王雯雯

摘要：經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的研究上有了一定的基本認(rèn)知但是在具體的實(shí)踐過(guò)程中還存在著很多問(wèn)題和誤區(qū)，嚴(yán)重影響到行政問(wèn)責(zé)的實(shí)際效果。從行政問(wèn)責(zé)的主體界定、理念基礎(chǔ)和制度支撐的三個(gè)層面，梳理目前學(xué)者的已有觀(guān)點(diǎn)并嘗試提出目前仍然存在的問(wèn)題，希望為學(xué)者的進(jìn)一步深入研究和具體的實(shí)踐推進(jìn)提供一定的借鑒和參考意義。

關(guān)鍵詞：行政問(wèn)責(zé)；責(zé)任政府；權(quán)責(zé)統(tǒng)一；制度化建設(shè)

一、引言

我國(guó)早在封建時(shí)代就有對(duì)犯錯(cuò)官員進(jìn)行懲罰和追究的具體實(shí)踐，從這一現(xiàn)實(shí)來(lái)看“問(wèn)責(zé)”這一概念的使用早已存在。改革開(kāi)放以來(lái)，黨對(duì)政府工作的規(guī)范性指導(dǎo)使問(wèn)責(zé)在實(shí)踐中形成了一些規(guī)章制度，各級(jí)地方政府也隨之出臺(tái)了一些地方性規(guī)定。2003年4月我國(guó)非典事件爆發(fā)造成了社會(huì)公眾的群體性恐慌，衛(wèi)生部部長(zhǎng)康和北京市市長(zhǎng)被罷免，成為中國(guó)行政問(wèn)責(zé)由運(yùn)動(dòng)式發(fā)展向制度化推進(jìn)的里程碑。自此，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)在制度和理念發(fā)展中不斷深化，政府的責(zé)任理念也在不斷的實(shí)踐中得到了廣泛傳播，并被納入到政府的官方話(huà)語(yǔ)體系之中。但是目前，政府權(quán)力失控的問(wèn)題還廣泛存在，導(dǎo)致的治理失靈在許多領(lǐng)域還存在問(wèn)題，這無(wú)疑會(huì)削弱政府的權(quán)威性、公信力和執(zhí)行力。

二、行政問(wèn)責(zé)：主體界定及其問(wèn)責(zé)權(quán)限

行政問(wèn)責(zé)的主體應(yīng)該是多元的，而不應(yīng)是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)事后責(zé)任的“上問(wèn)下責(zé)”。在科層制的傳統(tǒng)觀(guān)念中，行政人員的權(quán)力使用和行政行為主要對(duì)上一級(jí)官員負(fù)責(zé)，責(zé)任的追究主要針對(duì)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部。作為現(xiàn)代化的民主國(guó)家，公民對(duì)行政人員的行政行為具有相當(dāng)?shù)脑?huà)語(yǔ)權(quán)。來(lái)體現(xiàn)新時(shí)代政府機(jī)構(gòu)信息的透明度。全國(guó)人大作為重要的民主監(jiān)督形式，對(duì)政府的各級(jí)人員都應(yīng)具有責(zé)任追究能力。在公民和人大問(wèn)責(zé)能力不足的情況下，應(yīng)該建立專(zhuān)業(yè)化的問(wèn)責(zé)隊(duì)伍，來(lái)真正實(shí)現(xiàn)高效有力的行政問(wèn)責(zé)。

（一）同體問(wèn)責(zé)：政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的層級(jí)節(jié)制

