◎劉雙良（1.天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津300134；2.天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津300072）

住房政策是重要的公共政策與社會(huì)政策，其變動(dòng)與調(diào)整通常會(huì)觸及不同住房政策利益相關(guān)者間的利益再分配。1998年住房制度改革以來(lái)，我國(guó)住房政策經(jīng)過(guò)多輪調(diào)適，與之相應(yīng)的住房市場(chǎng)也出現(xiàn)過(guò)多次節(jié)律性的變幻。2016年12月中旬，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”的定位，要求回歸住房居住屬性。2016年12月21日下午，習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上進(jìn)一步指出：“要準(zhǔn)確把握住房的居住屬性?！?017年10月18日，黨的十九大報(bào)告明確提出：“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！边@是自2013年《關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕17號(hào)）后，中央關(guān)于住房問(wèn)題與發(fā)展的最強(qiáng)音，這也意味住房政策的新調(diào)整與新變化來(lái)臨。2018年3月5日，國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，落實(shí)地方主體責(zé)任，繼續(xù)實(shí)行差別化調(diào)控，建立健全長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。”從地方政府的響應(yīng)來(lái)看，截至2017年11月，全國(guó)近百城市共計(jì)發(fā)布超200次房地產(chǎn)調(diào)控政策，這其中既包括北京、上海、深圳、南京、廈門、杭州、天津等一二線城市，也有河北涿州、浙江嘉善等大城市周邊的三四線城市，越來(lái)越多的城市樓市政策進(jìn)入“限購(gòu)+限貸+限價(jià)+限售+限商”的“五限時(shí)代”。從市場(chǎng)面來(lái)看，政策的調(diào)控效應(yīng)較為明顯，2018年3月全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)成交量已近乎全線下跌，部分城市新房市場(chǎng)出現(xiàn)滯漲狀態(tài)，二手房成交價(jià)格已理性回調(diào)，買房市場(chǎng)正在逐漸形成。在此情景下，探討分析不同住房政策利益相關(guān)者的具體行為，為各方切實(shí)防范或降低、治理住房政策風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)住房市場(chǎng)的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，以及為系統(tǒng)性、長(zhǎng)效化的住房政策制定提供理論依據(jù)與參考不僅必要而且急需。

一、住房政策的核心利益主體辨識(shí)

住房政策是涉及多主體利益相關(guān)者的公共政策，其利益相關(guān)者既包括中央政府、地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、商業(yè)銀行、住房消費(fèi)者（投資投機(jī)者、自住型購(gòu)房者）、被拆遷征收居戶等直接利益相關(guān)者，也包括推動(dòng)住房政策文化發(fā)展的專家學(xué)者、傳播媒體等間接利益相關(guān)者［1］。其中，最為關(guān)鍵的核心利益主體有三組：中央政府與地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與商業(yè)銀行、住房消費(fèi)者。

中央政府與地方政府的住房政策行為既具有統(tǒng)一性，也具有博弈性，在住房政策制定與執(zhí)行的角色扮演上并不總是一致的，在某種程度上存在委托—代理關(guān)系。它們的政策行為一方面使得住房政策風(fēng)險(xiǎn)具有可能性基礎(chǔ)，另一方面，也使得對(duì)住房政策風(fēng)險(xiǎn)的防范與治理具有現(xiàn)實(shí)難度。

房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與商業(yè)銀行是住房市場(chǎng)中兩大重量級(jí)的市場(chǎng)主體，均有追逐利益最大化的驅(qū)動(dòng)。目前，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與商業(yè)銀行既是實(shí)際的住房政策參與者，也是住房政策風(fēng)險(xiǎn)的滋生者和潛在作用對(duì)象。在欠成熟的住房監(jiān)管制度下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與商業(yè)銀行的行為會(huì)對(duì)住房政策風(fēng)險(xiǎn)起到推波助瀾的作用，引發(fā)住房市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)。

在整個(gè)住房政策過(guò)程中，住房消費(fèi)者往往是一個(gè)容易被忽略的利益主體，一般只被當(dāng)作住房政策的被動(dòng)接受者、作用者而存在。然而，在橄欖形社會(huì)境況下，住房政策最亟待考慮的就是廣大中間階層和中低收入工薪族的住房利益，他們是自住型購(gòu)房群體的主力軍。未來(lái)的住房政策制定與執(zhí)行過(guò)程，應(yīng)該著重考慮這些自住型購(gòu)房群體的住房需求與利益。

在住房政策過(guò)程中，土地和信貸是兩個(gè)最為核心的政策工具，住房政策利益相關(guān)者在“地根”和“銀根”的調(diào)節(jié)指引下，通過(guò)不斷的博弈達(dá)成利益的一般均衡，見(jiàn)圖1。

