【摘 要】 當(dāng)前，我國不同行政區(qū)域間高等教育財政撥款數(shù)額懸殊，區(qū)域內(nèi)高等教育財政撥款普遍分層對待，不同隸屬關(guān)系高校間教育財政撥款差別大，不同性質(zhì)的高校間教育財政撥款更是冰火兩重天。高等教育成本分擔(dān)比例的控制權(quán)，主要掌握在政府部門。應(yīng)以國家權(quán)力機關(guān)和政府職能部門為主導(dǎo)，完善高等教育成本分擔(dān)法律制度，建立教育財政撥款與學(xué)費收取標(biāo)準(zhǔn)匹配體系。要充分發(fā)揮財政蓄水池調(diào)節(jié)作用，從源頭上保證教育成本分擔(dān)合理。嘗試普遍發(fā)放“教育券”模式，普遍調(diào)整教育財政撥款標(biāo)準(zhǔn)，加大獎勵力度，體現(xiàn)成本效用原則。應(yīng)積極探索高等教育成本分擔(dān)畢業(yè)補償機制，使高等教育成本分擔(dān)比例不斷優(yōu)化。

【關(guān)鍵詞】 高等教育； 教育成本； 成本分擔(dān)； 政府職能

【中圖分類號】 G647.5 【文獻標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）09-0148-04

一、問題提出

教育是立國之本，民族興盛之基，更是家庭和社會的希望所在，教育的重要性婦孺皆知，歷來受到廣泛關(guān)注與和高度重視，近年來也始終占據(jù)“三大民生焦點問題”之一。在提及教育問題時，不可避免會涉及到教育投資及教育成本分擔(dān)問題。教育成本分擔(dān)理論認(rèn)為，高等教育成本應(yīng)該由國家、社會和受教育者及其家庭共同承擔(dān)。1990 年正式實施的《普通高等學(xué)校招收自費生暫行規(guī)定》，是我國從政策上正式確立高等教育成本分擔(dān)原則的開始，實現(xiàn)了由國家負(fù)擔(dān)全部高等教育成本向國家與個人共同分擔(dān)高等教育成本的轉(zhuǎn)變，且學(xué)雜費在高等教育成本中的比例不斷提高[1]。時至今日，我國高等教育成本分擔(dān)現(xiàn)狀具體如何，高等教育成本分擔(dān)是否合理，值得研究探討。

高等教育成本是指高校為完成人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展和文化傳承與創(chuàng)新使命，所耗費的各項資源價值總和，既包括直接成本，也包括機會成本[2]。無論是討論高等教育成本問題，還是高等教育成本分擔(dān)問題，直接成本的內(nèi)容指向更具體，也更利于量化和比較；間接成本則因難以量化而不易計量，往往只是理論的組成而不是研究的重點。高等教育成本分擔(dān)的主體雖然包括國家、社會和受教育者及其家庭，但因社會分擔(dān)教育成本具有延后性、長期性、復(fù)雜性等特點，難以像前兩者一樣進行定量研究。本文探討的高等教育成本分擔(dān)主要指直接成本的分擔(dān)；教育財政撥款和學(xué)費是高等教育成本的主要組成部分，為直觀起見，在成本分擔(dān)對比計算分析中，也主要運用了政府承擔(dān)的教育財政撥款和受教育者個人及其家庭承擔(dān)的學(xué)費兩項指標(biāo)。

高等教育成本分擔(dān)比例，既取決于個人的主觀選擇，也取決于政府對教育財政投入和學(xué)費收取標(biāo)準(zhǔn)的制定。受教育者因受學(xué)習(xí)成績制約或興趣愛好等因素的影響，在分擔(dān)教育成本的過程中有主觀上的選擇權(quán)，且個體間的影響因素差異大、情況復(fù)雜而不便于比較研究。教育財政投入和學(xué)費收取標(biāo)準(zhǔn)的制定，主要由政府從實際出發(fā)站在全局高度統(tǒng)籌決策，相對于個人而言更容易掌控把握。本文將主要從政府履行職能的角度出發(fā)，對高等教育成本分擔(dān)問題展開探討。