政府官員及其行政人員作為機(jī)構(gòu)內(nèi)部的組成人員，其權(quán)力的行使和責(zé)任的追究主要由其上級(jí)進(jìn)行約束和控制，這種權(quán)力的監(jiān)督是建立在法律規(guī)范之內(nèi)的，但是單純的同體問(wèn)責(zé)存在明顯缺陷。丁存先、夏淑梅認(rèn)為：“目前的行政問(wèn)責(zé)主體單一，惟上是從。下級(jí)失職會(huì)被上級(jí)要求辭職或被解職，而上級(jí)無(wú)人問(wèn)責(zé)。表現(xiàn)在實(shí)踐中就是行政機(jī)關(guān)充當(dāng)了問(wèn)責(zé)主體，是否對(duì)官員問(wèn)責(zé)的決定權(quán)集中在有權(quán)的上級(jí)機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)”。伍洪杏指出，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐體現(xiàn)出“行政內(nèi)部主導(dǎo)”原則。由于“官本位”的傳統(tǒng)思想根深蒂固，由于機(jī)構(gòu)內(nèi)部同體問(wèn)責(zé)操作更加簡(jiǎn)單，具有著低的成本付出和高的控制性的特點(diǎn)，我國(guó)目前的行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐基本局限于同體機(jī)構(gòu)的“上問(wèn)下責(zé)”，即問(wèn)責(zé)的發(fā)起者和啟動(dòng)者是上級(jí)行政部門(mén)，是一種上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督形式。但是由于涉及體制內(nèi)部的連帶利益，可能存在“暗箱操作”的問(wèn)題，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)的實(shí)際公正性有待考察。宋濤指出，在中國(guó)的特殊政治體制的作用下，我們的傳統(tǒng)行政等級(jí)問(wèn)責(zé)表現(xiàn)出強(qiáng)有力的實(shí)現(xiàn)程度，等級(jí)問(wèn)責(zé)作為一種主動(dòng)的問(wèn)責(zé)形式，其控制權(quán)主要掌握在行政官員的手中翻。因此我國(guó)行政問(wèn)責(zé)中問(wèn)責(zé)主體的單一性問(wèn)題將成為影響其實(shí)現(xiàn)效果的主要因素。

（二）公民問(wèn)責(zé)：“權(quán)為民所用”的倫理實(shí)踐

公民是社會(huì)權(quán)力的擁有者，政府的權(quán)力來(lái)源于公民并應(yīng)自覺(jué)接受其監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政責(zé)任的約束。張喜紅認(rèn)為，責(zé)任政府應(yīng)是對(duì)公民及其代表負(fù)責(zé)的政府，那么公民及其代表就應(yīng)該是行政問(wèn)責(zé)中最重要的主體。社會(huì)公眾對(duì)政府具有法定的監(jiān)督權(quán)，而問(wèn)責(zé)則是監(jiān)督權(quán)中的重要組成部分。伍洪杏認(rèn)為，從廣義上講，行政問(wèn)責(zé)制是政府對(duì)社會(huì)民眾需求的積極回應(yīng)，并采取措施公正有效地實(shí)現(xiàn)需求和利益的機(jī)制。所以政府應(yīng)由“向上級(jí)負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)為對(duì)最終的委托者——民眾負(fù)責(zé)，體現(xiàn)出民眾在社會(huì)管理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)。史獻(xiàn)芝提出，不僅要關(guān)注公民在行政問(wèn)責(zé)中的主體性地位，也要關(guān)注作為特殊組織中的公民，把整個(gè)社會(huì)資源包括民主黨派、社會(huì)組織、新聞媒體也都納入到問(wèn)責(zé)主體的范圍，開(kāi)拓政治、行政、司法的多種路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的參與式監(jiān)督。目前公民在問(wèn)責(zé)的參與上還是作為被動(dòng)消極的角色，在過(guò)程中屬于臨時(shí)性的存在，還沒(méi)有形成長(zhǎng)效的常態(tài)參與。當(dāng)每一位公民都對(duì)濫用權(quán)力的行為而“發(fā)聲”的同時(shí)，也降低了國(guó)家的組織和信息成本。

（三）人大問(wèn)責(zé)：民主監(jiān)督的重要實(shí)現(xiàn)

人大及其常委會(huì)作為我國(guó)的立法及代議機(jī)關(guān)，在行政問(wèn)責(zé)中具有重要的民主監(jiān)督作用。史獻(xiàn)芝認(rèn)為，完善異體問(wèn)責(zé)機(jī)制，就要實(shí)現(xiàn)人大對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員權(quán)力的制衡。作為國(guó)家權(quán)力體系中首要地位的人大，要夯實(shí)其在問(wèn)責(zé)鏈條中的主導(dǎo)地位來(lái)形成行政問(wèn)責(zé)強(qiáng)有力的外部控制。要求落實(shí)人大的質(zhì)詢(xún)權(quán)，增加其對(duì)政府官員及其工作人員罷免權(quán)行使的可操作性，并對(duì)人大代表的隊(duì)伍進(jìn)行優(yōu)化，以增強(qiáng)其在行政問(wèn)責(zé)中的主動(dòng)性和專(zhuān)業(yè)性。張賢明指出，“目前我國(guó)人大的監(jiān)督功能被長(zhǎng)期虛置了，這種狀況造成了人大代表的身份有時(shí)更多地意味著一種榮譽(yù)而非一種責(zé)任，進(jìn)而使得人大代表一方面缺乏與選民之間的聯(lián)系，另一方面又使其客觀(guān)上不能、主觀(guān)上不愿承擔(dān)起監(jiān)督各級(jí)政府及其他國(guó)家機(jī)關(guān)的責(zé)任”。人大及其常委會(huì)作為社會(huì)公眾態(tài)度的代表，在行政問(wèn)責(zé)中必須發(fā)揮出其獨(dú)特的主導(dǎo)地位。