圖1 住房政策利益相關(guān)者及其相互間關(guān)系識(shí)別

二、住房政策利益相關(guān)者的具體行為分析

我國(guó)住房政策的制定與執(zhí)行有其特定軌跡［2］，在住房政策過(guò)程中，這些不同的主體基于各自利益的考量呈現(xiàn)不同的政策心理，進(jìn)而產(chǎn)生差異化行為。

（一）中央政府與地方政府行為分析

中央政府與地方政府是住房政策過(guò)程的重要參與主體，在住房政策的制定與執(zhí)行中占主導(dǎo)地位。住房政策關(guān)乎中央與地方間利益的分割，在住房領(lǐng)域中央政府與地方政府各有自己的目標(biāo)追求與利益訴求，中央與地方在住房政策過(guò)程中存在不盡一致的政策行為。

1.中央政府的住房政策行為。中央政府利益目標(biāo)是整個(gè)社會(huì)公共利益最核心的代表和體現(xiàn)，在住房政策博弈中，中央政府至少要實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)：一是推進(jìn)住房市場(chǎng)化以達(dá)到資源的優(yōu)化配置，增加財(cái)政收入；二是防止住房市場(chǎng)化下的價(jià)格投機(jī)與泡沫，保持住房市場(chǎng)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，以使整體經(jīng)濟(jì)和諧健康發(fā)展；三是力圖解決依靠住房市場(chǎng)化無(wú)法解決的困難群體的住房問(wèn)題。

在住房市場(chǎng)的政策調(diào)控上，中央政府易于產(chǎn)生矛盾心理。為了社會(huì)的和諧穩(wěn)定、宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，中央政府不愿看到住房?jī)r(jià)格過(guò)高、上漲過(guò)快，但也不愿意看到房?jī)r(jià)急劇下跌而對(duì)金融系統(tǒng)和社會(huì)穩(wěn)定造成威脅。在住房政策過(guò)程中，進(jìn)行土地管制和信貸調(diào)節(jié)是中央政府可以采取的兩項(xiàng)重要政策行為。為了滿足不同類型住房的用地需要，實(shí)現(xiàn)土地供給的動(dòng)態(tài)平衡，中央政府通過(guò)制定差異化的土地供應(yīng)政策，對(duì)住房土地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控。由于國(guó)家城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地的控制權(quán)實(shí)質(zhì)掌握在地方政府手中，目前中央政府主要是通過(guò)政策引導(dǎo)，還缺乏強(qiáng)力的手段。在住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快、供給緊缺的情況下，中央政府提出嚴(yán)格土地市場(chǎng)管理、打擊房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商囤地行為，并要求地方政府加大保障性住房用地供應(yīng)，中央政府采取一系列嚴(yán)控“地根”的政策行為。在“銀根”的調(diào)節(jié)上，中央政府通過(guò)金融信貸與財(cái)政稅收主管部門，調(diào)整商業(yè)銀行的住房投資開(kāi)發(fā)建設(shè)貸款政策，調(diào)整存款類金融機(jī)構(gòu)人民幣存款準(zhǔn)備金率，實(shí)施差別化的住房信貸和交易稅收政策，以此來(lái)引導(dǎo)和調(diào)控商業(yè)銀行、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、炒房團(tuán)和購(gòu)房者等的住房行為，以刺激或抑制住房市場(chǎng)的供給與需求。

作為全民利益的核心代表，為了維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，中央政府的住房政策制定與執(zhí)行對(duì)城鎮(zhèn)中低收入群體、住房困難家庭、農(nóng)村失地農(nóng)民等相對(duì)弱勢(shì)利益集團(tuán)負(fù)有保障責(zé)任。中央政府通過(guò)出臺(tái)發(fā)布針對(duì)性的“通知”“辦法”“要求”，提供住房支持資金和住房補(bǔ)貼，強(qiáng)化地方政府住房保障問(wèn)責(zé)，要求地方政府加大各類保障住房的建設(shè)與供給，滿足居民的基本住房需求。

