馬金華

關(guān)鍵詞： 預(yù)算制度 國家治理 近代中國

摘要： 近代中國傳統(tǒng)財政預(yù)算制度向近代西方財政預(yù)算制度的轉(zhuǎn)型，肇始于清末，開拓于民國。清后期是我國近代財政預(yù)算制度的過渡嘗試期，北洋政府時期是近代財政預(yù)算制度的創(chuàng)立構(gòu)建時期，南京國民政府期間是近代財政預(yù)算制度的發(fā)展完善時期，論文分析了中國傳統(tǒng)預(yù)算制度如何演進為具有顯著的現(xiàn)代化標(biāo)志的近代預(yù)算制度體系的。透過近代財政預(yù)算制度的轉(zhuǎn)型分析了中國傳統(tǒng)的王權(quán)治理體系框架內(nèi)的君民治國理政思維如何轉(zhuǎn)換到包括國家管理者和民眾在內(nèi)政治共同體所有成員的公共事業(yè)治理思維。

中圖分類號： F811.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號： 10012435（2018）03012310

Transformation and National Governance of Financial Budget System in Modern China

MA Jinhua （School of Public Finance and Taxes，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China）

Key words： the financial budget system； national governance； modern China

Abstract： The modern Chinese traditional financial budget system was transformed into the modern western budget system， which began in the late Qing dynasty and was developed in the Republic of China. The late Qing dynasty is a transitional one for the modern Chinese financial budget system. The period of Northern Government is its establishment and Nanjing National Government period is the development of the modern Chinese financial budget system. The paper analyzes the evolution of Chinese traditional budget system to the modern budget system with marked modernization. Through the analysis of the transformation of modern financial budget system， analyze how the system of Chinese traditional people governing thinking within the framework of the power management switch to the public utility management thinking including country managers and the public to all members.

第3期馬金華： 近代中國財政預(yù)算制度的轉(zhuǎn)型與國家治理 安徽師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）2018年第46卷財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財政預(yù)算是現(xiàn)代財政制度的起點和核心內(nèi)容。近代中國傳統(tǒng)財政預(yù)算制度向近代西方財政預(yù)算制度的轉(zhuǎn)型，肇始于清末，開拓于民國。清后期是我國財政預(yù)算制度近代化的過渡嘗試期，北洋政府時期是近代財政預(yù)算制度的創(chuàng)立構(gòu)建時期，南京國民政府期間是近代財政預(yù)算制度的發(fā)展完善時期，筆者透過三個時期的國家預(yù)算表格闡釋了封建社會傳統(tǒng)的財政預(yù)算制度如何發(fā)生了翻天覆地的變化，進而演進為具有顯著的近代化標(biāo)志的近代預(yù)算制度體系的。與此同時，透過近代財政預(yù)算制度的轉(zhuǎn)型分析了近代中國國家治理理念和治理體系的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的王權(quán)治理體系框架內(nèi)的君民治國理政思維轉(zhuǎn)換到包括國家管理者和民眾在內(nèi)政治共同體所有成員的公共事業(yè)治理模式。

一、清末財政預(yù)算制度向西方現(xiàn)代預(yù)算制度的過渡嘗試

1840 年鴉片戰(zhàn)爭的炮火被迫把中國拉入世界經(jīng)濟體系的格局中，政治、經(jīng)濟、文化和社會各方面的劇變?yōu)橹袊瓉碡斦枷牒椭贫葘W(xué)習(xí)更新奠定了基礎(chǔ)。改革成為清末當(dāng)政者不得不思考的首要問題。一些有識之士如黃遵憲、鄭觀應(yīng)等為挽救中國的危亡主張學(xué)習(xí)西方的先進制度，其中就包括西方發(fā)達(dá)國家和日本的預(yù)算制度。甲午戰(zhàn)爭以后，清政府才開始關(guān)注西方預(yù)算制度的相關(guān)內(nèi)容，1898年，光緒帝頒布了《明定國是》，試圖實行國家預(yù)算，但由于戊戌變法失敗，預(yù)算編制之議被列為忤逆罪狀。20世紀(jì)初，清政府迫于壓力推行預(yù)備立憲，內(nèi)容之一就是實行政府預(yù)算。1906年，清政府設(shè)資政院以司預(yù)算，設(shè)審計院以掌檢查。1911年的預(yù)算案，意味著中國第一次有了制約皇室財權(quán)的預(yù)算制度。