（四）機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)：專(zhuān)業(yè)化問(wèn)責(zé)隊(duì)伍的建設(shè)

對(duì)政府官員及其工作人員的問(wèn)責(zé)有多種內(nèi)容，要實(shí)現(xiàn)其結(jié)果的合理高效，就需要有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)門(mén)權(quán)力的問(wèn)責(zé)隊(duì)伍來(lái)進(jìn)行保障。宋濤提出，在對(duì)目前傳統(tǒng)層級(jí)問(wèn)責(zé)體系的改革中，建立專(zhuān)業(yè)化的獨(dú)立問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)是一個(gè)解決現(xiàn)有“上問(wèn)下責(zé)”困境的出路?！斑@種獨(dú)立問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)是一個(gè)自治的公共組織，政府在特定的領(lǐng)域內(nèi)要就有關(guān)問(wèn)題接受問(wèn)責(zé)。如獨(dú)立巡檢機(jī)構(gòu)（Ombudsman）”。檀秀俠認(rèn)為，可以在行政系統(tǒng)的內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立專(zhuān)門(mén)的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)，例如讓黨的組織部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)內(nèi)官員和工作人員政治責(zé)任的評(píng)估和問(wèn)責(zé)。除了層級(jí)控制之外，可以通過(guò)設(shè)立高層直管部門(mén)來(lái)增強(qiáng)問(wèn)責(zé)的專(zhuān)業(yè)化和權(quán)威性。還可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)的公民滿(mǎn)意度評(píng)估機(jī)構(gòu)以最大程度地傾聽(tīng)人民的聲音，這也將成為行政問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)。

目前大部分學(xué)者都從問(wèn)責(zé)的多種主體來(lái)對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的責(zé)任進(jìn)行約束，認(rèn)為主體多元是保證問(wèn)責(zé)實(shí)現(xiàn)真正有效的方式之一。但是宋功德指出，多種法律主體的介入和對(duì)行政責(zé)任的設(shè)定，會(huì)讓政府機(jī)構(gòu)及其行政人員產(chǎn)生行動(dòng)混亂。不同主體制定出符合自身目的的制度規(guī)范，由于各自主體的依據(jù)不同，且不同的目標(biāo)之間會(huì)存在張力，則會(huì)導(dǎo)致責(zé)任設(shè)定會(huì)出現(xiàn)相互矛盾的狀況。因此，在保證多元問(wèn)責(zé)主體對(duì)政府部門(mén)及其工作人員的問(wèn)責(zé)效果的同時(shí)，對(duì)其問(wèn)責(zé)權(quán)力進(jìn)行制度化的控制是我們接下來(lái)需要特別關(guān)注的問(wèn)題。主體的多元會(huì)不會(huì)導(dǎo)致問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的混亂？多元參與會(huì)不會(huì)使行政人員的行政活動(dòng)效率低下？這都是我們?cè)趶?qiáng)調(diào)多元主體參與時(shí)要考慮的問(wèn)題。另外，在目前的事態(tài)發(fā)展中為了對(duì)公民和媒體的要求做出積極的回應(yīng)中，是否存在用高級(jí)官員的追究來(lái)滿(mǎn)足關(guān)注，而導(dǎo)致權(quán)責(zé)的不一致現(xiàn)象仍待進(jìn)一步研究。要求我們不僅要實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)責(zé)客體進(jìn)行問(wèn)責(zé)的各個(gè)程序的制度化建設(shè)，這個(gè)過(guò)程中也要加強(qiáng)對(duì)問(wèn)責(zé)主體行為的規(guī)范，對(duì)各主體理性有效的參與提供條件。