2.地方政府的住房政策行為。地方政府所代表的地方利益具有雙重特性，地方政府作為公共利益的維護(hù)者和地方自身利益的追逐者，在住房政策過(guò)程中所要達(dá)到的目標(biāo)主要有三個(gè)：一是任期內(nèi)的政績(jī)最大化，在“壓力型”垂直控制機(jī)制下，地方政府通過(guò)城市土地市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，以實(shí)現(xiàn)短期政治經(jīng)濟(jì)績(jī)效重于長(zhǎng)期績(jī)效。二是加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，極大化地方財(cái)政收入和GDP增長(zhǎng)。通過(guò)土地“招拍掛”出讓、城市改造更新、住宅開(kāi)發(fā)建設(shè)等，提高收入基數(shù)，從而實(shí)現(xiàn)在與中央政府的財(cái)稅分割中提高分配的絕對(duì)數(shù)。三是在堅(jiān)持中央住房政策的大前提下，實(shí)現(xiàn)自身效用目標(biāo)。這里包含地方政府的相機(jī)決策，在地方自身利益與社會(huì)公共利益相沖突時(shí)，盡力維持房地產(chǎn)市場(chǎng)的高價(jià)位運(yùn)行和非理性繁榮。地方政府利用日益稀缺的土地與商業(yè)銀行、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商聯(lián)盟，對(duì)中央的住房政策“拆招卸力”，致使中央嚴(yán)控“地根”和“銀根”的政策失靈［1］。在中央住房政策既定的情況下，地方政府將會(huì)展現(xiàn)出一些常性選擇行為［3］。

（1）大舉城市更新。城市的拆舊建新能夠創(chuàng)造住房需求，保持房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)繁榮，一些地方超過(guò)1/3的住房需求是由城市拆遷拉動(dòng)。通過(guò)城市更新擴(kuò)大老城區(qū)拆遷的速度和規(guī)模，刺激居民住房需求，進(jìn)而達(dá)到拉高房?jī)r(jià)的目的。

（2）提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)閷?shí)際需要和減輕拆遷阻力，大幅度提高同一區(qū)位的舊房拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而提高土地出讓成本，拉高地價(jià)，從而立即刺激房?jī)r(jià)上漲。

（3）制造供地緊張地價(jià)上漲情勢(shì)。地方政府是土地的壟斷供給者，在“招拍掛”的土地出讓方式下，必然形成價(jià)高者得的局面。在“高地價(jià)—高房?jī)r(jià)”的循環(huán)“怪圈”下，地方政府通過(guò)制造供地緊張情勢(shì)，不斷抬高單位土地價(jià)格。

（4）保障性住房建設(shè)不力。由于保障性住房建設(shè)會(huì)占用大量的土地，需要大量的資金投入，并對(duì)商品住房?jī)r(jià)格有一定的影響，地方政府對(duì)保障性住房的投資建設(shè)動(dòng)力不足。例如，2016年6月29日，國(guó)家審計(jì)署公告的《2015年保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果》表明，一些地方和單位還存在管理不嚴(yán)格、執(zhí)行政策不到位等問(wèn)題，甚至在部分地區(qū)出現(xiàn)安居工程專項(xiàng)資金被套取挪用和未全面落實(shí)棚改及配套建設(shè)等政策的情況。

（5）誘導(dǎo)輿論宣傳。與開(kāi)發(fā)商站在一起，強(qiáng)調(diào)本地房地產(chǎn)市場(chǎng)不存在泡沫現(xiàn)象，是良性穩(wěn)定健康的，一味強(qiáng)調(diào)住房發(fā)展對(duì)城市經(jīng)濟(jì)和城市面貌的貢獻(xiàn)，而較少考慮住房?jī)r(jià)格與居民家庭可支配收入之間的關(guān)系。

（6）將高房?jī)r(jià)當(dāng)作城市建設(shè)工程。由于高房?jī)r(jià)對(duì)城市GDP的拉動(dòng)作用較為明顯，地方政府對(duì)中央穩(wěn)定住房市場(chǎng)價(jià)格的政策反應(yīng)并不積極，為了加快城市建設(shè)步伐，地方政府甚至以減免部分土地稅費(fèi)，“空轉(zhuǎn)”部分土地出讓金等部分公共利益與開(kāi)發(fā)商作為交換條件，將城市高房?jī)r(jià)內(nèi)化于城市建設(shè)的“面子工程”和“政績(jī)工程”中。

（二）房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與商業(yè)銀行行為分析

房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與商業(yè)銀行具有一致性的利益追求，它們是住房政策過(guò)程中的強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)，具有較強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)，它們具有充分的優(yōu)勢(shì)通過(guò)專家學(xué)者向中央政府和地方政府發(fā)出自己的聲音，表達(dá)自己的利益傾向，它們的住房市場(chǎng)行為和對(duì)住房政策的響應(yīng)在很大程度上影響住房政策效應(yīng)。

1.開(kāi)發(fā)商的行為分析。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商是住宅產(chǎn)業(yè)中的重要核心力量，但開(kāi)發(fā)商本身并不占有住房發(fā)展所需的各項(xiàng)要素與資源。住房開(kāi)發(fā)所需的核心資源土地為國(guó)家所有，住房投資所需的資金多需向銀行貸款，住房建設(shè)所需的施工隊(duì)伍一般進(jìn)行建筑承包，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的“放射狀”社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與“八面玲瓏”的商業(yè)特性，決定其必然具有復(fù)雜、善變的商業(yè)行為。

