楊宏山,石晉昕

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 100872)

跨部門治理包括兩個(gè)維度：一是公共組織之間的跨部門治理，二是公共部門與非公共部門之間的跨界治理。本研究聚焦于公共部門之間的跨部門治理，致力于探析在不同制度情境下的理論發(fā)展與運(yùn)作機(jī)制。

一、跨部門治理的理論譜系

本文梳理了跨部門治理的主要理論，對(duì)各自的產(chǎn)生背景和運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行了比較分析，試圖揭示制度情境與理論建構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性，進(jìn)而探討中國(guó)制度情境下跨部門治理的理論模式及運(yùn)作機(jī)制。

根據(jù)對(duì)制度情境和實(shí)際運(yùn)作的觀察，學(xué)者們建構(gòu)了多樣化的跨部門治理理論，影響較大的有多中心治理、網(wǎng)絡(luò)治理、整體治理、協(xié)同治理、運(yùn)動(dòng)式治理等理論。它們分別基于一定制度環(huán)境，根據(jù)既定情境下跨部門治理的困境或?qū)嵺`發(fā)展，提出相應(yīng)的理論模型。

多中心治理理論由美國(guó)印第安納大學(xué)政治理論與政策分析研究所文森特·奧斯特羅姆創(chuàng)立，他借用博蘭尼提出的“多中心”概念，認(rèn)為與“單中心”的指揮秩序相比，“多中心”秩序中的多個(gè)行動(dòng)主體相互獨(dú)立，可自由地追求自身利益，同時(shí)又通過自主組織形成演化秩序，互相調(diào)適行為，從而既相互獨(dú)立、相互競(jìng)爭(zhēng)，又相互協(xié)作。奧斯特羅姆以美國(guó)大都市地區(qū)公共服務(wù)供給為例，發(fā)現(xiàn)與單中心體制(市縣合并)相比，多中心體制有利于提升回應(yīng)性和供給效率，檢驗(yàn)了多中心秩序的有效性。[1]831-842

網(wǎng)絡(luò)治理理論是基于政策網(wǎng)絡(luò)研究而發(fā)展出來的一種公共治理理論，為理解跨部門治理提供了新的視角。政策網(wǎng)絡(luò)研究關(guān)注于政策過程中行動(dòng)主體之間的相互依賴關(guān)系，一些政策主體為了實(shí)現(xiàn)各自的利益訴求，通過博弈、協(xié)商、合作等方式，分享權(quán)力、資源并構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而調(diào)整彼此之間的關(guān)系，修改與調(diào)適現(xiàn)有規(guī)則，跨部門配置公共資源，推進(jìn)或阻礙某一政策過程。[2]192-199網(wǎng)絡(luò)治理是對(duì)傳統(tǒng)的等級(jí)制、自上而下型運(yùn)作模式的修正，強(qiáng)調(diào)多元行動(dòng)主體共同參與，開展聯(lián)合行動(dòng)。斯蒂芬·戈德史密斯分析了網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)現(xiàn)方式，提出網(wǎng)絡(luò)化治理包括縱向和橫向兩個(gè)維度，即根據(jù)自上而下的層級(jí)結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)建立橫向的行動(dòng)線，使不同層級(jí)和機(jī)構(gòu)共同提供更為整體化的服務(wù)。[3]前言，6,13

協(xié)同治理理論是針對(duì)治理主體各自為政、各行其是、互不配合而提出的理論建構(gòu)，有學(xué)者認(rèn)為這一理論源于20世紀(jì)60年代學(xué)界有關(guān)美國(guó)大都市區(qū)地方治理的研究[4]1-29，也有學(xué)者將其視作協(xié)同學(xué)研究與治理理論相融合的產(chǎn)物?？绮块T協(xié)同治理有賴于發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力的作用，把不同層級(jí)、不同領(lǐng)域的公共部門納入集體論壇，彼此建立信任關(guān)系，開展建設(shè)性對(duì)話，進(jìn)而凝聚共識(shí)，形成集體規(guī)則，達(dá)成一致行動(dòng)并解決沖突。[4]1-29。根據(jù)協(xié)同治理理論，公共部門之間推進(jìn)跨部門治理，既需要一定的資源條件、政策法律情境，也需要建立激勵(lì)機(jī)制，從而達(dá)成原則性的承諾，形成聯(lián)合行動(dòng)。

整體治理理論是為了應(yīng)對(duì)公共部門分散設(shè)置的弊端而提出的理論建構(gòu)，最早由英國(guó)學(xué)者派瑞·希克斯提出，是指通過自上而下或者自下而上的整合促使公共部門內(nèi)部打破橫向壁壘，促進(jìn)流程再造，推動(dòng)信息共享，減少信息孤島，提升組織整體運(yùn)行能力，進(jìn)而改進(jìn)對(duì)公眾需求的回應(yīng)性，提高公共服務(wù)質(zhì)量。[5]1059-1066在不同國(guó)家，學(xué)者們的具體表述有所不同。英國(guó)也有學(xué)者稱之為“全觀型治理”(holistic governance)或“聯(lián)合治理”(joined-up governance)；澳大利亞學(xué)者更多地界定為“整體治理”(whole-of-governance)，新西蘭學(xué)者提出推進(jìn)“扁平化治理”(horizontal governance)，加拿大學(xué)者提出“整合治理”(integrative governance)[6]75，美國(guó)也有學(xué)者使用“無縫隙治理”(seamless governance)概念。

