丁庭威

(華東政法大學,上海 200042)

黨中央明確指出,國有企業(yè)屬于全民所有,要公平參與市場競爭, 進一步深化國企改革，提高企業(yè)活力;要減少政府對國有企業(yè)的干預,破除行政壟斷并鼓勵混合所有制的發(fā)展,努力為國有企業(yè)和私營企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。改革開放以來,我國經濟發(fā)展突飛猛進,國有企業(yè)的貢獻不容小覷。在看到國有企業(yè)促進我國經濟發(fā)展、提升我國綜合實力的同時,也應看到國有企業(yè)因其享有的不公平競爭優(yōu)勢而對私營企業(yè)的發(fā)展空間造成了擠壓。同時,我國國有企業(yè)正逐步加快“走出去”的步伐,因其具有特殊的國家政策扶持因素而對國外企業(yè)造成威脅,在國際上也是廣受詬病。因此,以美國為代表的國家或組織提出競爭中立政策,以達到限制我國國有企業(yè)發(fā)展的目的。但與此同時,我們也應當看到,競爭中立政策能為我國國有企業(yè)和私營企業(yè)公平競爭提供制度支撐,能進一步激發(fā)我國國有企業(yè)的競爭意識,提高自身經營效益,從而促進國有企業(yè)乃至整個社會經濟的持續(xù)健康發(fā)展。黨的十九大提出,我們要加快改革開放步伐，推動建設現(xiàn)代經濟體系，形成全面開放新格局。此時,競爭中立政策的引入與法制應對不僅是國內自我革新的結果，也是國際環(huán)境“倒逼”產生的結果。

一、競爭中立政策的緣起與演進

(一)競爭中立政策的緣起

競爭中立政策最早起源于澳大利亞的國內改革,主要是為了解決國有企業(yè)嚴重的壟斷問題，降低其在稅收、補貼、貸款以及監(jiān)管等方面的不正當競爭優(yōu)勢。澳大利亞將其定義為“政府的商業(yè)活動不得因其具有公共部門所有權而享有私營部門所不能享有的競爭優(yōu)勢”。由此可以看出,競爭中立政策是為了創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境,用以保障國有企業(yè)和私營企業(yè)享有同等的競爭條件。簡言之,即國家在市場競爭中對國有企業(yè)和私營企業(yè)一視同仁。國有企業(yè)因其獨特的政策優(yōu)勢,很容易扭曲市場競爭,并在一定程度上降低市場競爭效率,從而造成資源配置的浪費。后來,經過發(fā)展,競爭中立政策逐漸成為西方國家制約中國國有企業(yè)對外發(fā)展的理論依據。隨著中國國有資本逐漸進入國際市場,因其獨特的制度優(yōu)勢和迅猛的發(fā)展勢頭,逐漸在國際市場站穩(wěn)腳跟,與此同時,以美國為首的西方國家市場份額受到擠壓,這引起了他們的強烈不滿。西方國家試圖在國家層面創(chuàng)設一套具有約束力的競爭中立規(guī)則,用以遏制以中國為典型代表的政府支持競爭的“國家資本主義”模式。至此,競爭中立政策開始在世界范圍內推廣。

(二)競爭中立政策的演進

1.競爭中立政策確立的三種模式。最早確立競爭中立政策的國家是澳大利亞，其主要是通過國內立法的形式確立,并作為國內法而存在。歐盟作為區(qū)域性的經濟政治組織,主要是通過區(qū)域性組織運行條約的方式確立競爭中立政策,并成為區(qū)域性規(guī)范。同時,以經濟合作與發(fā)展組織(OECD)與聯(lián)合國貿易與發(fā)展會議(UNCTAD)為代表的國際組織,通過參與多邊談判的形式確立競爭中立政策,并將其上升為國際法準則。見表1。

表1 競爭中立政策確立的三種模式

2.國際視野下競爭中立政策的適用。競爭中立政策作為一項原則性的規(guī)定，在各個國家或者國際組織都有不同的內涵，同時關于其適用也不盡相同。國際視野下競爭中立政策的適用見表2。

表2 國際視野下競爭中立政策的適用

澳大利亞在《競爭原則協(xié)議》第三款第四小節(jié)規(guī)定,各州應當對商業(yè)化性質的國有企業(yè)進行改制,去行政化,突出公司化,以保證國有企業(yè)和私營企業(yè)享有相同的稅收管制以及政府管制,同時國有企業(yè)應當在運營過程中繳納債務保證費用來抵消不公平的競爭優(yōu)勢。同時，為了順利推進國有企業(yè)改革，澳大利亞還采取了一系列改革措施，如透明度及問責制、稅收中立、回報率中立、監(jiān)管中立等。因此澳大利亞的競爭中立政策禁止政府通過自身權力給予國有企業(yè)私營企業(yè)無法獲得的政策優(yōu)勢。