清末是中國傳統(tǒng)財政預(yù)算制度近代化的第一個重要轉(zhuǎn)型時期。分析1903年戶部頒布收支概算表，可以清晰的看出清末時期傳統(tǒng)預(yù)算制度正在悄然發(fā)生改變。這種變化體現(xiàn)在傳統(tǒng)財政預(yù)算收入支出結(jié)構(gòu)和財政預(yù)算科目的改變。

收入項目支出項目地丁京餉及漕糧本色籌備餉需折色邊防費糧折固本兵餉漕項捐項租課解京雜項鹽稅練兵處百貨厘金稅局費土藥河工費雜稅鐵路費雜款公債本利海關(guān)稅賠款舊關(guān)使館費各省行政資料來源：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷68，《國用考》。

封建社會的財政預(yù)算收入結(jié)構(gòu)比較簡單固定，主要靠田賦、戶調(diào)、鹽鐵專賣等，直到清代前期基本沒有什么大的變化，主要的仍然是地丁、漕糧、關(guān)稅、鹽課四項。但從晚清開始，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展，政府的財政收入結(jié)構(gòu)與以前相比發(fā)生很大的變化，新的稅種明顯增加。 首要是關(guān)稅。主要是“五口通商”之后廣州、福州、廈門、寧波、上海通商口岸的關(guān)稅收入，稅收規(guī)模從咸豐末年（1861年）的490余萬兩到宣統(tǒng)末年（1911年）達(dá)到3670余萬兩，“為歲入大宗”。 但由于關(guān)稅權(quán)由列強把持，除去債務(wù)本息清政府得到的只是少數(shù)，故稱“關(guān)余”。[1]7其次有鐵路、電訊、郵政、外貿(mào)、船政等收入。這些收入都是顯著的，比如晚清政府進出口總值在沒有鐵路的1870年是11898萬關(guān)兩，到已有鐵路的 1894 年增加到 29020 萬關(guān)兩，增長 144%。說明晚清財政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生很大改變，收入規(guī)模大大增加，這樣就使傳統(tǒng)的封建社會財政預(yù)算難以管理，只有改行現(xiàn)代財政預(yù)算才能與新的經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。我們從上表中可以看出收入科目增設(shè)有邊防經(jīng)費、海軍經(jīng)費、鐵路經(jīng)費、新添船廠經(jīng)費等。

清前期財政支出主要是軍費、官俸、皇室費用、工程費用等固定的幾項，晚期增加了許多新的支出科目，包括債務(wù)費、教育費、農(nóng)商費、交通和郵政費、司法費、外交費、洋務(wù)費、對外賠款等，這是傳統(tǒng)預(yù)算科目中找不到的內(nèi)容。新預(yù)算支出科目的大量出現(xiàn)和規(guī)模日益擴大，客觀上也要求實行新的財政預(yù)算制度以加強對政府財政活動的計劃和管理。所以上表預(yù)算支出科目中有歸還洋款（即支付外債）。

20世紀(jì)初，清政府迫于壓力推行預(yù)備立憲，內(nèi)容之一就是實行政府預(yù)算。1908年福建道監(jiān)察御使趙炳麟上《統(tǒng)一財權(quán)整理國政》折，關(guān)于預(yù)算制，他說：“應(yīng)由度支部收發(fā)，不得各自為計。每年責(zé)令各衙門分造概算書及預(yù)定經(jīng)費要求書，送度支部辦理，如是則各部財政可一。然后通盤算定，事先預(yù)籌海陸軍經(jīng)費應(yīng)如何指定，京外官薪俸如何平均，振實業(yè)，廣教育，應(yīng)如何補助以收其效?！盵2]121908年，度支部、會議政務(wù)處依據(jù)趙炳麟的建議重新議定清厘整頓章程，在度支部奏定設(shè)清理財政處，各省設(shè)清理財政局，調(diào)查1908年出入款項，編制財政說明書。1909年初，提出清理財政的六項措施。1910年，清政府在基本清查各省財政收支的基礎(chǔ)上，仿效西方國家制定預(yù)決算的新型財政體制，決定試辦全國財政預(yù)算。宣統(tǒng)三年（1911年）全國歲入歲出總預(yù)算表見下表2。

1911年的預(yù)算案標(biāo)志著傳統(tǒng)財政預(yù)算已經(jīng)向近現(xiàn)代財政預(yù)算邁進了一大步，預(yù)算體系煥然一新。主要變化有：表2 宣統(tǒng)三年（1911年）全國歲入歲出總預(yù)算單位：兩

