審計(jì)效能。

（三）推進(jìn)“審計(jì)+”專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，打造多元化審計(jì)主體

優(yōu)化霧霾治理審計(jì)人員專業(yè)、知識(shí)與技能結(jié)構(gòu)，實(shí)施霧霾治理“審計(jì)+”計(jì)劃，吸納環(huán)境科學(xué)、數(shù)據(jù)科學(xué)、公共政策等領(lǐng)域?qū)＜胰瞬懦鋵?shí)隊(duì)伍[7]，提升霧霾審計(jì)專業(yè)化、職業(yè)化水平。同時(shí)，強(qiáng)化審計(jì)主體間的力量協(xié)同，打造以政府審計(jì)為主導(dǎo)，被審計(jì)單位內(nèi)部審計(jì)及民間審計(jì)為支撐，公眾參與審計(jì)為補(bǔ)充的“四位一體”審計(jì)主體新模式，政、企、所、民協(xié)同治理。通過(guò)法律規(guī)范和制度創(chuàng)新，打破審計(jì)主體間的壁壘，充分激發(fā)與釋放各主體人才、信息、技術(shù)等要素的活力，推進(jìn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)調(diào)互動(dòng)，有力強(qiáng)化霧霾治理審計(jì)力量的協(xié)同。

（四）注重審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，建立霧霾治理專項(xiàng)問(wèn)責(zé)機(jī)制

拓展霧霾治理專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果公開(kāi)范圍，完善審計(jì)結(jié)果公告制度、反饋制度及運(yùn)用制度。將治霾專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部任用、行政考核掛鉤，對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的各種治霾違法行為實(shí)行“零容忍”；對(duì)涉及治霾績(jī)效審計(jì)不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目評(píng)估要實(shí)行“一票否決制”，形成霧霾治理審計(jì)監(jiān)督的剛性約束；建立治霾專項(xiàng)審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化紀(jì)檢、監(jiān)察、公安等相關(guān)部門在審計(jì)監(jiān)督權(quán)力行使中的協(xié)助責(zé)任，打破“審計(jì)—整改—再犯—再審計(jì)—再整改”的怪圈；加大霧霾治理社會(huì)監(jiān)督和媒體監(jiān)督，建立專項(xiàng)問(wèn)責(zé)機(jī)制[8]，曝光與問(wèn)責(zé)治霾資金使用效率低下、政策執(zhí)行不力的重大典型案件，切實(shí)維護(hù)霧霾治理審計(jì)監(jiān)督的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，將霧霾治理審計(jì)推向深入，實(shí)現(xiàn)以審促管，以管促改，以改促治。

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