在與政府的交往上，首先，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的商業(yè)行為要受到中央住房政策的規(guī)制。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)投資行為會(huì)受到國(guó)家鼓勵(lì)或限制住房供給、住房?jī)r(jià)格平抑、金融信貸、土地出讓等住房相關(guān)政策的影響。出于追逐高額利潤(rùn)的天性，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商會(huì)根據(jù)住房市場(chǎng)行情和對(duì)中央住房政策的理性預(yù)期與研判，自覺(jué)調(diào)整自己的開(kāi)發(fā)投資行為。其次，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商都會(huì)努力建立與地方政府的良好合作關(guān)系。一方面，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與地方政府之間具有合作的基礎(chǔ)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商都力圖參與舊城區(qū)拆遷改造、城市更新及相關(guān)建設(shè)工程中，發(fā)揮價(jià)值獲取利潤(rùn)；另一方面，地方政府需要房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商能夠參與多層次的住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的完善進(jìn)程中，為不同層次的住房消費(fèi)者開(kāi)發(fā)建設(shè)符合需求的各類商品房、保障性住房。

在與商業(yè)銀行的合作上，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商極力謀求最大量與最優(yōu)惠的住房開(kāi)發(fā)建設(shè)貸款。在中央住房政策的規(guī)定下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行項(xiàng)目投資開(kāi)發(fā)自有資金比例最低須達(dá)到35%。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商一般不會(huì)選擇高比例或全款以自有資金進(jìn)行住房開(kāi)發(fā)建設(shè)，都會(huì)積極尋求商業(yè)銀行的貸款支持。并且在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商資金回籠出現(xiàn)困難時(shí)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商更會(huì)加強(qiáng)與銀行的合作。

在與住房消費(fèi)者的博弈上，最大化住房銷售利潤(rùn)是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商不二的選擇。與其他普通商品市場(chǎng)上的供需者間的博弈不同，開(kāi)發(fā)商與住房消費(fèi)者間的博弈焦點(diǎn)在于住房?jī)r(jià)格，而不是供給或需求。由于住房市場(chǎng)的寡頭壟斷供給，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商通常會(huì)以各種營(yíng)銷技術(shù)甚至不正當(dāng)手段人為制造商品房緊缺、供不應(yīng)求的緊張情勢(shì)，不斷進(jìn)行市場(chǎng)提價(jià)。在受到穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的政策規(guī)制，或者市場(chǎng)行情不景氣時(shí)，開(kāi)發(fā)商之間一般不會(huì)選擇根據(jù)市場(chǎng)供需調(diào)整住房?jī)r(jià)格，形成量跌價(jià)滯；開(kāi)發(fā)商之間也會(huì)自覺(jué)或不自覺(jué)地形成攻守同盟，力托價(jià)格，甚至逆勢(shì)漲價(jià)，形成量跌價(jià)升的局面。

2.商業(yè)銀行的行為分析。商業(yè)銀行是整個(gè)住宅產(chǎn)業(yè)鏈中的重要一環(huán)，具有獨(dú)特的角色地位。首先，我國(guó)各級(jí)各類商業(yè)銀行須聽(tīng)令于央行的政策調(diào)控，中國(guó)人民銀行各項(xiàng)信貸政策的具體執(zhí)行與落實(shí)有賴于各商業(yè)銀行；同時(shí)，商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)行為接受中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的監(jiān)督管理。其次，商業(yè)銀行自身具有逐利的需求，通過(guò)房地產(chǎn)信貸等相關(guān)業(yè)務(wù)從住房市場(chǎng)上獲取必要利潤(rùn)，是其作為商業(yè)營(yíng)利組織的本能。