二、我國高等教育成本分擔(dān)現(xiàn)狀

我國高等教育成本分擔(dān)機制自20世紀(jì)90年代建立，至今已有近30年的時間。成本分擔(dān)機制雖然不斷調(diào)整，但仍有亟待優(yōu)化改進之處，以下四個方面問題更加突出，不但有失高等教育成本分擔(dān)的公平性，也不利于各區(qū)域間高等教育的均衡發(fā)展。

（一）省級行政區(qū)域間高等教育財政撥款數(shù)額懸殊

不同地區(qū)地方政府對教育的財政投入有別，無論是在絕對數(shù)還是相對數(shù)上，教育財政投入都存在很大差異。以已經(jīng)公布的近10年省級地方政府高等教育生均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費投入為例（詳見表1），差距最小的是2012年，高等教育生均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費投入最高的北京市是投入最低的貴州省的5.60倍[3]；差距最大的是2007年，高等教育生均公共財政預(yù)算公用經(jīng)費投入最高的北京市竟達投入最低的安徽省的28.48倍[4]。即便考慮行政區(qū)域間的物價和消費水平等因素，生均教育財政投入差距之大，也明顯不合理。雖然這種差距近年來呈現(xiàn)縮小趨勢，但差異仍然存在，且從數(shù)量上看極差還一直保持在5倍以上。

我國普通高校已經(jīng)普遍實行收取學(xué)雜費制度，使受教育者個人及其家庭都能分擔(dān)教育成本。雖然《高等學(xué)校收費管理暫行辦法》（教財〔1996〕101號）賦予了地方政府制定學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，但同時規(guī)定學(xué)費最高不得超過教育成本的25%，所以全國普通高校每年的學(xué)費收取標(biāo)準(zhǔn)差距并不大。2007年安徽省的高校學(xué)費收取標(biāo)準(zhǔn)在全國范圍處于中等水平，普通文理科各批次平均計算，當(dāng)年學(xué)費約4 000元；學(xué)費占其自身與財政撥款合計額比重竟高達89.76%，使該省高等教育成本分擔(dān)比例嚴(yán)重畸形；不但使學(xué)生個人成本分擔(dān)過重，也嚴(yán)重違反了《高等學(xué)校收費管理暫行辦法》的規(guī)定。2012年貴州省高校學(xué)費收取標(biāo)準(zhǔn)，普通文理科各批次平均計算也約為4 000元，關(guān)于教育成本分擔(dān)，也面臨著與2007年安徽省同樣的問題。

由于全國高等學(xué)校學(xué)費收取標(biāo)準(zhǔn)差異小，地方政府高等教育財政撥款數(shù)額的多少，決定了就讀于不同省份高校的學(xué)生及其家庭分擔(dān)教育成本的合理與否。省級地方政府高等教育財政撥款數(shù)額的懸殊性，是導(dǎo)致不同區(qū)域間高等教育成本分擔(dān)比例差異大的主要原因。

（二）省級行政區(qū)域內(nèi)高等教育財政撥款普遍分層對待

在《關(guān)于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》（財教〔2010〕567號）指導(dǎo)下，各省對高校的教育財政撥款中，也并非一視同仁，普遍存在按學(xué)校辦學(xué)層次分類區(qū)別對待現(xiàn)象，最終是本科高校得到的生均財政撥款高于?？疲ǜ呗殻┰盒！Ｒ院幽蠟槔?，同樣是設(shè)置在鄭州的本科高校，近5年來，鄭州大學(xué)的生均教育財政撥款近17 000元，而中原工學(xué)院等大部分高校只有12 000元左右；?？茖哟蔚暮幽下殬I(yè)技術(shù)學(xué)院等生均教育財政撥款只有4 500元。本科院校的學(xué)費收取標(biāo)準(zhǔn)是相同的，而?？茖哟胃咝５膶W(xué)費收取標(biāo)準(zhǔn)平均也只比本科院校低300元。