歐盟所倡導的競爭中立主要體現(xiàn)在《歐盟運行條約》第106條中，其要求各成員國在不同國家企業(yè)之間的競爭中保持中立，不得給予企業(yè)特殊的政策扶持。同時，《歐盟法》賦予歐盟委員會進行監(jiān)督和處罰的權力，對各成員國是否遵循競爭中立政策的情況進行監(jiān)督，并對違反該政策的國有企業(yè)進行懲罰，可責令其停業(yè)整頓并對其罰款。

OECD先后發(fā)布了一系列專題工作報告，向國際社會大力推廣以“稅收中立”“監(jiān)管中立”等8項主張為核心的競爭中立政策。此外，OECD認為，對國有企業(yè)的準確評估是國有企業(yè)改革的關鍵點。在評估中，首先應評估國有企業(yè)的設立目的是否合法、合理、合實際，其次對國有企業(yè)的商業(yè)活動和公共活動進行評判和區(qū)分，最后對國有企業(yè)是否具有合理豁免情形進行評估。

我國在對競爭中立政策進行引入時，應根據中國實際，吸收其他國家或國際組織的可取之處，對不適應中國發(fā)展的做法予以變通，從而提升我國國有企業(yè)改革的效率，進一步促進國有企業(yè)的發(fā)展。

二、競爭中立政策對我國國有企業(yè)的挑戰(zhàn)及引入的必要性

競爭中立政策對我國國有企業(yè)的改革與發(fā)展是一把雙刃劍,它在給我國國有企業(yè)“走出去”以及發(fā)揮宏觀調控職能帶來挑戰(zhàn)的同時,也在一定程度上倒逼我國國有企業(yè)加快改革步伐,提升競爭意識,從而提高改革實效。

(一)競爭中立政策對我國國有企業(yè)的挑戰(zhàn)

1.中國國有企業(yè)“走出去”受阻。競爭中立政策之所以被以美國為首的西方國家極力推崇，很重要的一個原因是用以遏制以中國為首的擁有大量國有企業(yè)國家的發(fā)展。具體而言，美國利用競爭中立政策為中國國有企業(yè)“走出去”設置多重障礙，為其進入國際市場施加多重限制，從而提升其跨國經營管理的成本，增強其開拓國際市場的難度，削弱其國際競爭力。競爭中立政策要求取消對國有企業(yè)特殊的政策扶持，如稅收、補貼以及貸款等方面的優(yōu)惠政策，這些規(guī)則于中國而言依舊是高門檻、嚴要求。同時，就海外利益而言，我國當前經濟發(fā)展的結構和模式決定了我國海外利益產生的主體依舊是國有企業(yè)，美國力推的競爭中立政策會對中國國有企業(yè)的海外利益造成威脅，對國有企業(yè)“走出去”形成嚴重阻礙。

2.中國國有企業(yè)調控職能受限。就目前我國經濟發(fā)展的水平而言，雖然已經到了決勝全面建成小康社會的關鍵時期，但不可否認，我國仍具有市場競爭不充分、國企行政化嚴重、經濟發(fā)展不均衡的特點。在這一發(fā)展背景下，我國國有企業(yè)不僅承擔了促進經濟可持續(xù)發(fā)展的重任，還更多地發(fā)揮著維護社會穩(wěn)定的宏觀調控職能，如社會基礎設施的建設、提供大量的就業(yè)崗位以及提供必需的公共產品等。同時，我國《憲法》明確規(guī)定國有經濟的主導地位，2006年國資委發(fā)布的《關于推進國有資本調整和國有企業(yè)重組的指導意見》(以下簡稱《意見》)也指出，關系國家安全的重點行業(yè)也都需要由國有企業(yè)掌控，進而提高國有經濟的控制力、影響力和帶動力，維護我國國家安全，這些無不體現(xiàn)了國有企業(yè)在宏觀調控以及維護社會穩(wěn)定方面的職能。競爭中立政策的適用在一定程度上會限制我國國有企業(yè)宏觀調控職能的發(fā)揮，若適用不當，會在一定程度上放緩我國基礎設施建設的步伐，造成大量國有企業(yè)職工下崗，涉及國家安全的行業(yè)將不再受控，這些對我國社會穩(wěn)定而言，都將是巨大的挑戰(zhàn)。