三、行政問(wèn)責(zé)：責(zé)任政府理念的確立與深化

我國(guó)目前處于各種社會(huì)矛盾凸顯的時(shí)期，政府權(quán)力的濫用、政府官員的失職行為、行政人員權(quán)責(zé)不對(duì)等和不作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。韓志明指出：“從社會(huì)建構(gòu)的角度來(lái)看，政府責(zé)任理念的擴(kuò)散及再生產(chǎn)是一個(gè)治理理念轉(zhuǎn)變的過(guò)程?！毙姓?wèn)責(zé)的推進(jìn)是責(zé)任政府理念實(shí)施和擴(kuò)散的重要表現(xiàn)。人民授予的權(quán)力由人民來(lái)監(jiān)督，才能使政府部門(mén)行政人員認(rèn)識(shí)到自身權(quán)力背后的責(zé)任，最終推動(dòng)法治和善治的理念實(shí)現(xiàn)。

（一）權(quán)責(zé)統(tǒng)一：行政問(wèn)責(zé)的理念基礎(chǔ)

依據(jù)憲法規(guī)定，政府及其行政人員的權(quán)力是由人民賦予的，那么相應(yīng)地行使權(quán)力的同時(shí)就必須承擔(dān)責(zé)任的履行。2004年的國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中第一次使用了“法治政府”的概念，并闡述了“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的行政理念?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，更是將“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”確定為依法行政的六個(gè)基本原則之一。宋功德指出，目前我國(guó)現(xiàn)有的行政責(zé)任制存在著結(jié)構(gòu)性缺陷，其中包括權(quán)責(zé)脫節(jié)和不對(duì)等現(xiàn)象，具體包括有權(quán)無(wú)責(zé)、權(quán)大責(zé)小、權(quán)小責(zé)大和有責(zé)無(wú)權(quán)。行政人員要承擔(dān)權(quán)力帶來(lái)的責(zé)任，但是一味地強(qiáng)調(diào)責(zé)任會(huì)挫傷其行政積極性和能動(dòng)性，從而影響行政目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。宋鐘兮強(qiáng)調(diào)，問(wèn)責(zé)制在一定程度強(qiáng)調(diào)了政治體制中的權(quán)力配置問(wèn)題，體現(xiàn)了黨、人大和公民之間的權(quán)力定位。政府行政部門(mén)作為代作為執(zhí)行機(jī)關(guān)行使各項(xiàng)職權(quán)，其權(quán)力的行使背后必然是責(zé)任的約束。

（二）人民主權(quán)：行政問(wèn)責(zé)的現(xiàn)實(shí)意義

民主政治的基本理念就是一切權(quán)力來(lái)源于人民。人民是國(guó)家的主人，政府的一切公共行政行為都必須符合公民的意志和利益需求，這種公仆意識(shí)要求行政權(quán)力的形式要對(duì)人民負(fù)責(zé)。高紅艷認(rèn)為，“問(wèn)責(zé)全部的正當(dāng)性就在于權(quán)為民所授，而行政問(wèn)責(zé)是民主政治的邏輯必然”。在代議制民主中，主權(quán)在民的原則決定了社會(huì)公眾是權(quán)力的授予者和被代表者，而政府只是權(quán)力的被授予者和代表者，這決定了政府及其行政人人員做出的行為應(yīng)以人民的意志為出發(fā)點(diǎn)，也就意味著行政人員對(duì)其行為的責(zé)任性。公民問(wèn)責(zé)和人大問(wèn)責(zé)從根本上講，都是社會(huì)公眾以各種組織形式對(duì)政府及其官員的行政行為進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督和制約的過(guò)程。黨的十七大明確提出了保障人民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，公民權(quán)力的倒逼使政府及其行政人員應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注自身的責(zé)任。