運(yùn)動(dòng)式治理是基于中國(guó)制度情境下的實(shí)際運(yùn)作而提出的理論建構(gòu)，它聚焦于政府內(nèi)部打破常規(guī)運(yùn)作、在短時(shí)間內(nèi)投入大量人力和資源的非常態(tài)行動(dòng)。運(yùn)動(dòng)式治理古已有之，并非新中國(guó)獨(dú)有的治理模式。周雪光認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)式治理通常在組織環(huán)境突變的情況下被觸發(fā)，由自下而上的行政指令推動(dòng)，以制造輿論、廣泛動(dòng)員為主要形式，個(gè)案的處理往往具有一定的靈活性，是一種突破常規(guī)科層制度的治理模式，可與常規(guī)政府運(yùn)作機(jī)制相互替代。[7]105-125運(yùn)動(dòng)式治理通常呈現(xiàn)出非專業(yè)化、非制度化的特征，是對(duì)治理結(jié)構(gòu)和制度安排的再生產(chǎn)和再塑造。從跨部門治理效果來看，運(yùn)動(dòng)式治理通過政治動(dòng)員促使各級(jí)政府部門相互協(xié)作，快速落實(shí)政策目標(biāo)，是對(duì)政府治理能力的彌補(bǔ)和救濟(jì)。

通過梳理跨界治理的理論譜系可以看出，相關(guān)理論分別凸顯了民主和效率兩種價(jià)值導(dǎo)向，見圖1。民主導(dǎo)向的跨部門治理理論強(qiáng)調(diào)廣泛、開放和直接的參與，更加注重決策主體相互作用的過程，旨在促進(jìn)各治理參與者在對(duì)話、協(xié)商中增進(jìn)信任，建立共識(shí)，進(jìn)行信息交換，達(dá)成統(tǒng)一行動(dòng)，是一種較為松散扁平的治理結(jié)構(gòu)。相比較而言，以效率為導(dǎo)向的治理理論則強(qiáng)調(diào)決策制定和執(zhí)行的結(jié)果，將決策主體的參與空間和范圍進(jìn)行壓縮，認(rèn)為政策制定和執(zhí)行的關(guān)鍵時(shí)期不能因?yàn)閺V泛參與而被貽誤，旨在增進(jìn)公共部門跨部門治理的效率。

二、跨部門治理的制度環(huán)境與理論發(fā)展

回顧跨部門治理的理論譜系，可以看到，每一種理論建構(gòu)都是基于一定的制度環(huán)境，通過總結(jié)特定情境下跨部門治理的運(yùn)作機(jī)制，提出解釋性框架或規(guī)范性模型。這里選擇整體治理理論和多中心治理理論為典型代表，通過剖析兩種理論產(chǎn)生的制度環(huán)境，以及相應(yīng)的運(yùn)作機(jī)制，揭示制度情境與理論建構(gòu)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。

(一)整體治理理論的提出與發(fā)展

整體治理理論是在單一制、民主化和地方自治的制度環(huán)境下，為推進(jìn)公共部門整體運(yùn)作而提出的理論建構(gòu)。針對(duì)新公共管理導(dǎo)致的執(zhí)行機(jī)構(gòu)分立、政府權(quán)力分散化、部門間信息整合困難等問題，整體治理理論主張通過機(jī)構(gòu)整合、流程整合、預(yù)算整合、信息整合等途徑，促使行政部門協(xié)同運(yùn)作，以整體而非分散的方式提供公共服務(wù)，提升公共服務(wù)的配套性和銜接性。

英國(guó)跨部門治理是單一制和地方自治這兩種制度安排交疊和碰撞的產(chǎn)物。英國(guó)是典型的單一制國(guó)家，中央政府通過立法和行政命令對(duì)地方政府進(jìn)行管理。中央可通過議會(huì)立法來創(chuàng)設(shè)、廢除或者重塑地方政府權(quán)力；也可以通過發(fā)布行政指令對(duì)地方政府進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。同時(shí)，英國(guó)具有深厚的地方自治傳統(tǒng)，英國(guó)地方政府包括郡(郡級(jí)市)、自治市鎮(zhèn)、教區(qū)或社區(qū)議會(huì)三個(gè)層級(jí)，地方議會(huì)由本地居民選舉產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)。這種雙重責(zé)任機(jī)制使地方議員既要顧及選民利益，又要考慮中央的要求。[8]124