從有目的、有重點地扶持部分高校發(fā)展的角度考慮，分時段提高對其財政撥款額度，有一定的合理性且可以接受。但一概而論地普遍提高本科院校財政撥款數(shù)額，又非出于投入產(chǎn)出效率目的，從教育公平角度來講，在學(xué)費相差無幾的情況下，?？疲ǜ呗殻┰盒５膶W(xué)生，分擔(dān)教育成本的比例明顯高于本科院校學(xué)生，這也主要是由教育財政撥款區(qū)別對待，卻不按比例與學(xué)費收取標(biāo)準(zhǔn)匹配造成。

（三）不同隸屬關(guān)系高校間教育財政撥款有別

我國高校按隸屬關(guān)系，可以分為中央部屬院校和地方所屬院校兩類，地方所屬院校又可分為省屬高校和市屬高校兩類。目前又派生出了省部共建高校和省市共建高校。隸屬部門不僅僅是高校的管理掛靠單位，也往往是高校的教育財政撥款單位，且隸屬部門的行政級別越高，高校就越是存在多頭重復(fù)撥款可能，因隸屬部門有財政撥款，高校所在地政府一般也會有財政撥款。

此外，高校隸屬單位的行政級別越高，往往教育財政生均撥款額度也高。以江蘇省為例，2012年省屬高校本科生均定額財政撥款理科8 360元、文科7 600元，而中央直屬高校生均定額財政撥款則為文科12 000元、理科12 600元[5]。當(dāng)年的江蘇省屬高校和在蘇的中央直屬高校的學(xué)費收取標(biāo)準(zhǔn)沒有任何區(qū)別，這也就意味著在省屬高校就讀的學(xué)生，個人及其家庭分擔(dān)的教育成本比例，比就讀于中央直屬高校的學(xué)生要高。省屬高校與市屬高校之間，也同樣存在生均財政撥款區(qū)別對待情況，省屬高校生均財政撥款普遍高于市屬高校。

相同學(xué)歷層次不同隸屬關(guān)系的高校，學(xué)生繳納同樣數(shù)額的學(xué)費，卻享受不同的配套財政撥款額度。就讀于行政隸屬級別低的高校的學(xué)生，分擔(dān)的教育成本比例，普遍高于就讀行政隸屬級別高的高校的學(xué)生。對于學(xué)生個人及其家庭造成的教育成本分擔(dān)不公平，同樣是因教育財政撥款額度不與學(xué)費收取配套所造成。

（四）不同性質(zhì)高校間教育財政撥款冰火兩重天

目前，我國只有上海、河南等少數(shù)地區(qū)建立了民辦教育發(fā)展專項資金，用于對民辦教育進行獎勵，但額度都不大，且只是獎勵而不是財政撥款。絕大多數(shù)的民辦高校沒有得到政府一分錢的財政投入，本應(yīng)由政府承擔(dān)的教育成本，在民辦高校卻主要轉(zhuǎn)嫁給了學(xué)生個人及其家庭。

學(xué)費是我國民辦高校教育經(jīng)費的主要來源，且學(xué)費占到教育經(jīng)費總額的80%左右，社會對民辦高校的捐贈，也從未超過當(dāng)年教育經(jīng)費的0.5%[6]。另外，民辦高校普遍存在本科專業(yè)的學(xué)費收取標(biāo)準(zhǔn)，均明顯高于?？疲ǜ呗殻I(yè)，所以還造成了本科專業(yè)學(xué)生教育成本分擔(dān)過重程度的疊加。

根據(jù)2008年《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（教育部令第26號）規(guī)定，獨立學(xué)院屬民辦性質(zhì)高校，這就意味著獨立學(xué)院及其學(xué)生，在教育成本分擔(dān)問題上，也面臨著與民辦高校及其學(xué)生同樣的境況。