從“理性經(jīng)濟(jì)人”的角度來(lái)講，商業(yè)銀行具有與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商結(jié)盟的內(nèi)在基因。目前，房地產(chǎn)業(yè)還是一個(gè)暴利產(chǎn)業(yè)，商業(yè)銀行向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商提供巨額資金貸款，能夠獲得豐厚的利潤(rùn)回報(bào)。在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的情勢(shì)下，商業(yè)銀行會(huì)積極主動(dòng)地向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商“示好”，給予大批量和規(guī)模的貸款支持。在宏觀經(jīng)濟(jì)下行的狀態(tài)下，中央住房政策會(huì)對(duì)銀行信貸行為做出收緊或放松的調(diào)整，以抑制或刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。在住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快期，中央政府會(huì)采取從緊的住房信貸政策。在后兩種情形下，緊縮“銀根”的住房信貸政策要求雖然有利于防范、抗避風(fēng)險(xiǎn)，但有悖于商業(yè)銀行的逐利沖動(dòng)。從根本上而言，縮減對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的“銀根”支持，并不是商業(yè)銀行愿意看到的。在潛在利益可能性發(fā)生損失的情境下，商業(yè)銀行往往會(huì)直接“突破”或間接“繞道”中央住房信貸政策，本能地選擇站在與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商利益相一致的一邊。例如，2017年9月末，住建部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范購(gòu)房融資和加強(qiáng)反洗錢工作的通知》，明令要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化對(duì)個(gè)人綜合消費(fèi)貸款、經(jīng)營(yíng)性貸款、信用卡透支等業(yè)務(wù)的額度和資金流向管理，嚴(yán)防資金違規(guī)進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域。但在隨后的專項(xiàng)業(yè)務(wù)檢查中，仍然審查出“首付貸”“消費(fèi)貸”“過(guò)橋貸”等違規(guī)變相提供購(gòu)房首付融資的影子。

在與地方政府的相處中，盡管國(guó)有商業(yè)銀行實(shí)行的是垂直管理，但商業(yè)銀行不可避免地會(huì)受到地方政府的隱性干預(yù)。事實(shí)上，商業(yè)銀行的住房信貸業(yè)務(wù)行為，必然圍繞地方政府對(duì)中央住房政策的細(xì)化與執(zhí)行，這主要是一方面他們都是中央住房政策的執(zhí)行者，另一方面，也是與地方政府合作的需要。地方政府在推動(dòng)以房地產(chǎn)為主的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，舊城的拆遷與改造、城市建設(shè)用地整理的前期投入等巨額資金都需要銀行的信貸支持；同樣，商業(yè)銀行對(duì)地方政府貸款具有利益驅(qū)動(dòng)的本能。在商業(yè)銀行與地方政府之間“條塊”分割的管理體制下，地方政府必然會(huì)對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行一些隱性干預(yù)。

在住房市場(chǎng)上，投資投機(jī)者、自住型購(gòu)房者是商業(yè)銀行的另一重要客戶群體。面向各類購(gòu)房者發(fā)放住房貸款，獲取貸款利息收益是商業(yè)銀行的必然追求。從業(yè)務(wù)操作行為上而言，只要達(dá)到商業(yè)銀行認(rèn)定的支付能力水平，符合商業(yè)銀行住房貸款的審批條件，在確信能夠保證貸款資金安全的情況下，商業(yè)銀行更傾向于大量大規(guī)模地向購(gòu)房者提供住房按揭貸款。相反，緊縮性住房信貸政策，會(huì)對(duì)商業(yè)銀行的住房貸款收益帶來(lái)較大的影響。事實(shí)上，能夠面向購(gòu)房者多放貸是商業(yè)銀行的重要利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，即使在以堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲為基調(diào)、緊縮“銀根”的住房政策調(diào)控下，商業(yè)銀行仍然具有強(qiáng)烈的規(guī)模放貸沖動(dòng)。這就不難理解，自“新國(guó)十條（國(guó)發(fā)〔2010〕10號(hào)）”以來(lái)，與第二套、第三套及以上住房相關(guān)的“認(rèn)房又認(rèn)貸”“限貸”“停貸”的中央住房政策其實(shí)已經(jīng)非常清晰，只需嚴(yán)格執(zhí)行，但為什么在一些省市不少商業(yè)銀行仍然以嚴(yán)格執(zhí)行存在套數(shù)認(rèn)定技術(shù)障礙為由，打所謂的“擦邊球”暫不執(zhí)行或延緩執(zhí)行住房新政，甚至主動(dòng)向購(gòu)房者提供技術(shù)性“空子”，變相違法違規(guī)發(fā)放住房貸款。

（三）投資投機(jī)者與自住型購(gòu)房者行為分析

住房消費(fèi)者是住房市場(chǎng)的終端客戶，住房政策的變動(dòng)與調(diào)整直接影響住房消費(fèi)者的消費(fèi)行為。完整意義上的住房消費(fèi)者包括住房投資投機(jī)者和自住型購(gòu)房者，二者在住房政策作用機(jī)制下的消費(fèi)行為既具相同性也有差異性。