20世紀(jì)70年代，英國(guó)掀起了新公共管理運(yùn)動(dòng)，重塑政府與市場(chǎng)的邊界，提出建設(shè)廉價(jià)的小政府，引入目標(biāo)管理和績(jī)效管理，設(shè)立了許多單一目標(biāo)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)[9]615-642，并將工商管理手段引入公共部門?？死锼雇懈ァず驴偨Y(jié)了新公共管理的七個(gè)要點(diǎn)：專業(yè)化管理、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量、產(chǎn)出控制、公共部門內(nèi)部的分化、公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)、私人部門管理方法、紀(jì)律和節(jié)約。[10]3-19新公共管理運(yùn)動(dòng)雖然在一定程度上提高了公共部門的工作效率，但也產(chǎn)生了不少問題，英國(guó)私有化、市場(chǎng)化、小政府導(dǎo)向的行政改革，忽略了部門間合作的必要性和維持組織間信任關(guān)系的重要性，政府職能被大量目標(biāo)單一的執(zhí)行機(jī)構(gòu)所分割[11]55-56，導(dǎo)致部門間橫向溝通不暢，信息共享匱乏，導(dǎo)致公共服務(wù)供給碎片化，公眾尋求公共服務(wù)時(shí)，常常被復(fù)雜的供給體系搞得無所適從。

為應(yīng)對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致的碎片化問題，英國(guó)政府改革一直致力于提升公共服務(wù)的整體性、配套性和銜接性。

第一，中央權(quán)威推進(jìn)公共部門整合改革。為了實(shí)現(xiàn)治理的整體性和有效性，中央權(quán)威主動(dòng)介入部門整合之中，推動(dòng)中央各部門間、中央與地方部門間以及地方各部門之間的協(xié)作。[12]67-74具體來講，中央新增了決策中心、首相服務(wù)中心和公共服務(wù)改革辦公室等機(jī)構(gòu)，拓展了內(nèi)閣辦公室和財(cái)政部等中央職能部門的權(quán)力[9]51-57，加強(qiáng)了中央對(duì)公共部門的統(tǒng)合能力。同時(shí)，為政府改革提供了一系列激勵(lì)和保障措施，包括搭建包含完整顧客問卷的數(shù)據(jù)庫，設(shè)定標(biāo)桿管理公共服務(wù)體系，設(shè)立政府合作伙伴獎(jiǎng)項(xiàng)，強(qiáng)化“服務(wù)第一”意識(shí)，定期舉辦相應(yīng)的課程培訓(xùn)班和研討會(huì)。此外，中央還出臺(tái)了一系列法案，為公共服務(wù)的聯(lián)合供給提供整體性財(cái)政預(yù)算框架[13]615-642，給予各部門一定的自由裁量權(quán)。

第二，實(shí)施大部門制改革。為了促進(jìn)各部門協(xié)同運(yùn)作，英國(guó)積極推進(jìn)大部門制改革。一方面，英國(guó)將一些職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并成立新的組織，例如將原貿(mào)易與工業(yè)部的全部職能和內(nèi)閣辦公室的部分職能進(jìn)行重組，成立了商務(wù)、企業(yè)與規(guī)制改革部。[14]123-131另一方面，英國(guó)在行政部門之間成立議事機(jī)構(gòu)，促進(jìn)部門協(xié)同運(yùn)作，例如，在主管部門成立高層戰(zhàn)略委員會(huì)，吸納執(zhí)行部門的工作人員[15]58-61，對(duì)主管部門和執(zhí)行部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，改變了撒切爾時(shí)代執(zhí)行機(jī)構(gòu)與主管決策機(jī)構(gòu)相互分離、各自為陣的局面。

第三，推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)。為了構(gòu)建政府與市民有效互動(dòng)的平臺(tái)，推動(dòng)部門間信息共享，為公眾提供“一站式”服務(wù)，英國(guó)政府積極推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)。1994年“信息服務(wù)計(jì)劃”出臺(tái)后，英國(guó)政府將信息化建設(shè)提升到了戰(zhàn)略高度。在1999年發(fā)布的《現(xiàn)代化政府》白皮書中，英國(guó)政府將提供跨部門、跨機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)，改變政府內(nèi)部運(yùn)作效率，開發(fā)新的合作伙伴關(guān)系，運(yùn)用信息技術(shù)加強(qiáng)民主建設(shè)，作為電子政務(wù)建設(shè)的重點(diǎn)。英國(guó)政府在政府網(wǎng)站建設(shè)、推動(dòng)無紙化辦公、數(shù)字身份認(rèn)證、互操作結(jié)構(gòu)建設(shè)、數(shù)據(jù)開發(fā)管理、隱私保護(hù)等方面加大財(cái)政投入，力求為整體政府建設(shè)提供了技術(shù)支持和保障。[16]38-43