（五）高等教育財政撥款依據(jù)單一，財政投入效用考核缺失

我國當(dāng)前高等教育財政撥款額度的主要依據(jù)是高校的隸屬關(guān)系和辦學(xué)層次，沒有過多考慮財政投入的效用問題，造成了財政撥款“吃大鍋飯”現(xiàn)象。既不利于調(diào)動高校的辦學(xué)積極性，也不利于教育財政撥款的合理使用，甚至出現(xiàn)財政撥款效用低下現(xiàn)象。雖然高校每年也進行審計，但主要是針對資金使用的合法性、合規(guī)性，并不涉及資金的使用效果。

三、我國高等教育成本分擔(dān)對策建議

綜上，高等教育的財政撥款額度和學(xué)費收取標(biāo)準(zhǔn)均由政府決定，教育成本分擔(dān)比例的控制權(quán)，主要掌握在政府部門，而學(xué)生及其家庭在分擔(dān)教育成本過程中完全處于被動接受位置。對于我國當(dāng)前高等教育成本分擔(dān)中存在的問題的解決，也只有由政府主導(dǎo)才能完成。從政府履行職能角度考慮，建議解決我國高等教育成本分擔(dān)中的諸多問題應(yīng)著重從以下方面入手。

（一）完善高等教育成本分擔(dān)法律制度，明確教育成本分擔(dān)比例

我國雖然制定有《高等學(xué)校收費管理暫行辦法》，但鑒于各地區(qū)間生均高等教育財政撥款數(shù)額和學(xué)費收取懸殊，教育成本在政府與受教育者個人及其家庭間分擔(dān)比例差異大等現(xiàn)實，應(yīng)加快完善高等教育成本分擔(dān)法律及制度，明確高等教育成本在政府與個人間的分擔(dān)比例。法律制度的完善和規(guī)范執(zhí)行，是實現(xiàn)高等教育成本合理分擔(dān)的基礎(chǔ)和保障，也是解決教育成本分擔(dān)不合理的首要問題。

無論是區(qū)域間，還是區(qū)域內(nèi)的差異，教育成本分擔(dān)的合理性，既取決于教育財政撥款的數(shù)額，也取決于學(xué)費收取的標(biāo)準(zhǔn)。在法律制度的建立和完善過程中，既要考慮區(qū)域間的合理性，也要考慮區(qū)域內(nèi)的合理性；既要考慮政府的財政支付能力，也要考慮學(xué)生個人及其家庭的經(jīng)濟擔(dān)負(fù)能力。要科學(xué)合理地確定高等教育成本在各主體間的分擔(dān)比例，明確教育財政撥款與學(xué)費收取的匹配要求。建立高等學(xué)校學(xué)費收取標(biāo)準(zhǔn)評價體系、政府教育財政撥款執(zhí)行情況考核體系，通過浮動教育財政撥款額度等獎勵和懲戒措施、行政官員考核問責(zé)機制等，形成公開雙向考核體制，從法律和制度上確保高等教育成本分擔(dān)的合理。

為縮小區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)高等教育分成分擔(dān)比例懸殊現(xiàn)象，政府有必要確定合理的教育成本分擔(dān)比例，使財政投入的多少與學(xué)費收取的高低相掛鉤。根據(jù)我國目前地方普通本科高校生均財政撥款與向?qū)W生收取的學(xué)費比例測算，政府與學(xué)生個人分擔(dān)的高等教育成本比例約為3■1。從各地區(qū)執(zhí)行情況的穩(wěn)定性看，我們有理由相信目前這一比例是合理的?！敦斦拷逃筷P(guān)于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》（財教〔2010〕567號）中指出：中央財政建立“以獎代補”機制，對于生均撥款已經(jīng)達到12 000元且撥款水平?jīng)]有下降的省份，中央財政每年給予定額獎勵。對于地方普通本科高校的最低生均教育財政撥款數(shù)額，在國家層面有了明確的制度依據(jù)。按照成本分擔(dān)比例計算，地方普通本科高校的學(xué)費收取，應(yīng)該為4 000元/生·年較為適宜。中央和國務(wù)院部委直屬本科高校，可根據(jù)人才培養(yǎng)成本，適當(dāng)提高財政撥款和學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)，但也需明確成本分擔(dān)比例。