1.投資投機(jī)者的行為分析。住房投資投機(jī)者分為組織性投資投機(jī)者和個(gè)體性投資投機(jī)者，其中包括人們常言的“炒房團(tuán)”。住房投資投機(jī)者是住房市場(chǎng)中對(duì)住房政策具有高關(guān)注度和高敏感度的活躍分子，在普通住房消費(fèi)者看來(lái)，住房投資投機(jī)者的“炒作”行為通常是拉高房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的最直接因素。就政府住房政策設(shè)計(jì)的實(shí)際而言，雖然中央住房政策也有意識(shí)地考慮要對(duì)住房投資行為與住房投機(jī)行為進(jìn)行差別化的區(qū)分，對(duì)住房投機(jī)行為要進(jìn)行堅(jiān)決遏制和有力打擊，但卻一直沒(méi)能做到區(qū)別化的對(duì)待。這主要是因?yàn)椋阂环矫?，?duì)住房投資和住房投機(jī)進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，存在認(rèn)定技術(shù)上的巨大爭(zhēng)議和困難；另一方面，政府自身在較大程度上也需要住房投資投機(jī)者的市場(chǎng)“炒作”行為制造住房市場(chǎng)繁榮，拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。政府在打擊住房市場(chǎng)“炒作”行為時(shí)，通常懷揣既愛(ài)又憎的矛盾心理，出臺(tái)“胡子眉毛一把抓”的含混性政策規(guī)定。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是自由、開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，適度的投資投機(jī)有利于更好地激發(fā)市場(chǎng)資源配置的效能，而過(guò)度的投資投機(jī)行為則會(huì)擾亂正常的市場(chǎng)秩序影響供需平衡。住房投資投機(jī)者的一個(gè)基本目的就是通過(guò)低買高賣套利，獲取住房差價(jià)收益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，住房政策不能通過(guò)逆市場(chǎng)手段對(duì)其需求或供給做出嚴(yán)格限制，只能對(duì)其交易過(guò)程中的某些要素資源進(jìn)行基本調(diào)控或干預(yù)，從而改變其消費(fèi)預(yù)期。

近年來(lái)，不少住房投資投機(jī)者以較少的自有本金在住房市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)“滾雪球”式的增值收益。這主要得益于住房?jī)r(jià)格的持續(xù)過(guò)快增長(zhǎng)和寬松的住房信貸政策和稅費(fèi)政策。過(guò)往的住房信貸政策缺乏對(duì)投資投機(jī)性住房貸款行為的必要限制，給予其相對(duì)較低的投資投機(jī)進(jìn)入門檻，使得住房投資投機(jī)者可以獲得較高的銀行貸款支持，而在住房的持有環(huán)節(jié)和交易環(huán)節(jié)又缺乏針對(duì)性的稅費(fèi)調(diào)節(jié)措施，這一政策“真空”為住房投資投機(jī)者提供暴利空間。在此情形下，住房投資投機(jī)者紛紛選擇在住房市場(chǎng)上進(jìn)行“炒房”逐利，房?jī)r(jià)的持續(xù)過(guò)快上漲恰恰是他們實(shí)現(xiàn)套利之必需，同時(shí)也催生更多的住房投資投機(jī)行為。

那么是否實(shí)施嚴(yán)厲的住房政策，卡緊或切斷其銀行貸款，在其持有環(huán)節(jié)和交易環(huán)節(jié)征收高額的稅費(fèi)，就必然地能夠起到抑制或遏制過(guò)度的住房投資投機(jī)行為呢？理論上而言，在短期內(nèi)會(huì)起到立竿見(jiàn)影的效果，但長(zhǎng)期來(lái)看，規(guī)范市場(chǎng)投資投機(jī)行為，不僅需要從總體上調(diào)節(jié)住房需求，還需要調(diào)節(jié)住房供給。在現(xiàn)實(shí)住房需求仍然巨大、保障性住房供給又嚴(yán)重不足、住房未來(lái)價(jià)格上漲空間仍然存在的情況下，嚴(yán)厲的住房調(diào)控政策將會(huì)使得住房投資投機(jī)行為出現(xiàn)分化。一方面，短期內(nèi)將導(dǎo)致部分投資投機(jī)者的市場(chǎng)觀望，或者加速市場(chǎng)出清與拋售，進(jìn)而使得住房市場(chǎng)進(jìn)入盤整期；另一方面，部分投資投機(jī)者基于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，會(huì)選擇在盤整期進(jìn)入住房市場(chǎng)進(jìn)行所謂的“抄底”，或者選擇逆市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)操作加大住房購(gòu)進(jìn)量。因此，總體上而言，不確定性的未來(lái)收益預(yù)期，會(huì)導(dǎo)致不確定性的投資投機(jī)行為。