英國(guó)學(xué)者提出整體治理的理論構(gòu)想后，在其他國(guó)家也引起了積極反響。挪威、澳大利亞、新西蘭等國(guó)的一些學(xué)者加入這一議題的討論之中。挪威學(xué)者湯姆·克里斯滕森從組織、文化等角度探討整體政府建構(gòu)，在組織層面，整體政府被看作是有意識(shí)的組織設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)重組，在文化層面，整體政府是適應(yīng)內(nèi)外雙重壓力并形成組織獨(dú)特價(jià)值和規(guī)范的過程[17]83-90。澳大利亞學(xué)者彼得·舍戈?duì)柕聦?duì)多國(guó)實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，提出整體性政府回應(yīng)(whole-of-government response)模式，包括四個(gè)方面內(nèi)容：一是建立支持性的文化和技能基礎(chǔ)，鼓勵(lì)多元價(jià)值跨部門交流；二是以專業(yè)知識(shí)為導(dǎo)向，明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，建立更加靈活的團(tuán)隊(duì)運(yùn)作機(jī)制和資源共享機(jī)制；三是通過預(yù)算、責(zé)任框架構(gòu)建新的激勵(lì)機(jī)制；四是通過網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)制定公共政策，提供公共服務(wù)，增強(qiáng)政府回應(yīng)性。[18]11-14朱迪·惠特科姆梳理了新西蘭機(jī)構(gòu)改革情況，將機(jī)構(gòu)改革分為合并、重組和回歸三類，認(rèn)為政府結(jié)構(gòu)變革有利于充分整合各部門資源，促進(jìn)各機(jī)構(gòu)間合作，對(duì)實(shí)現(xiàn)整體治理具有重要意義。[19]183-193

(二)多中心治理理論的提出與發(fā)展

多中心治理理論是基于美國(guó)聯(lián)邦制度下地方治理的實(shí)踐發(fā)展而提出的一種理論建構(gòu)。“多中心”這個(gè)概念最早由邁克爾·博蘭尼提出，他在《自由的邏輯》一書中用自發(fā)的秩序來解釋“多中心”這一概念，論證了相較于合作秩序而言自發(fā)秩序的合理性，“由于合作權(quán)威控制的范圍較小，若用合作秩序來替代自發(fā)秩序，結(jié)果是將較大體系的運(yùn)作分割成細(xì)小的斷片”[20]131。文森特·奧斯特羅姆以美國(guó)大都市區(qū)治理為例，系統(tǒng)地闡述了多中心治理的理論邏輯。美國(guó)大都市地區(qū)具有多個(gè)地方政府，包括縣、市、鎮(zhèn)、特區(qū)、學(xué)區(qū)等，各自的轄區(qū)面積都不大，區(qū)域治理呈現(xiàn)出典型的碎片化特征。[5]103針對(duì)這種局面，多中心治理理論主張發(fā)展地方政府間協(xié)作的制度安排，構(gòu)建跨行政區(qū)的治理機(jī)制，從而在更大的區(qū)域范圍內(nèi)提供公共服務(wù)，提升公共服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，政府系統(tǒng)由聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個(gè)層次組成，分別具有各自的管轄權(quán)，實(shí)行法定分權(quán)體制。美國(guó)地方政府由各州設(shè)立，縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)、特區(qū)之間沒有隸屬關(guān)系。其中，特區(qū)和學(xué)區(qū)履行相對(duì)單一的行政管理職能，它們與其他類型地方政府的管轄區(qū)相互交疊。隨著城市化發(fā)展，市政改革者主張推進(jìn)地方政府間合并運(yùn)動(dòng)，減少大都市地區(qū)的地方政治單元，建立單一、完整功能的大都市政府。市政改革者提出，“在每一個(gè)大都市地區(qū)，應(yīng)盡可能只有一個(gè)地方政府”，“行政應(yīng)該根據(jù)等級(jí)制原則，組成一個(gè)單一的一體化體系，向上呈尖塔型，最高點(diǎn)是行政首長(zhǎng)”[21]169,609-610。他們認(rèn)為大都市地區(qū)建立單一的政府體系，有利于公平地分配城市服務(wù)的成本。然而，這些改革建議在實(shí)踐中并未能得到有效的推進(jìn)。從結(jié)果來看，美國(guó)大都市地區(qū)的地方政府?dāng)?shù)量一直呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。

針對(duì)大都市地區(qū)的政治結(jié)構(gòu)碎片化問題，公共選擇學(xué)者提出可在多中心秩序的基礎(chǔ)上發(fā)展跨界運(yùn)作機(jī)制。多中心理論認(rèn)為，大都市區(qū)應(yīng)當(dāng)維持“多中心”秩序，即多個(gè)行動(dòng)主體相互獨(dú)立，分別追求自身利益，相互競(jìng)爭(zhēng)同時(shí)開展合作，通過交易、協(xié)議、沖突仲裁等方式相互協(xié)調(diào)，形成競(jìng)爭(zhēng)性的合作以及公共服務(wù)多中心供給的制度安排。[22]79-96在“多中心”秩序下，大都市區(qū)存在多個(gè)公共服務(wù)的提供者，由于存在多個(gè)權(quán)威，每個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和能力有限，同時(shí)又可能利用其他機(jī)構(gòu)權(quán)能“協(xié)作生產(chǎn)”成為公共服務(wù)供給的制度安排。[23]78因此，公民可以自由選擇公共服務(wù)組合，政府回應(yīng)性得到提升，這比投票機(jī)制和單一提供者都更加有效。從治理效果來看，這種“多中心”秩序下的協(xié)同機(jī)制既保障了地方自治和公民權(quán)利，又滿足了區(qū)域一體化的需求。