（三）善治：行政問(wèn)責(zé)的社會(huì)價(jià)值

善治是現(xiàn)代國(guó)家行政理念中突出強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理方式的民主化和科學(xué)化，也是行政問(wèn)責(zé)多元主體實(shí)施的社會(huì)價(jià)值。孔祥利，郭春華指出，善治理論打破傳統(tǒng)國(guó)家治理主體單一化的思想，認(rèn)為國(guó)家應(yīng)由多元主體形成一個(gè)管理聯(lián)合體。因而就強(qiáng)調(diào)了治理主體的對(duì)話(huà)合作，相互信任并共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)嗍。從這一角度來(lái)講，對(duì)于政府的監(jiān)督應(yīng)該也是多種主體合力的結(jié)果，從而為多元主體問(wèn)責(zé)提供了理論支撐。高紅艷認(rèn)為，善治是一種較之于善政更為搞基，更加理性的權(quán)力運(yùn)作方式，是指以謀求公共利益最大化為目標(biāo)的國(guó)家與公民合作共治的公共管理過(guò)程，“是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系和二者關(guān)系的最佳狀態(tài)”。善治理念突出了政府行政的合法性和透明性，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公民需求的回應(yīng)性和責(zé)任性。體現(xiàn)了公民參與國(guó)家管理事務(wù)的權(quán)力和義務(wù)，有利于提升政府及其行政人員的責(zé)任性。

學(xué)者們從政府及其行政人員的行政權(quán)力和責(zé)任的合法性和透明性強(qiáng)調(diào)了行政問(wèn)責(zé)的合理性和必要性。近年來(lái)的歷次黨代會(huì)報(bào)告也可以看出對(duì)政府行政的責(zé)任話(huà)語(yǔ)越來(lái)越重視，從擴(kuò)散的角度來(lái)看責(zé)任政府的理念也被政府官員和社會(huì)公眾所認(rèn)知。但是，如何使公民真正參與到對(duì)政府的監(jiān)督，如何提高公民監(jiān)督的有效性，是急需在下一步的研究中形成制度性話(huà)語(yǔ)的問(wèn)題。格拉迪斯·迪莫克說(shuō)過(guò)，責(zé)任是一個(gè)既可以從內(nèi)部加以實(shí)施，也可以從外部加以強(qiáng)制的法律和道德。因此要想使責(zé)任的履行真正有效，必須內(nèi)化為行政人員的內(nèi)在感。政府行政人員也認(rèn)識(shí)到了自身權(quán)力所帶來(lái)的責(zé)任，但從持續(xù)發(fā)生的問(wèn)責(zé)事件可以看出，如何使理念內(nèi)化為行政人員自身的價(jià)值判斷和價(jià)值選擇，仍然需要我們進(jìn)一步去研究。

四、行政問(wèn)責(zé)：制度建構(gòu)及其法治化完善

作為事件而引起廣泛關(guān)注的行政問(wèn)責(zé)，在具體事件中還存在著制度和法律上的困境。雖然學(xué)者進(jìn)行了多年理論層面的研究，目前我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)在具體實(shí)施中還存在著誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)、問(wèn)誰(shuí)之責(zé)和何種問(wèn)責(zé)等基礎(chǔ)問(wèn)題混淆的困境。隨著黨中央的重視，我國(guó)在立法上已基本實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)的制度建設(shè)，包括各種規(guī)章制度的補(bǔ)充。但是行政問(wèn)責(zé)制的有效實(shí)施有待考察，各種規(guī)章制度在具體的問(wèn)責(zé)過(guò)程中也存在混亂和不足的情況。問(wèn)責(zé)內(nèi)容界定模糊、問(wèn)責(zé)程序不透明和混亂、問(wèn)責(zé)結(jié)果的不公開(kāi)和不合理，都會(huì)對(duì)政府的公信力、執(zhí)行力和行政問(wèn)責(zé)的效果造成很大的影響。