雖然國家沒有統(tǒng)一的普通高等?？疲ǜ呗殻┥斦芸顦?biāo)準(zhǔn)，但參照《全國教育經(jīng)費統(tǒng)計指標(biāo)說明》中的學(xué)生折算系數(shù)，中專（職）生為0.5；普通?？疲ǜ呗殻┥鸀?.8；普通本科生為1；碩士生為2；博士生為3；留學(xué)生為2.5計算，普通高等專科（高職）生均教育財政撥款標(biāo)準(zhǔn)定為不低于9 500元更容易被接受和認(rèn)可。按照高等教育成本在政府和學(xué)生個人間3■1的分擔(dān)比例，向普通高等?？疲ǜ呗殻W(xué)生收取的學(xué)費為3 200元/生·年較為合理。在保持教育成本分擔(dān)比例的前提下，賦予各地教育財政撥款額度和學(xué)費收取的調(diào)整權(quán)。

（二）充分發(fā)揮上級財政蓄水池調(diào)節(jié)作用，減輕經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)高等教育財政撥款壓力

我國各級財政部門，既是本級財政的部開關(guān)、總閥門、蓄水池，也是下級財政的調(diào)節(jié)器；既要完成本級財政的支付，也要調(diào)節(jié)下級財政的豐枯。上級財政對教育財政撥款的調(diào)節(jié)，不應(yīng)是“錦上添花”，而應(yīng)是“雪中送炭”。只有上級財政通盤考慮，才能使區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)高等教育成本均衡化分擔(dān)。

為防止將高等教育財政撥款額度固化后，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)財政支出造成過大壓力，中央財政統(tǒng)籌全國高等教育財政安排時，資金安排應(yīng)有意傾斜。省級財政要統(tǒng)籌好省內(nèi)財政安排，確保經(jīng)濟欠發(fā)達地市高等教育財政撥款達標(biāo)，保證教育成本分擔(dān)比例處于合理區(qū)間。對于教育財政撥款沒有達到國家規(guī)定GDP的4%，又不能給出合理解釋的，不僅是權(quán)力機關(guān)要解決的問題，作為業(yè)務(wù)主管部門，上級財政也應(yīng)責(zé)成下級財政整改達標(biāo)，并有配套的獎懲措施。

（三）普遍發(fā)放“教育券”，緩解民辦高校學(xué)生教育成本分擔(dān)過重現(xiàn)象

起源于20世紀(jì)60年代末的“學(xué)券制”，已經(jīng)逐漸在智利、哥倫比亞、瑞典以及中國的臺灣和香港地區(qū)開始試行，智利和哥倫比亞的做法尤為成功。實施“學(xué)券制”的初衷，主要是為解決教育公平問題：一是保障就讀于民辦學(xué)校學(xué)生的教育成本分擔(dān)公平；二是為解決學(xué)生選擇學(xué)校的機會公平。

我國目前完全可以嘗試以發(fā)放“教育券”的方式，代替高等教育財政生均撥款。學(xué)生到錄取高校報到時，將“教育券”交給學(xué)校，學(xué)校憑“教育券”到隸屬財政部門兌換教育經(jīng)費?！敖逃钡陌l(fā)放只針對接受教育的學(xué)生，不再面向高校，既增加了學(xué)生高考填報志愿的選擇權(quán)，也將有效緩解民辦高校學(xué)生教育成本分擔(dān)比例過高問題。