為了應(yīng)對(duì)碎片化問題，美國(guó)大都市地區(qū)治理發(fā)展出多種跨界運(yùn)作機(jī)制：

第一，成立特別功能服務(wù)區(qū)(簡(jiǎn)稱“特區(qū)”)。市、縣、鎮(zhèn)將某一項(xiàng)公共服務(wù)交于特區(qū)提供，特區(qū)所提供的公共服務(wù)范圍覆蓋多個(gè)地方政府，大的特區(qū)可以覆蓋整個(gè)大都市區(qū)，橫跨縣的邊界甚至是州界，小的特區(qū)則覆蓋兩三個(gè)地方政府，其所提供的公共服務(wù)包括排澇、灌溉、水土保持、消防、供水、住房和社區(qū)發(fā)展、殯葬、道路、圖書館、公園、醫(yī)院、學(xué)校、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。[24]72-79

第二，建立地方政府實(shí)體聯(lián)盟。地方政府聯(lián)盟是市政府與周邊自治體(市、縣、鎮(zhèn))建立的聯(lián)盟關(guān)系，一種較為穩(wěn)定的合作模式是由自治市為轄區(qū)內(nèi)居民提供一部分公共服務(wù)，而跨區(qū)域的公共服務(wù)由實(shí)體聯(lián)盟提供，如應(yīng)急管理、交通、環(huán)境保護(hù)等。這種治理機(jī)制將公共服務(wù)的供給在聯(lián)盟成員之間進(jìn)行了有效分工。例如，1957年，美國(guó)邁阿密市與戴德縣結(jié)成雙層制實(shí)體聯(lián)盟，共同解決財(cái)務(wù)、交通、土地利用和社區(qū)事務(wù)等區(qū)域問題。

第三，簽訂地方政府合作協(xié)議。在不具備建立特區(qū)與實(shí)體聯(lián)盟的條件下，大都市區(qū)還可以通過簽訂合作協(xié)議來促進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理，區(qū)域內(nèi)各地方政府就具體項(xiàng)目簽訂協(xié)議，在信息數(shù)據(jù)共享、災(zāi)害防治、經(jīng)濟(jì)開發(fā)、城市建設(shè)以及交通運(yùn)輸?shù)确矫鏄?gòu)建合作機(jī)制。一些規(guī)模較小的地方政府通過協(xié)議將部分公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給大城市政府，由其統(tǒng)一提供，從而降低服務(wù)供給成本，形成規(guī)模效應(yīng)。例如，路易斯維爾市和杰弗森縣在兩次合并失敗后簽訂了合作協(xié)議，規(guī)定了稅收共享、公共服務(wù)分配等事項(xiàng)。

在“多中心”秩序下，大都市地區(qū)公共服務(wù)供給常常要跨越地方政府的轄區(qū)邊界，公共服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)要求地方政府之間展開跨界合作。為適應(yīng)這種發(fā)展需求，20世紀(jì)90年代以來，一些學(xué)者提出了新區(qū)域主義理論、協(xié)同治理理論等學(xué)說。這些理論尊重地方自治，尊重地方居民意愿，不再謀求建立統(tǒng)一的大都市區(qū)政府，轉(zhuǎn)而主張基于“多中心”秩序，推動(dòng)地方政府建立協(xié)商對(duì)話機(jī)制，分享各自的偏好和訴求，在交流中集聚共識(shí)，構(gòu)建地方政府間跨界合作機(jī)制，發(fā)展政策網(wǎng)絡(luò)體系，制定集體規(guī)則，建立合作伙伴關(guān)系，進(jìn)而推進(jìn)跨行政區(qū)治理，改進(jìn)區(qū)域性公共服務(wù)供給。

三、中國(guó)跨部門治理的理論發(fā)展與運(yùn)作機(jī)制

中國(guó)跨部門治理具有獨(dú)特的制度環(huán)境。首先，中國(guó)是典型的單一制國(guó)家，實(shí)行中央集權(quán)體制，各級(jí)地方政府均受中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政府運(yùn)作主要通過自上而下的途徑進(jìn)行，中央政府通過立法和行政命令對(duì)地方政府的權(quán)力進(jìn)行授予、規(guī)范、監(jiān)督和重塑。第二，在國(guó)家治理過程中，政黨與政府密切合作，執(zhí)政黨將其權(quán)威、制度、人員和組織融入政府部門，形成以黨領(lǐng)政，黨和國(guó)家互相嵌入的制度情境。[25]61-79第三，中國(guó)實(shí)行政治與行政融合的制度安排，中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，各級(jí)黨委實(shí)行集體決策和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度安排，黨委成員既通過集體審議進(jìn)行決策，又根據(jù)各自分工負(fù)責(zé)具體領(lǐng)域的政策實(shí)施。