歲入歲出項目經(jīng)常門臨時門項目經(jīng)常門臨時門一、田賦461647091936636一、行政費260696661258184二、鹽茶課稅46312355 二、交涉費3375130626177三、洋關(guān)稅35139917 三、民政費44163381324531四、常關(guān)稅69911458524四、財政費179035452877904五、正雜各捐26163842 五、洋關(guān)費57482379163六、厘捐43187907 六、常關(guān)費1463332七、官業(yè)收入46600899 七、典禮費74575954037八、雜收入1919410116050648八、教育費25534161041892附：1.捐輸5652333 九、司法費66165792187462.公債3560000 十、軍政費8349811114000546〖4〗十一、實業(yè)費1603835〖4〗十二、交通費472218417804908〖4〗十三、工程費24932042022064〖4〗十四、官業(yè)支出560435〖4〗十五、邊防經(jīng)費1239908〖4〗十六、各省應(yīng)解賠償洋款39120922〖4〗十七、洋關(guān)應(yīng)解賠償洋款11263547〖4〗十八、常關(guān)應(yīng)解賠償洋款1256490〖4〗附：歸還公債4772613資料來源：根據(jù)《清史稿·食貨六》編列。轉(zhuǎn)引自孫翊剛：《中國財政問題源流考》，中國社會科學(xué)出版社2002年版。

（一）財政管理機構(gòu)的新變化

從1907年開始，清政府開始整理財政，隨后建立專門預(yù)算機構(gòu)——“清理財政局”籌辦新式財政預(yù)算。1909年1月，在度支部奏請清理財政的章程中的總綱第一條明確指出：“清理財政以截清舊案，編訂新章，調(diào)查出入確數(shù)，為全國預(yù)算、決算之預(yù)備” ；第三條又有“分門別類”編造報告冊之要求。第四章具體規(guī)定了調(diào)查財政的主要項目有“各省入款，如田賦、漕糧、鹽課、茶稅、關(guān)稅、雜稅、厘捐、受協(xié)等項，出款如廉俸、軍餉、制造、工程、教育、巡警、京餉各款、洋款、雜支等項”[3]1030。預(yù)決算門類科目的統(tǒng)一，使清廷的分類分項核算取得了明顯的進展。[1]7

（二）財政預(yù)算體例與科目的變化

1911年1月，度支部擬訂《預(yù)算冊式及例言》，規(guī)定預(yù)算年度應(yīng)以每年正月初一到十二月底為止；預(yù)算體系框架是先列歲入，后列歲出；歲入與歲出各分“經(jīng)常”與“臨時”兩門，門內(nèi)分類，類下分款，款下分項，項下分子目；出入銀數(shù)均以庫平銀為標(biāo)準(zhǔn)，并以“兩”為記帳單位，小數(shù)至“厘”為止。[4]331這完全是現(xiàn)代財政預(yù)算的體例。

1911年的預(yù)算表中歲入8類，歲出18類。收入項中出現(xiàn)的洋關(guān)稅，支出項中出現(xiàn)的行政、外交、財政、教育、民政、軍政、邊防、司法、交通、工程費等，都屬于現(xiàn)代財政預(yù)算中的支出科目。傳統(tǒng)的八旗綠營兵餉、王公以下官員俸祿、各衙門費用等支出項或者不見或者改稱。傳統(tǒng)的科目如田賦及雜損陋規(guī)之類的數(shù)量大大減少，大多是新建科目。預(yù)備費在清代宣統(tǒng)三年 （1911年）預(yù)算科目還沒有，但在宣統(tǒng)四年（1912年）全國財政預(yù)算表中，增加了預(yù)備金6000000兩，補助費12654815兩。

我國歷史上的國家預(yù)算采取四柱結(jié)算法，即分舊管、新管、開除、見在四項結(jié)算?！豆饩w會計錄》為刑部主事李希圣編纂，成書于1894年，刊行于次年十月，是繼《萬歷會計錄》之后被保留下來的比較完整的一部會計錄。在《光緒會計錄》中，對財政收支項目的排列方法，是以西式簿記決算報告表的基本格式為楷模的，通過這種布局，以便于收支項目的對比分析。尤其是書中增設(shè)了中、西入出項目對比考核的《例言》，使會計分析的方法取得了新的進展。[5]5這是《光緒會計錄》編制的一個主要進步。

（三）編制財政說明書，推行財政公開

光緒至宣統(tǒng)年間，受西方財政制度的影響，我國開始編制《財政說明書》?！敦斦f明書》基本內(nèi)容主要是對會計資料的歸類整理與分析，反映上年財政狀況，對有關(guān)財政問題的分析作為指導(dǎo)今后財政預(yù)算工作的依據(jù)。[1]7這種做法成為我國財政公開制度的濫觴，對加強和改進財政預(yù)算制度發(fā)揮了重要作用。