（一）問(wèn)責(zé)內(nèi)容：責(zé)任的界定與程度范圍

行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)容涉及了行政問(wèn)責(zé)的主體應(yīng)該是誰(shuí)、怎樣的行為應(yīng)該受到責(zé)任約束。如果對(duì)問(wèn)責(zé)內(nèi)容無(wú)法清楚確定，那么問(wèn)責(zé)的實(shí)際效力就沒(méi)有保障。王成蘭、定明捷認(rèn)為，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)體系中存在著責(zé)任規(guī)定不全面的問(wèn)題，會(huì)造成行政人員責(zé)任的真空和責(zé)任承擔(dān)不公的問(wèn)題；給行政人員對(duì)行政責(zé)任的規(guī)避和泛化提供了可能的空間，行政責(zé)任的設(shè)計(jì)與具體的實(shí)踐和所要達(dá)到的目標(biāo)之間不完全匹配，就無(wú)法保證行政問(wèn)責(zé)實(shí)施的合理有效嗍。行政問(wèn)責(zé)主要強(qiáng)調(diào)了政府行政人員“過(guò)錯(cuò)”的責(zé)任追究，導(dǎo)致他們行政上的不作為現(xiàn)象。因此要形成長(zhǎng)效機(jī)制，不僅要對(duì)違法行為進(jìn)行懲處，還要將“殆政”行為納入到責(zé)任監(jiān)督的范圍內(nèi)。周美雷、楊志榮提出，隨著新公共管理責(zé)任范式的建立，應(yīng)該將“主觀(guān)責(zé)任”和“客觀(guān)責(zé)任”相互結(jié)合，實(shí)現(xiàn)原有的單一路徑向“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”和“說(shuō)明責(zé)任”轉(zhuǎn)變?！耙罁?jù)庫(kù)珀的定義，主觀(guān)責(zé)任是指根植于官員對(duì)忠誠(chéng)、良心、認(rèn)同的信仰就是職業(yè)道德，是來(lái)自精神層面的軟約束，而客觀(guān)責(zé)任就是我們所知的行政人員對(duì)法律及上級(jí)命令的遵守和服從?！币蛘J(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)代行政問(wèn)責(zé)體系一般包括等級(jí)問(wèn)責(zé)、職業(yè)問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)和政治問(wèn)責(zé)，另外還有一些學(xué)者提出管理問(wèn)責(zé)、專(zhuān)業(yè)問(wèn)責(zé)、市場(chǎng)問(wèn)責(zé)、司法問(wèn)責(zé)等新形式。受到我國(guó)特殊政治體制的影響，等級(jí)問(wèn)責(zé)和職業(yè)問(wèn)責(zé)作為一種內(nèi)部主動(dòng)的控制形式在我國(guó)有著較好的現(xiàn)實(shí)發(fā)展；作為被動(dòng)的形式法律問(wèn)責(zé)和政治問(wèn)責(zé)是靠行政系統(tǒng)外部的問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)主導(dǎo)的，特別是政治問(wèn)責(zé)面臨著最困難的局面。

（二）問(wèn)責(zé)程序：責(zé)任追究的程序方式

要保障行政問(wèn)責(zé)的真實(shí)有效，需要對(duì)問(wèn)責(zé)的過(guò)程的制度化和透明性予以高度的重視。丁存先、夏淑梅認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)有的行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中缺乏具體可操作的規(guī)范，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)的結(jié)果存在問(wèn)題。這對(duì)行政問(wèn)責(zé)的約束力和震懾力造成了破壞，并且對(duì)政府的公信力和形象有很大的損害?！皯?yīng)當(dāng)制定具體、詳細(xì)的規(guī)則，保障上級(jí)和老百姓的知情權(quán)，保障公民能真正擁有問(wèn)責(zé)權(quán)。通過(guò)具體的程序規(guī)則保障對(duì)公民舉報(bào)的重視和公民及各類(lèi)社會(huì)組織提起問(wèn)責(zé)的方式?！薄叭绻刹荒鼙粓?zhí)行，那就等于沒(méi)有法律。對(duì)行政問(wèn)責(zé)而言重要的不僅是有章可循，更重要是的狠抓落實(shí)?！庇绕涫窃趯?shí)施的過(guò)程中問(wèn)責(zé)的處罰方式要相互銜接嚴(yán)格執(zhí)行，不能用一般的引咎辭職來(lái)代替黨政處分甚至是應(yīng)有的刑事處罰。史獻(xiàn)芝提出，“程序機(jī)制是減少人治問(wèn)責(zé)、促進(jìn)法治問(wèn)責(zé)的根本機(jī)制”，要完善行政問(wèn)責(zé)的程序規(guī)則，才能近一步推進(jìn)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的程式化和常態(tài)化。