研究中國(guó)跨部門治理，需要基于中國(guó)特色制度環(huán)境及實(shí)際運(yùn)作機(jī)制，建構(gòu)本土化的理論框架，提升理論模型的解釋力和預(yù)測(cè)性。本文在對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理理論進(jìn)行剖析和反思的基礎(chǔ)上，從黨政關(guān)系的視角，提出并探討黨委領(lǐng)導(dǎo)下的跨部門統(tǒng)合治理模式。

(一)運(yùn)動(dòng)式治理理論的反思

一些學(xué)者基于中國(guó)跨部門治理的制度環(huán)境和實(shí)際運(yùn)作，建構(gòu)了運(yùn)動(dòng)式治理理論。馮仕政提出國(guó)家運(yùn)動(dòng)的“革命教化政體”分析框架，即執(zhí)政黨改造社會(huì)的使命感和與此具來的合法性催生出“革命教化政體”，由于具有推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的內(nèi)在壓力和強(qiáng)大的專斷權(quán)力，該政體通過不斷發(fā)動(dòng)國(guó)家運(yùn)動(dòng)以實(shí)現(xiàn)自身使命和目標(biāo)。[26]73-97周雪光認(rèn)為中國(guó)國(guó)家治理存在常規(guī)治理和運(yùn)動(dòng)式治理兩種模式，二者主從次序分明，常規(guī)治理模式以官僚體制為基礎(chǔ)，在大多數(shù)歷史時(shí)期占據(jù)主要位置，運(yùn)動(dòng)式治理則是在常規(guī)治理模式失敗時(shí)對(duì)其進(jìn)行的糾正和替代，而黨政融合、以黨領(lǐng)政是運(yùn)動(dòng)式治理的重要制度基礎(chǔ)。[7]105-125

在單一制、威權(quán)型制度環(huán)境中，運(yùn)動(dòng)式治理呈現(xiàn)出如下特征：首先，運(yùn)動(dòng)式治理基于中央集權(quán)的政治權(quán)威，而非基于科層體制的常規(guī)權(quán)力，在常規(guī)治理模式失靈時(shí)，中央集權(quán)體制使得高層權(quán)威擁有打破常規(guī)運(yùn)作機(jī)制的權(quán)力和發(fā)動(dòng)運(yùn)動(dòng)的能力。第二，運(yùn)動(dòng)式治理通過自上而下的途徑進(jìn)行運(yùn)作，在中央集權(quán)體制下，行政命令由上而下逐級(jí)傳導(dǎo)，上級(jí)對(duì)下級(jí)提供激勵(lì)，同時(shí)也進(jìn)行問責(zé)，形成了錦標(biāo)賽機(jī)制，可有效動(dòng)員下級(jí)組織及其掌握的資源。第三，運(yùn)動(dòng)式治理具有短暫性和間歇性的特征，它在短時(shí)間內(nèi)聚集大量資源，行政成本很高，在常規(guī)治理可以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問題時(shí)，一般不會(huì)付諸運(yùn)動(dòng)式治理。

不可否認(rèn)，運(yùn)動(dòng)式治理是實(shí)現(xiàn)跨部門治理的一種有效模式，是在常規(guī)治理失靈的情況下的一種外部救濟(jì)和邊際改善措施。然而，將運(yùn)動(dòng)式治理視為當(dāng)代中國(guó)占據(jù)主導(dǎo)地位的跨部門治理模式，存在解釋力不足的問題：一方面，運(yùn)動(dòng)式治理并非新中國(guó)的獨(dú)特創(chuàng)造，而是傳統(tǒng)中國(guó)就存在的運(yùn)作模式。盡管新中國(guó)成立以來多次實(shí)施國(guó)家運(yùn)動(dòng)，但是運(yùn)動(dòng)式治理并不是全新的運(yùn)作模式，歷代王朝都依賴于自上而下的運(yùn)動(dòng)式治理來矯正部門、地方管理出現(xiàn)的偏差和危機(jī)。另一方面，隨著法治國(guó)家建設(shè)的推進(jìn)，運(yùn)動(dòng)式治理的發(fā)生頻率呈總體下降趨勢(shì)。新中國(guó)成立后，運(yùn)動(dòng)式治理曾一度占據(jù)主導(dǎo)地位。然而，隨著國(guó)家工作的重心轉(zhuǎn)向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，國(guó)家治理走上專業(yè)化、制度化道路，隨著國(guó)家推進(jìn)依法治國(guó)，運(yùn)動(dòng)式治理日漸溫和，發(fā)生頻率也不斷降低。[26]73-97這兩個(gè)方面的解釋困境，要求我們基于中國(guó)特色的制度安排和實(shí)際運(yùn)作，構(gòu)建更有解釋力的跨部門治理框架。