(二)競爭中立政策引入的必要性

1.提升國有企業(yè)競爭意識，提高競爭效率。競爭中立政策的核心是保證國有企業(yè)和私營企業(yè)在市場競爭中享有平等的權利和承擔平等的義務，講究對二者一視同仁。一旦國有企業(yè)不再有特殊的政策扶持，此時若還想在激烈的市場競爭中站穩(wěn)腳跟，就必須提升自身的競爭意識。國有企業(yè)應當秉持“市場在資源配置中起決定性作用”的理念，充分尊重市場規(guī)律，在提高自身競爭意識的同時，制定以競爭政策為核心的政策體系，來彌補以往產業(yè)政策在促進公平競爭中的不足，不斷提高管理、技術、產品以及服務的水平。在國有企業(yè)不斷提升競爭意識的同時，其企業(yè)運行效率也會相應得到提升，這會為進一步釋放國有企業(yè)活力、促進國有企業(yè)更長遠發(fā)展奠定重要基礎。

2.促進國有企業(yè)改革發(fā)展，提升“走出去”的競爭力。中國近些年來一直推行的國企改革其實與競爭中立政策并非完全沖突，在一定程度上甚至存在一定的可借鑒之處。競爭中立政策會為國有企業(yè)改革的發(fā)展提供一種新的思路和方法，即通過國際多邊、雙邊以及區(qū)域自由貿易協(xié)定等談判，合理吸收發(fā)達國家政策制定中的可取之處，良性“倒逼”國有企業(yè)進行改革，使其以更加科學合理的標準衡量自身發(fā)展，增強其可持續(xù)發(fā)展的能力。另外，以競爭中立政策要求自己，也有利于國有企業(yè)實施“走出去”戰(zhàn)略，進一步提高國際社會的認可度，提升在國際競爭中的實力，從而占據更多的海外市場?？傊?，面對競爭中立政策，我們不應一味抵觸，就被動反應的角度來說，該政策在一定程度上確實體現(xiàn)了國有企業(yè)改革的顯著趨勢，對一些不會影響中國基本原則和根本國策的競爭中立政策，我們可以做出相應的調整和讓步，以顯示我國積極參與國際經濟規(guī)則治理的積極性，從而更好地推動國有企業(yè)改革發(fā)展并提升“走出去”的競爭力。

三、競爭中立政策在我國的具體法制應對

(一)競爭中立憲法化，構建公平競爭環(huán)境

目前，我國市場經濟發(fā)展并不完善，私營經濟和國有經濟在很大程度上不能享有平等的競爭條件。與此同時，我國的法治觀念和法律制度都較不成熟，國有企業(yè)為了獲取更大的經濟利益，甚至出現(xiàn)了“與民爭利”的現(xiàn)象，更有甚者，國有企業(yè)會聯(lián)合當地政府，壓制私營企業(yè)的生存空間，私營企業(yè)負債累累，步履維艱。亞當·斯密曾提出，競爭愈自由、愈普遍，那事業(yè)就愈有利于社會。在國有企業(yè)一家獨大的情形下，競爭不充分、不自由且不普遍，會在很大程度上限制我國經濟的健康發(fā)展，進而對整個社會的發(fā)展產生不利影響，此時引入競爭中立政策勢在必行。憲法是我國的根本大法，規(guī)定國家中最根本的問題，并具有最高的法律效力。將競爭中立政策憲法化會使其更具有權威性，并有利于在全國范圍內推廣；而且，競爭中立政策憲法化能有效減少政府對國有企業(yè)的干預，推動國有企業(yè)更好地去行政化，完善混合所有制的發(fā)展，為國有企業(yè)的改革發(fā)展提供更廣闊的空間，從而為構建公平競爭的市場環(huán)境奠定基礎。

(二)嚴格認定適用主體，合理界定適用維度

探索國有企業(yè)如何走向市場的有效途徑是分類改革，我國國有企業(yè)的行為在很大程度上是由政府意志和工作需要決定的，兼具公益性與商業(yè)性。其雖然在很大程度上促進了我國經濟發(fā)展，推動了技術進步以及維護了社會穩(wěn)定，但是長期政策扶持導致國有企業(yè)日益暴露出高壟斷性、創(chuàng)新意識缺乏、經營效率低下等多種弊端。所以，應當將國有企業(yè)進行分類改革，將國有企業(yè)劃分為公益性國有企業(yè)和商業(yè)性國有企業(yè)，公益性國有企業(yè)可以享受政府的政策扶持，而商業(yè)性國有企業(yè)絕對不能享受政府的政策扶持。嚴格認定適用主體，有利于更好地打破國有企業(yè)壟斷，提高創(chuàng)新意識，進一步提升國有企業(yè)經營效益。