1910年9月，“設(shè)資政院以立議院基礎(chǔ)”，各省成立咨議局，資政院掌握著議決國家財政預(yù)算、稅法、彈劾軍機大臣等權(quán)力。1911年11月3日公布的《重大信條十九條》中規(guī)定：“本年度之預(yù)算，未經(jīng)國會決議者，不得照前年度預(yù)算開支。又預(yù)算案內(nèi)，不得有既定之歲出，預(yù)算案外，不得為非常財政之處分?！辟Y政院的財政預(yù)算權(quán)已得到法律的承認(rèn)，稱得上是中國歷史上具有開創(chuàng)性的法律文件。1911年的預(yù)算案注定寫進歷史，悠悠幾千年的古老中國第一次實行了預(yù)算管理。[6]58

宣統(tǒng)三年和四年的財政預(yù)算是按照西方新式財政預(yù)算體系編制的。宣統(tǒng)三年編制的新式預(yù)算只有預(yù)算而無決算，“即值變更國體，故有預(yù)算而無決算 ”。針對試辦宣統(tǒng)三年預(yù)算中出現(xiàn)的種種問題，對宣統(tǒng)四年編制辦法進行了修改。例如，提出“規(guī)定行政之統(tǒng)系。上年為辦各省預(yù)算，故以一省為統(tǒng)系。本年為試辦全國預(yù)算，當(dāng)合全國為一統(tǒng)系”[3]1045，同時提出了“必以收支為衡”的預(yù)算原則。宣統(tǒng)四年預(yù)算中開始“暫分國家歲入、地方歲入”。因此，宣統(tǒng)四年預(yù)算在體現(xiàn)現(xiàn)代性方面更進了一步，后因清政府被推翻，并未付諸實施。宣統(tǒng)年間的預(yù)算案開創(chuàng)和奠定了中國近代乃至以后的預(yù)算框架體系，是現(xiàn)代財政預(yù)算的初級階段。

二、北洋時期近代財政預(yù)算的制度初創(chuàng)和框架奠定

北洋政府對財政預(yù)決算制度的創(chuàng)立構(gòu)建是中國財政預(yù)決算近代化進程中的重要環(huán)節(jié)。從1913年至1919年各年度，北洋政府基本上都編制了較完整的國家預(yù)算。但從1920年開始，由于政府軍費開支急劇膨脹、地方政府截留中央?？畹默F(xiàn)象加劇，中央政府在各省的實際收入已難于準(zhǔn)確估計，此外，由于政府機構(gòu)變更頻繁，財政部門難于全面掌握其變更情況，因此統(tǒng)一的國家預(yù)算的編制至此中斷。直至1925年，北洋政府才根據(jù)財政部的預(yù)算賬冊和各種途徑的調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果，追編了1920-1925年間的預(yù)算。[7]97下面結(jié)合1919年的中央預(yù)算表，分析北洋預(yù)算制度體系相比較清末的變化（表3）。

（一）財政預(yù)算機構(gòu)的初創(chuàng)

辛亥革命成功后，民國政府 1912 年改清朝的“度支部”為“財政部”，直屬于大總統(tǒng)， 1914年，財政部確定為五司一廳體系，即賦稅司、會計司、泉幣司、公債司、庫藏司和總務(wù)廳。此外，設(shè)鹽務(wù)處主管全國鹽務(wù)行政，稅務(wù)處綜理海關(guān)監(jiān)督事務(wù)。為改革幣制，擴大公債發(fā)行，加強中央?？钫魇盏仁聞?wù)，將泉幣司升格為幣制局，直屬國務(wù)院；將公債司改組為公債局，鹽務(wù)處升格為鹽務(wù)署，另設(shè)煙酒署、印花稅處、官產(chǎn)處及全國經(jīng)界局等機構(gòu)，中央財政機構(gòu)初步建立。在財政部掌管財務(wù)行政外，為加強事前和事后財務(wù)監(jiān)督，又于總統(tǒng)府政事堂設(shè)立主計局和審計院，主計局主管預(yù)算和決算，同時還辦理財政稽核、統(tǒng)計事務(wù)，使財政與計政分離。