“教育券”制度甚至可以在我國普遍推行。截至2015年底，就讀于民辦學(xué)校的學(xué)生數(shù)量，已經(jīng)分別達到各教育階段學(xué)生總數(shù)的比例為：幼兒園53.99%、小學(xué)7.36%、初中11.66%、高中6.34%、大學(xué)本?？?3.27%[7]。在我國各教育階段中，尤其是學(xué)前教育和高等教育，學(xué)生個人分擔(dān)的教育成本比例過高。雖然去民辦學(xué)校就讀主要是學(xué)生及其家長主動選擇的結(jié)果，但從政府履行職能角度講，推行“教育券”制度，是解決教育成本合理分擔(dān)的理想選擇。

（四）普遍調(diào)整教育財政撥款標(biāo)準(zhǔn)，加大獎勵力度，體現(xiàn)成本效用原則

為解決我國高等教育財政撥款主要撥款依據(jù)隸屬關(guān)系和辦學(xué)層次，而不講求撥款效率的“吃大鍋飯”現(xiàn)象，教育財政撥款標(biāo)準(zhǔn)必須與辦學(xué)質(zhì)量與效果掛鉤，提高教育成本的效用。

按辦學(xué)層次建立統(tǒng)一的辦學(xué)質(zhì)量與效果考核評價體系，將同一類型的高校統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)、考核結(jié)果與教育財政撥款等級標(biāo)準(zhǔn)對應(yīng)。調(diào)整生均財政撥款額度，在保持財政總支出不變的情況下，加大獎勵力度，改財政撥款為政府獎勵。從經(jīng)濟投入上刺激，使不同類型及層次高校機會均等地參與到發(fā)展競爭中去。使所有高校的主要精力都投入到提升辦學(xué)質(zhì)量與效用上，而不是升格、更名等華而不實的追求中。

（五）積極探索高等教育成本畢業(yè)補償機制

借鑒《應(yīng)征入伍服義務(wù)兵役高等學(xué)校畢業(yè)生學(xué)費補償和國家助學(xué)貸款代償暫行辦法》（財教〔2009〕35號）等做法，可積極探索高等教育成本畢業(yè)補償機制。對于部分學(xué)生在高等教育成本分擔(dān)過程中，確實無法實現(xiàn)合理分擔(dān)的，可以在畢業(yè)后的就業(yè)創(chuàng)業(yè)中，給予多種形式的補償以彌補上學(xué)期間教育成本分擔(dān)過重的不足。

高校畢業(yè)后無論是就業(yè)還是創(chuàng)業(yè)，至少可以通過以下渠道實現(xiàn)教育成本分擔(dān)補償：一是就業(yè)創(chuàng)業(yè)稅收減免優(yōu)惠政策；二是接受再教育的培訓(xùn)費用報銷補償；三是教育成本轉(zhuǎn)為個人社會統(tǒng)籌基金；四是教育成本分擔(dān)代際補償。通過延后補償或成本轉(zhuǎn)移等方式，最終實現(xiàn)高等教育成本分擔(dān)趨于合理。

四、結(jié)語

出于研究重點和重點研究的考慮，無論是高等教育成本分擔(dān)存在的不足，還是成本分擔(dān)的對策建議中，均沒有對高等教育間接成本和社會分擔(dān)成本進行探討；分析及計算比較也主要運用教育財政撥款和學(xué)費兩項指標(biāo)，雖然不影響教育成本分擔(dān)主要內(nèi)容的討論，但從理論結(jié)構(gòu)上來說還不夠全面。若能涉及高等教育間接成本和社會分擔(dān)成本內(nèi)容，探討過程會更加完整。

雖然教育成本問題研究在我國已有30多年的歷史[8]，內(nèi)容涉及成本分擔(dān)機制、成本分擔(dān)比較、成本分擔(dān)區(qū)域差異等諸多方面，但上學(xué)難、上學(xué)貴等民生焦點問題，必將使教育成本合理分擔(dān)成為政府的心聲、百姓的呼聲，急切希望得到理論研究界的回應(yīng)。政府在教育成本分擔(dān)中處于主導(dǎo)地位，從政府更好地履行職能視角出發(fā)，對高等教育成本分擔(dān)的現(xiàn)狀及對策展開研究，將有利于解決民生焦點問題。

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