當(dāng)然，在未來(lái)預(yù)期收益明顯偏低，或者宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行，或者具有更好的投資投機(jī)渠道等情況下，住房投資投機(jī)者則會(huì)更加理性地自覺(jué)規(guī)范其住房消費(fèi)行為。逐利者的本能與敏感性，往往會(huì)促使其暫?；驕p緩進(jìn)入住房市場(chǎng)的步伐，或者減少住房的市場(chǎng)持有量。在目前的住房政策調(diào)控機(jī)制下，住房投資投機(jī)行為還不太可能會(huì)出現(xiàn)有如股票市場(chǎng)那樣，因?yàn)樽》空叩淖儎?dòng)、住房?jī)r(jià)格下調(diào)而導(dǎo)致住房投資投機(jī)者被深度“套牢”或破產(chǎn)的現(xiàn)象。從這個(gè)角度而言，具有強(qiáng)大購(gòu)買支付能力和硬通貨的住房投資投機(jī)者，在住房政策過(guò)程中其行為是具有占優(yōu)策略的，至少保證其住房投資投機(jī)本金的安全或保值是無(wú)障礙的。

2.自住型購(gòu)房者行為分析。自住型購(gòu)房者與住房投資投機(jī)者根本的不同就是購(gòu)買住房是以滿足家庭成員的居住需要為根本目的，而不是為獲取未來(lái)的住房漲價(jià)增值收益。相形之下，在住房政策過(guò)程中，自住型購(gòu)房者屬于弱勢(shì)利益者，住房投資投機(jī)者屬于強(qiáng)勢(shì)利益者，面對(duì)不斷變動(dòng)或調(diào)整的住房政策，自住型購(gòu)房者更具被動(dòng)性。細(xì)化來(lái)講，自住型購(gòu)房者又可分為基本型自住購(gòu)房者和改善型自住購(gòu)房者兩類。在通常情況下，基本型自住購(gòu)房者的現(xiàn)實(shí)居住條件要低于國(guó)家或當(dāng)?shù)氐钠骄幼∷?，其?gòu)買住房主要是用于滿足最基本的居住需要；改善型自住購(gòu)房者的現(xiàn)實(shí)居住條件已達(dá)到國(guó)家或當(dāng)?shù)氐钠骄幼∷?，基本居住需求已得到初步滿足，但住房條件仍有較大的提升空間，購(gòu)買住房主要是用于改善家庭自住需要。

由于住房商品和住房市場(chǎng)的特殊性，自住型購(gòu)房者的消費(fèi)行為與一般商品市場(chǎng)中的消費(fèi)行為不盡相同，甚至大相徑庭。住房消費(fèi)具有買漲不買跌和羊群效應(yīng)的特點(diǎn)，自住型購(gòu)房者容易形成恐慌性購(gòu)買和過(guò)度透支性消費(fèi)。在住房?jī)r(jià)格持續(xù)上漲的市場(chǎng)狀況下，自住型購(gòu)房者會(huì)產(chǎn)生焦慮心理，擔(dān)心未來(lái)住房購(gòu)買壓力更大，部分購(gòu)房者會(huì)發(fā)生提早購(gòu)買行為；隨之更多的自住型購(gòu)房者將會(huì)進(jìn)入房市，進(jìn)而拉高住房?jī)r(jià)格。當(dāng)住房?jī)r(jià)格上漲到一定程度，大大超過(guò)自住型購(gòu)房者的實(shí)際支付能力時(shí)，自住型購(gòu)房者將會(huì)持幣觀望，住房市場(chǎng)也因之陷入“膠著”的僵態(tài)，但在刺激性的住房政策效應(yīng)下，結(jié)果只會(huì)導(dǎo)致越來(lái)越多的自住型購(gòu)房者感嘆“貽誤”購(gòu)買機(jī)會(huì)，更加購(gòu)不起房。在某種意義上，相對(duì)于自住型購(gòu)房者而言，住房?jī)r(jià)格上漲到一定程度后，高昂的住房?jī)r(jià)格和持續(xù)過(guò)快的漲幅僅是一種符號(hào)象征。通俗來(lái)講，這好比在部分城市，如大多數(shù)普通居民所言，每平方米2萬(wàn)元的房?jī)r(jià)與每平方米10萬(wàn)元的房?jī)r(jià)，不管還將漲到多高，都與己無(wú)關(guān)，一樣是買不起。所以，在此情形下住房市場(chǎng)中的自住型購(gòu)房者的購(gòu)買決策將會(huì)減弱趨緩、直至?xí)和R淺。此時(shí)，也恰恰是需要住房政策的強(qiáng)力調(diào)控和干預(yù)發(fā)揮作用的時(shí)候。如若對(duì)未來(lái)住房市場(chǎng)價(jià)格預(yù)期看跌的自住型購(gòu)房者占大多數(shù)，則可能會(huì)加重住房市場(chǎng)的持幣觀望情緒；反之，則可能有更多的居民認(rèn)為錯(cuò)過(guò)住房政策調(diào)控的時(shí)機(jī)等于錯(cuò)過(guò)最后的購(gòu)房機(jī)會(huì)，從而選擇恐慌性購(gòu)買。近年來(lái)，住房政策的“調(diào)控—上漲—再調(diào)控—再上漲”的循環(huán)怪圈，已讓房市大大透支城市普通居民的購(gòu)買消費(fèi)力，加劇社會(huì)不安。