我國《反壟斷法》雖規(guī)定了國有經濟應當占據控制地位的行業(yè)，但這一規(guī)定過于寬泛，沒有合理的適用維度。盡管國資委發(fā)布的《意見》對其進一步細化，但適用范圍依舊過于寬泛，同時又由于《意見》只是部門規(guī)章，并非法律或行政法規(guī)，貫徹實施效力并不高。所以，在進行具體的制度設計時，應當首先在法律至少是行政規(guī)章中明確規(guī)定“市場在資源配置中的決定性地位”，對于國有經濟控制國民經濟命脈的行業(yè)盡量進行限制，表述應當明確具體，不能含糊。另外，對國有經濟需要控制和主導的行業(yè)進行細化，對該行業(yè)的各生產、銷售、售后等環(huán)節(jié)進行分析，明確國有經濟應當控制的環(huán)節(jié)，不可想當然地擴大至整個行業(yè)，將可以“還利于民”的環(huán)節(jié)交由市場運行，更好地優(yōu)化資源配置。

(三)強化政府職能分離，切實防止交叉補貼

國有企業(yè)的成功與否在于能不能實現(xiàn)政企分開、政資分開。政府應當明確自身定位，明確與企業(yè)之間的關系，在經濟運行中將所有權和經營權分離，將經營權給國有企業(yè)，使國有企業(yè)成為自主經營、自負盈虧的獨立個體。美國反托拉斯局也持相似觀點，即應當明確界定政府所有權，政府不能介入國有企業(yè)董事會的日常經營活動。具體就我國而言，國資委應當明確自身監(jiān)管者的角色，不應當干預企業(yè)的日常經營活動。國有企業(yè)董事會獨立經營，同時也應當根據企業(yè)內部人事安排選任企業(yè)管理者，根據能力高低進行崗位分配，讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，而不應當由國資委“空降”或者是“調任”，這樣可以進一步激發(fā)國有企業(yè)員工活力，去除企業(yè)管理行政化，推進政企分開。同時，國資委也應當充分發(fā)揮自身服務功能，積極推進國資委與多種所有制經濟的聯(lián)合發(fā)展，促進我國經濟全面發(fā)展。

所謂交叉補貼即政府對國有企業(yè)的公益性活動予以超過其成本的補貼，以至于該補貼延伸至國有企業(yè)的商業(yè)性活動中。交叉補貼有其固有的弊端，由于市場遵循的是優(yōu)勝劣汰的競爭規(guī)律，很多不能適應市場競爭的企業(yè)會被清出市場，這樣才能長期保障市場經濟的健康高效運行。但由于出現(xiàn)交叉補貼，國有企業(yè)并非按照真正的競爭規(guī)律實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，那些運營狀況很差的國有企業(yè)往往通過交叉補貼的方式依舊很好地生存下來，而運營狀況很好的私營企業(yè)往往很有可能被擠出市場，這樣極容易產生“劣幣驅逐良幣”的結果，不利于實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。對此，我們可以借鑒歐盟的經驗，采取分賬制度，設立不同的賬戶，將國有企業(yè)的商業(yè)活動和非商業(yè)活動嚴格區(qū)分開來，對于商業(yè)活動絕對不能進行補貼，對于非商業(yè)活動的補貼也不能超過實際支出。同時，應當對分別建賬進行監(jiān)督，采取政府監(jiān)督和社會監(jiān)督相結合的方式。政府紀檢監(jiān)察部門定期對分賬情況進行抽查，同時國有企業(yè)對自身的分賬情況進行信息披露，以便其他企業(yè)和社會公眾對是否存在交叉補貼進行監(jiān)督。