（三）問(wèn)責(zé)結(jié)果：官員問(wèn)責(zé)的后續(xù)安排

“問(wèn)責(zé)”的關(guān)鍵在于“問(wèn)”的實(shí)施過(guò)程，問(wèn)是責(zé)的前提，責(zé)是“問(wèn)”所實(shí)踐而得出的結(jié)果。行政問(wèn)責(zé)結(jié)果實(shí)現(xiàn)的真實(shí)性和人民的滿(mǎn)意程度，對(duì)行政問(wèn)責(zé)的震懾力和政府的公信力有著重要的影響。朱光喜、金東日、陶友賓指出，行政問(wèn)責(zé)制實(shí)施的年份較短，近些年一些重大問(wèn)責(zé)事件中官員的陸續(xù)復(fù)出引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，我國(guó)目前沒(méi)有關(guān)于被問(wèn)責(zé)官員復(fù)出程序或方式的法規(guī)或政策文件，執(zhí)行還都多參照公務(wù)員制度和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔和任用中。這些文件中對(duì)官員問(wèn)責(zé)的后續(xù)安排包括復(fù)出的主體、時(shí)限、條件、職級(jí)和程序五個(gè)方面，但在具體的執(zhí)行中還存在著很大的不實(shí)現(xiàn)象嗍。關(guān)于被問(wèn)責(zé)官員是否可以復(fù)出和怎樣復(fù)出兩方面還存在著巨大的爭(zhēng)議。出于多種因素的考慮，大部分學(xué)者認(rèn)為被問(wèn)責(zé)官員在受到應(yīng)有的懲罰并認(rèn)識(shí)到自身存在的問(wèn)題后，不限制其回到公務(wù)員的隊(duì)伍當(dāng)中。曾媛媛認(rèn)為，“問(wèn)責(zé)官員的去向和安置作為行政問(wèn)責(zé)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，既體現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)的實(shí)際執(zhí)行效力，也反映行政問(wèn)責(zé)制度本身完善與健全的程度”。目前行政問(wèn)責(zé)官員復(fù)出的失范現(xiàn)狀主要包括：快速?gòu)?fù)出、神秘復(fù)出、無(wú)痛復(fù)出等，反映出我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制在制度的頂層設(shè)計(jì)和具體運(yùn)行中存在的缺陷。要解決這些問(wèn)題，就要加強(qiáng)和完善行政問(wèn)責(zé)制度的執(zhí)行力和法制化構(gòu)建，形成對(duì)被問(wèn)責(zé)官員的后續(xù)考察和監(jiān)督機(jī)制。

大部分學(xué)者都認(rèn)為目前的行政問(wèn)責(zé)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了制度化和法治化的目標(biāo)，但是制度的建立是一個(gè)長(zhǎng)期發(fā)展完善的過(guò)程，責(zé)任應(yīng)該在怎樣的程度上被追究？近幾年學(xué)者越來(lái)越關(guān)注行政問(wèn)責(zé)程序和執(zhí)行結(jié)果的合理有效，這關(guān)系到行政問(wèn)責(zé)是否形成制度理性的關(guān)鍵，也是政府公信力的重要體現(xiàn)，影響公民對(duì)行政問(wèn)責(zé)的參與和認(rèn)同的直接感受。因此下一步的研究重點(diǎn)應(yīng)該放在公民對(duì)行政問(wèn)責(zé)過(guò)程參與的真實(shí)性和問(wèn)責(zé)過(guò)程的透明性及對(duì)被問(wèn)責(zé)官員的長(zhǎng)效監(jiān)督上。

五、總結(jié)與討論

我國(guó)行政問(wèn)責(zé)經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，學(xué)者們基本認(rèn)同在行政問(wèn)責(zé)中應(yīng)當(dāng)注重問(wèn)責(zé)多元主體的參與互動(dòng)，重點(diǎn)是發(fā)揮人大和社會(huì)公民的積極作用，深入公民參與意識(shí)和行政人員的自律意識(shí)，并在國(guó)家層面上形成法律化和制度化的約束。但是一些學(xué)者也過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政人員的權(quán)力約束，導(dǎo)致一些政府官員的消極殆政心理和群體性遮掩現(xiàn)象。在不斷發(fā)生的群體性事件和公共危機(jī)事件的演化和發(fā)展中，我們也看到了現(xiàn)有行政問(wèn)責(zé)在具體實(shí)踐過(guò)程中的操作不足和漏洞，行政人員對(duì)責(zé)任的承擔(dān)缺少內(nèi)在的感知，因而導(dǎo)致責(zé)任約束過(guò)于被動(dòng)，這都是我們?cè)谙乱徊降难芯亢蛯?shí)踐推進(jìn)過(guò)程中要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。