(二)統(tǒng)合治理：一種新的理論視角

理解中國(guó)跨部門治理，黨政關(guān)系是一個(gè)至關(guān)重要的切入點(diǎn)。史蒂芬·E. 弗蘭澤奇提出，在中國(guó)政治制度下，執(zhí)政黨在跨部門治理中扮演著重要角色，發(fā)揮著黏合劑的作用，“將政府各層級(jí)和部門黏合在一起，改進(jìn)了作出某些事情所必需的合作”[27]347。從實(shí)際運(yùn)作看，中國(guó)跨部門治理堅(jiān)持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)政黨將自身組織嵌入各層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、企事業(yè)單位之中，依托各級(jí)黨組織，將各領(lǐng)域的公共部門黏合為一個(gè)整體，確保各級(jí)黨委能夠總攬全局、協(xié)調(diào)各方，形成了統(tǒng)合治理模式。通過考察中國(guó)黨政關(guān)系可以看到，執(zhí)政黨對(duì)公共部門的嵌入和黨政干部交叉任職是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合治理的重要方式。

在當(dāng)代中國(guó)治理中，從中央到地方，黨組織被嵌入各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之中，通過一定程序和途徑將執(zhí)政黨的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。具體來講，中共中央設(shè)立政治局及其常委會(huì)、書記處、中央紀(jì)委、中央組織部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等工作部門；地方各級(jí)黨委也分別設(shè)立工作機(jī)構(gòu)；在企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織、軍隊(duì)的連隊(duì)和其他基層單位，設(shè)立有黨的基層組織。為加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)政黨還在國(guó)家機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組、黨工委等派出機(jī)構(gòu)。這就是說，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于整個(gè)公共部門組織體系，雖然不同層級(jí)、不同領(lǐng)域、不同屬性的公共部門彼此之間相互分立，但嵌入其中的黨組織卻形成統(tǒng)一化的領(lǐng)導(dǎo)力量，可有效地統(tǒng)合各層級(jí)、各領(lǐng)域的公共部門。

黨政干部交叉任職是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合治理的另一個(gè)重要抓手。當(dāng)代中國(guó)治理的一條基本原則是堅(jiān)持黨管干部，各類國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部均由執(zhí)政黨考核任命，黨政兩條線的干部安排并非獨(dú)立進(jìn)行，而是相互流動(dòng)與交叉任職，國(guó)家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部擁有雙重身份，他們既在公共部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，又在執(zhí)政黨內(nèi)部具有重要的角色擔(dān)當(dāng)。例如，政府首長(zhǎng)一般兼任同級(jí)黨委副書記，部門負(fù)責(zé)人一般由同級(jí)黨委的委員出任，他們均在黨委書記的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。通過這樣的人事制度安排，黨組織可以跨越行政邊界，對(duì)公共部門進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮協(xié)調(diào)。

(三)統(tǒng)合治理的運(yùn)作機(jī)制

中國(guó)公共治理的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制包括政府組織內(nèi)部協(xié)調(diào)和政黨協(xié)調(diào)兩個(gè)維度。除了大部門制、部門間聯(lián)席會(huì)議等政府內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制外，中國(guó)公共部門治理還通過執(zhí)政黨介入的方式，有力地推進(jìn)跨部門運(yùn)作。從黨政關(guān)系視角來看，中國(guó)跨部門治理的運(yùn)作機(jī)制主要有以下三種途徑：

第一，黨委成員基于分工管理對(duì)行政部門進(jìn)行歸口協(xié)調(diào)。在執(zhí)政黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)黨委實(shí)行集體決策和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度安排，黨委成員基于個(gè)人分工，分別歸口管理一定數(shù)量的公共部門。按照性質(zhì)，政府工作被分為黨群、工交、財(cái)貿(mào)、農(nóng)林、綜合、外事、衛(wèi)生、文教、政法等各口，黨委常委按照各口進(jìn)行分工，負(fù)責(zé)某一領(lǐng)域的工作。黨委通過管理干部而不直接管理行政事務(wù)的方式，確保對(duì)政府行政工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這種制度安排對(duì)理順行政部門間關(guān)系、避免多頭管理具有重要作用。觀察黨委成員基于個(gè)人分工進(jìn)行歸口管理的運(yùn)作機(jī)制，可以看到，各口分別對(duì)應(yīng)于多個(gè)公共部門，在實(shí)際工作中，這些部門也存在權(quán)責(zé)交疊、職能冗余的狀況，由黨委成員進(jìn)行歸口管理，對(duì)各部門進(jìn)行行政協(xié)調(diào)，可根據(jù)實(shí)際情況，不同程度地化解職能缺位、越位問題。