(四)增強國有企業(yè)透明度，設定合理豁免

國有企業(yè)透明度問題在國內一直廣受批評。我國法律規(guī)定的信息披露義務僅適用于上市公司，而我國大部分國有獨資企業(yè)并非上市公司，所以其采購狀況、經營狀況、財務狀況以及股權分布情況都十分不透明，這往往導致國有企業(yè)即使出現(xiàn)大量虧損也依舊拿著財政補貼進行“空轉”。同時，其內部也極易產生尋租與貪腐事件，這些都會造成資源浪費和國有資產流失。因此應增強國有企業(yè)的透明度，健全信息披露制度。首先，應當對政府采購的程序進行披露，我國《政府采購法》明確規(guī)定政府采購應當遵循公開透明、公平競爭原則，在政府采購時對國有企業(yè)和民營企業(yè)應一視同仁，規(guī)范招投標程序，使交易結果盡量控制在合理范圍之內，實現(xiàn)資源的有效配置。其次，應當對國有企業(yè)的經營、財務以及股權分布等狀況進行公示，企業(yè)盈虧狀況、財務審計狀況等都應當對社會公眾公開，完善信息披露，進一步增強國有企業(yè)透明度。

我國依舊處在較為關鍵的經濟轉型時期，政府往往還承擔著培育特定市場的重任，此時便需要政府通過特定的產業(yè)政策來扶持相關產業(yè)的發(fā)展，甚至直接由政府來經營相關產業(yè)。在此情況下，為培育特定市場或為合理的經濟目標，超越競爭機制，已成為政府行為的合理豁免。在美國，政府行為的合理豁免主要體現(xiàn)在司法判例中，在滿足以下兩個條件時，可以豁免《托拉斯法》的適用：一是限制競爭行為有明確的州政策規(guī)定；二是限制競爭行為能有效被州政府監(jiān)督。由此，我們可以借鑒美國對政府行為合理豁免的規(guī)定，首先，需要將合理豁免的事項列入國家或當地培育特定市場、維護社會公共利益的政策綱要；其次，對豁免之后產生的限制競爭行為要積極進行監(jiān)督，如紀檢監(jiān)督和社會監(jiān)督，以保證合理豁免產生的實際效果。

(五)積極參與國際談判，與國際條款逐步接軌

新世紀以來，區(qū)域性自由貿易協(xié)定雙邊以及多邊談判在全球各區(qū)域興起。在區(qū)域性貿易協(xié)定談判中，我國應當積極參與并逐步加強主動權和話語權。國家利益是國際關系的決定性因素，所以在談判時，我們應當對各個國家的利益進行具體分析，趨利避害，積極尋求與我國有相同利益訴求國家的支持。同時，在以我國為主導的國際區(qū)域合作平臺中增強主動權和話語權，如中日韓自由貿易區(qū)“一帶一路”以及亞洲投資銀行的建設等，發(fā)揮主動性，打造屬于我們的國際貿易規(guī)則體系。

同時，與西方發(fā)達國家相比，我國的競爭法體系較不完善。我國《反壟斷法》與《反不正當競爭法》頒布實施時間較短，且二者規(guī)定都較為原則，執(zhí)法力度不強，所以在實際生活中并沒有發(fā)揮預期的作用。就澳大利亞而言，該國20世紀90年代就將競爭中立政策納入法律規(guī)定之中，為其國有企業(yè)和私營企業(yè)的競爭創(chuàng)設一個良好的經營環(huán)境，在極大提高國有企業(yè)競爭活力和經營效率的同時，也為私營企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)設了合理的空間，為本國經濟發(fā)展做出了重要貢獻。所以，我國應在今后的法制建設中，將競爭中立以及其他適應時代發(fā)展的條款納入其中，逐步與國際先進條款接軌，增強我國國有企業(yè)“走出去”的競爭力，提升我國私營企業(yè)在國際上的綜合實力，為我國經濟發(fā)展提供制度支撐和不竭動力。

四、結語

我國正值經濟發(fā)展和轉型的關鍵時期，國有企業(yè)在其中扮演著重要的角色。但與此同時，國內外環(huán)境對國企改革的要求也是愈加迫切。國內國有企業(yè)改革呼聲較高，國際對我國國有企業(yè)發(fā)展模式也提出質疑。在此背景下，合理借鑒域外經驗，引入競爭中立政策顯得十分必要。就國內而言，能為我國國有企業(yè)和私營企業(yè)的競爭提供一個良好的環(huán)境，提高國有企業(yè)競爭意識和經營效率，進一步激發(fā)私營企業(yè)斗志，促進經濟持續(xù)健康發(fā)展。就國際而言，有利于提升我國國內法規(guī)與國際條款接軌的水平，減少我國國有企業(yè)“走出去”的阻力，增強國際社會對我國國有企業(yè)的認可度，為進一步開拓國際市場提供輿論基礎和制度支撐。