同樣，能夠起到堅(jiān)決抑制或遏制住房?jī)r(jià)格過(guò)快上漲作用的住房政策，也會(huì)影響自住型購(gòu)房者的消費(fèi)行為。雖然相對(duì)于已購(gòu)房的自住型購(gòu)房者而言，穩(wěn)定的住房市場(chǎng)價(jià)格，甚至小幅回落或下跌的住房市場(chǎng)價(jià)格，住房資產(chǎn)是否增值或縮水并不具備實(shí)質(zhì)性意義。但相對(duì)于擬購(gòu)房的自住型購(gòu)房者而言，有效的住房?jī)r(jià)格調(diào)控政策則會(huì)改變他們的市場(chǎng)預(yù)期，自住型購(gòu)房者們往往會(huì)根據(jù)自己的預(yù)期判斷采取相應(yīng)的消費(fèi)行為，抑或立即購(gòu)買，抑或繼續(xù)觀望推遲購(gòu)買或不購(gòu)買。

三、結(jié)論與啟示

上述關(guān)于住房政策利益相關(guān)者及其相互間關(guān)系的識(shí)辨和對(duì)三大核心利益主體具體行為的分析，為未來(lái)住房政策的優(yōu)化設(shè)計(jì)和住房政策風(fēng)險(xiǎn)的防范治理提供以下啟示：

第一，住房政策的優(yōu)化設(shè)計(jì)應(yīng)優(yōu)先平衡好最為關(guān)鍵的核心利益主體間的利益。住房政策是涉及多元利益相關(guān)主體的公共政策與社會(huì)政策，具有系統(tǒng)性。其利益相關(guān)者既包括中央政府、地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、商業(yè)銀行、住房消費(fèi)者（投資投機(jī)者、自住型購(gòu)房者）、被拆遷征收居戶等直接利益相關(guān)者，也包括推動(dòng)住房政策文化發(fā)展的專家學(xué)者、傳播媒體等間接利益相關(guān)者。住房政策的調(diào)整與變化，將會(huì)對(duì)住房政策利益相關(guān)者的當(dāng)前利益產(chǎn)生再分配效應(yīng)。在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制還未建立健全的情況下，住房政策的帕累托優(yōu)化具有較大難度，優(yōu)先平衡好中央政府與地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與商業(yè)銀行、住房消費(fèi)者等三大核心利益相關(guān)主體間的利益，同時(shí)兼顧好其他利益相關(guān)者的利益不失為一種理性選擇。

第二，各住房政策利益相關(guān)者的差異化行為具有不同的政策心理，是基于各自利益考量的結(jié)果。在中央政府與地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與商業(yè)銀行、投資投機(jī)者與自住型購(gòu)房者各自具體行為邏輯的背后，反映的是“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”等三方利益在住房領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，他們?cè)谧》空咧懈髯杂兄煌脑捳Z(yǔ)權(quán)和影響力。

第三，保障好被拆遷征收居戶的住房權(quán)益，加強(qiáng)住房政策風(fēng)險(xiǎn)防范治理。被拆遷征收居戶是整個(gè)住房政策利益鏈中的相對(duì)弱勢(shì)利益相關(guān)者，既包括城鎮(zhèn)房屋拆遷戶，也包括宅基地被征收農(nóng)戶，兜底保障好他們的住房利益有助于降低基層社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還應(yīng)引導(dǎo)專家學(xué)者、傳播媒體等間接利益相關(guān)者，營(yíng)造良好的住房政策研究與宣傳氛圍，以加強(qiáng)住房政策風(fēng)險(xiǎn)及其衍生關(guān)聯(lián)性風(fēng)險(xiǎn)的防范治理。

［1］歐陽(yáng)日輝，吳春紅.基于利益關(guān)系的中央政府與地方政府關(guān)系［J］.經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2008，（5）：11-14.

［2］劉雙良.我國(guó)住房政策制定與執(zhí)行過(guò)程機(jī)理分析［J］.行政論壇，2015，（5）：84-87.

［3］王阿忠.中國(guó)住宅市場(chǎng)的價(jià)格博弈與政府規(guī)制研究［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007：111.