第二，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)小組在更大范圍內(nèi)進(jìn)行部門間橫向協(xié)調(diào)。各級(jí)黨委為有效行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，在重要領(lǐng)域成立了若干領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委常委、政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人共同組成，形成跨部門議事協(xié)調(diào)機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)小組由組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)、成員和辦公室組成，組長(zhǎng)一般由黨委常委兼任，具有較高的職位、較大的權(quán)力，發(fā)揮高位協(xié)調(diào)、凝聚共識(shí)的作用，小組成員一般是跨界治理涉及的相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，他們分別負(fù)責(zé)一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)，辦公室是日常辦事機(jī)構(gòu)，一般設(shè)于承擔(dān)主要職責(zé)的某個(gè)行政部門。領(lǐng)導(dǎo)小組通過高位協(xié)調(diào)促使各部門采取合作行動(dòng)，有利于化解行政壁壘，緩和“條塊分割”造成的治理困局。在實(shí)際運(yùn)作中，通過領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行跨部門協(xié)調(diào)的幅度往往要大于歸口管理，可在更大范圍內(nèi)推進(jìn)橫向協(xié)調(diào)。黨的十八屆三中全會(huì)后，中央成立了一批規(guī)格較高、職能更為全面的領(lǐng)導(dǎo)小組，如全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央國(guó)家安全委員會(huì)，進(jìn)一步強(qiáng)化黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

第三，通過高層介入進(jìn)行跨層級(jí)縱向協(xié)調(diào)。在民主集中制下，上級(jí)黨組織直接領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)黨組織；在單一制的制度安排下，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)具有領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)。基于這一制度情境，中國(guó)跨部門治理經(jīng)常通過高層介入的方式，打破科層體制的常規(guī)運(yùn)作進(jìn)行跨層級(jí)、跨部門協(xié)調(diào)。在黨政融合體制下，黨的各級(jí)組織是權(quán)力上下貫通的行政體，公共部門的領(lǐng)導(dǎo)干部在同級(jí)黨組織內(nèi)擔(dān)任職務(wù)。當(dāng)政策過程中某個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行出現(xiàn)阻滯時(shí)，高層權(quán)威可通過批示、下發(fā)文件等方式介入地方和基層治理。在高層介入的情況下，上級(jí)意圖通過自上而下的途徑逐級(jí)傳導(dǎo)，下級(jí)黨組織須迅速做出回應(yīng)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門采取聯(lián)合行動(dòng)，落實(shí)上級(jí)指令?？梢?，高位介入可打破層級(jí)壁壘，在更廣的層面和維度推進(jìn)跨部門協(xié)同。

結(jié)論

各國(guó)公共治理的基礎(chǔ)性制度安排具有差異性，跨部門治理的具體運(yùn)作也有較大差異。學(xué)者們基于不同情境下跨部門治理的價(jià)值導(dǎo)向和實(shí)證觀察，提出的理論建構(gòu)各有側(cè)重，形成了多元化的理論譜系。每一種理論都是基于一定制度環(huán)境，通過觀察特定情境下跨部門治理的運(yùn)作機(jī)制，提出的具有解釋性的分析框架或理論模型。

本文選擇整體治理理論與多中心治理理論，對(duì)兩者提出的制度環(huán)境和運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行比較分析。整體治理理論最早由英國(guó)學(xué)者提出，基于單一制、民主化和地方自治的制度環(huán)境，主張通過機(jī)構(gòu)整合、流程整合、預(yù)算整合、信息整合等途徑，促使行政部門協(xié)同運(yùn)作，以整體而非分散的方式提供公共服務(wù)。多中心治理理論是基于美國(guó)聯(lián)邦制度下的地方治理實(shí)踐發(fā)展而提出的一種理論建構(gòu)。多中心理論認(rèn)為，地方治理應(yīng)當(dāng)維持“多中心”秩序，即行動(dòng)主體相互獨(dú)立，在相互競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)開展合作。美國(guó)大都市地區(qū)存在多個(gè)相互獨(dú)立的地方政治單位，每個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和能力有限，他們基于協(xié)商一致開展跨部門治理，既保障了地方自治，又滿足了區(qū)域一體化的發(fā)展需求。

在單一制、中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政融合的制度環(huán)境下，中國(guó)跨部門治理更強(qiáng)調(diào)效率導(dǎo)向，形成了一種統(tǒng)合治理模式。具體運(yùn)作機(jī)制主要有：依托黨委成員分工對(duì)行政部門進(jìn)行歸口協(xié)調(diào)；通過黨的領(lǐng)導(dǎo)小組在更大范圍內(nèi)進(jìn)行部門間橫向協(xié)調(diào)；通過高層權(quán)威介入進(jìn)行跨層級(jí)縱向協(xié)調(diào)。在統(tǒng)合治理模式下，執(zhí)政黨及其組織體系發(fā)揮著黏合劑的作用，將政府各層級(jí)和各部門統(tǒng)合在一起，促使行政部門既要提升管理的專業(yè)性，又要相互協(xié)作、互相支持。

梳理跨部門治理的制度情境和理論發(fā)展，一條重要啟示在于，公共管理的理論建構(gòu)需要立足于特定制度安排下的實(shí)際運(yùn)作，在經(jīng)驗(yàn)觀察的基礎(chǔ)上進(jìn)行理論提煉，不能削足適履、生搬硬套某種理論建構(gòu)。中國(guó)和西方國(guó)家的基礎(chǔ)性制度安排具有較大差異性，公共管理研究既要借鑒外部理論，拓展思維張力，提升想象力，也要基于實(shí)踐發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需求，提煉發(fā)展本土化的理論框架，提升理論建構(gòu)的解釋力和適用性。

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