（二）財政預(yù)算制度體系的完善

1913年，北洋政府財政部就正式編制了中央預(yù)算，但只分了歲入門和歲出門，并沒有具體細(xì)則和法規(guī)規(guī)定。1914年，正式制定國家預(yù)算簡章，分總則、編制時期、編制方法、計算方法及附則等5章，共39條，并另訂各項表式，作為辦理預(yù)算之基礎(chǔ)。其后各年度辦理預(yù)算，未再增訂法規(guī)。起初的財政預(yù)算包含在《會計法》中，1914年公布的 《會計法》中專有一章為“預(yù)算”。內(nèi)容主要有：一是預(yù)算年度的規(guī)定。采取跨年度，上年7月1日至下年6月30日，每年收支結(jié)算不得超過下限； 二是財政支出。各年度財政支出不得移作其他年度經(jīng)費；三是財政收入。各年度剩余款項轉(zhuǎn)入次年度收入，出納完結(jié)年度的收入及繳還款、預(yù)算外收入均編入當(dāng)年收入；四是預(yù)算追加。規(guī)定年度收支總預(yù)算應(yīng)于上年度提交立法院，不是法律和契約而產(chǎn)生的經(jīng)費一般不得追加預(yù)算；五是預(yù)算編制的格式?？傤A(yù)算分經(jīng)常和臨時兩門，并分款項編制；六是預(yù)備金。第一預(yù)備金規(guī)定充預(yù)算內(nèi)發(fā)生的不足，第二預(yù)備金充預(yù)算外所需要。均于次年度立法院開會時求其承諾。[1]81914年，北洋政府財政部正式編表3民國八年（1919年）國家歲入歲出總預(yù)算表（單位：元）

歲入門歲出門款 別科 目經(jīng)常費臨時費款 別科 目經(jīng)常費臨時費第一款田賦868452883703399第一款各機關(guān)經(jīng)費224413502748192第二款關(guān)稅93268907695749第二款外交經(jīng)費48073361168555第三款鹽稅98815071第三款內(nèi)務(wù)經(jīng)費432795394891183第四款貨物稅3922483726685第四款財政經(jīng)費391544468149609第五款正雜各稅29182693第五款陸軍經(jīng)費12958882978243653第六款正雜各捐43325413911410第六款海軍經(jīng)費9194882185024第七款官業(yè)收入241136831522第七款司法經(jīng)費103231246852第八款各省雜收入5579263293037第八款教育經(jīng)費6058723461912第九款中央直接收入4707206417451910第九款實業(yè)經(jīng)費3259050442367第十款中央各機關(guān)收入部分31058653519838第十款交通經(jīng)費1865586163508第十一款債款50948235第十一款蒙藏經(jīng)費131874250000第十二款債款經(jīng)費127962826統(tǒng)計40983800180581785271289207224473681經(jīng)臨合計490419786495762888資料來源：賈士毅：《民國續(xù)財政史》商務(wù)印書館2001年版，3941頁。

制了專門的財政預(yù)算方案，對預(yù)算編制格式、編制時間、編制方法、計算方法、審批程序都作了具體規(guī)定和說明。這些說明，這一時期已形成比較完整的預(yù)算制度體系。

（三）財政預(yù)算科目體系兩級設(shè)置

從民國八年（1919年）國家歲入歲出總預(yù)算表中，可以看出北洋政府中央財政預(yù)算科目分款、項兩級設(shè)置，款級科目中歲入部分按來源劃分（歲入部分分為田賦、鹽稅、關(guān)稅、厘金、正雜各稅、正雜各捐、官業(yè)收入、雜收入、捐輸、債款等項目），歲出部分基本上是按政府機構(gòu)的設(shè)置劃分（分為外交部所管、內(nèi)務(wù)部所管、財政部所管、教育部所管、陸軍部所管、海軍部所管、司法部所管、農(nóng)商部所管、交通部所管等項目），在當(dāng)時也是具有先進意義的。[7]97

（四）財政決算制度體系和程序設(shè)立

這一時期還制定了現(xiàn)代財政決算制度。北洋政府財政部開始制訂《辦理臨時決算例言》，籌辦在京各機關(guān)決算。1913 年財政部在《審計法施行細(xì)則 》中規(guī)定了財政決算的編制程序及期限，通電各省辦理 1912 年決算表冊。1914年在《會計法》中對決算編制作了修訂，規(guī)定決算科目設(shè)置與總預(yù)算相同。收入部分必須提供收入預(yù)算額、查定預(yù)算額、已收收入額、收入虧缺額、未收訖額；支出部分必須提供支出預(yù)算額、預(yù)算決定后增加的支出額、支付文書已發(fā)后的支出額、轉(zhuǎn)讓次年度支出額、支出剩余額?？倹Q算報告書先由審計院審定，再由大總統(tǒng)提交國會，并附各官署所管收入決算報告書、各官署主管支出決算報告書、各官署主管特別會計決算報告書。[1]8