尤曉娜 劉廣明

摘 要：目前，京津冀流域存在一體性與跨區(qū)域性、流域內(nèi)環(huán)境資源分配與生態(tài)利益分享的不公性、流域生態(tài)空間的有限性與環(huán)境保護的嚴峻性等一系列問題，協(xié)同發(fā)展這一重大國家戰(zhàn)略的確立及深入推進為京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建提供了充分的政策依據(jù)。從京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建的具體路徑來看，首先，要遵循權(quán)義公平配置、平等互利以及“誰受益誰補償，誰保護誰受償”等基本原則；其次，應(yīng)秉持政府主導(dǎo)的基本模式；再次，應(yīng)著重解決區(qū)際生態(tài)補償主體厘定、區(qū)際生態(tài)補償標準制定以及區(qū)際生態(tài)補償方式確定等關(guān)鍵性問題。

關(guān) 鍵 詞：京津冀流域；協(xié)同發(fā)展；區(qū)際生態(tài)補償制度

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）04-0036-08

作者簡介：尤曉娜（1981—），女，河北石家莊人，河北大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向為環(huán)境資源法；劉廣明（1979—），男，河北任丘人，河北大學(xué)政法學(xué)院法律系副主任，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士，河北大學(xué)國家治理法治化研究中心研究員，研究方向為經(jīng)濟法、環(huán)境資源法。

一般認為，區(qū)際生態(tài)補償是指在空間上相鄰的不同行政區(qū)域因處于某一特定的生態(tài)系統(tǒng)之中而存在生態(tài)依存關(guān)系，從而需要在相應(yīng)區(qū)域間進行經(jīng)濟補償以平衡區(qū)域間利益的生態(tài)補償形式。[1]區(qū)際生態(tài)補償適用于流域、大氣等諸多領(lǐng)域。區(qū)際生態(tài)補償發(fā)生的直接誘因在于獨立的生態(tài)系統(tǒng)因行政區(qū)劃被分割管理進而導(dǎo)致該區(qū)域內(nèi)環(huán)境資源分配與生態(tài)利益分享不公，區(qū)際生態(tài)補償?shù)膶嵤┯兄趨^(qū)際生態(tài)利益公平的實現(xiàn)、區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護以及區(qū)域社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)持續(xù)健康發(fā)展。在京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大國家戰(zhàn)略的確立及深入推進的時代背景下，京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建理應(yīng)被正式提上日程。

一、京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建的必要性

（一）是由京津冀流域的一體性與跨區(qū)域性所決定的

作為水循環(huán)最基本的地域單元，流域是一個以河流為紐帶、以水資源為核心，在特定的地域范圍內(nèi)整合了眾多生物種群、群落、生態(tài)系統(tǒng)元素的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。[2]從自然屬性來看，流域具有顯著的一體性特征，是一個以河流為中心而由分水線包圍的獨立區(qū)域，是一個從源頭到河口的完整、獨立、自成系統(tǒng)的水文單元；[3]從社會經(jīng)濟屬性來看，流域又具有突出的跨區(qū)域性特征，由水資源的多功能性、流動性等經(jīng)濟與自然屬性所決定，流域與人類的生產(chǎn)生活緊密聯(lián)系，并由此形成多個經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域。京津冀地區(qū)大部分處于海河流域，①海河將京津冀連成一體，流域內(nèi)的多數(shù)河流最終都在天津匯入海河并流入渤海灣，位于海河下游的天津因此有“九河下梢”的美譽，而北京、天津境內(nèi)的河流（如大清河、子牙河以及潮白河、永定河等）則無一例外地流經(jīng)或發(fā)源于河北省。海河流域在自然屬性上本是一體的，并因現(xiàn)行行政區(qū)劃而具有顯著的跨區(qū)域性特征，“山同脈、水同源”這一描述對京津冀而言可謂實至名歸，這也為京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建提供了客觀性基礎(chǔ)。

（二）是由京津冀流域環(huán)境資源分配和生態(tài)利益分享的不公性所決定的

京津冀“以水為媒”，海河將京津冀緊緊連接在一起，但受區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展差距、區(qū)域功能定位差別以及體制機制慣性等因素的影響，京津冀流域內(nèi)水資源分配長期實行傾斜性配置，絕大多數(shù)水資源為京津兩市所占有和利用并由此推動了京津社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，而河北省則承擔(dān)了流域生態(tài)環(huán)境治理的重任并為此付出了巨大的社會經(jīng)濟成本，進而造成了實質(zhì)上的不公。有研究者認為，自建國以來，河北省就一直把保障北京、天津兩市的水資源供給作為一項任務(wù)，其結(jié)果就是北京、天津占用了大量廉價的水資源。[4]在計劃經(jīng)濟時代，京津兩市對于海河流域水資源一直是無償“索取”。到目前為止，京津冀流域生態(tài)利益分享和環(huán)境資源分配不公的狀況也并未得到根本性的改變，京津冀流域內(nèi)水資源的分配仍是在行政調(diào)控下進行的。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：天津市用水的93%、北京市用水的80%均來源于河北省。②在環(huán)境資源價值觀和生態(tài)環(huán)境價值論的視閾下，生態(tài)利益不是免費的公益品，必須要處理好“栽樹”與“乘涼”“打井”與“吃水”的關(guān)系。[5]流域內(nèi)環(huán)境資源分配和生態(tài)利益分享的不公為京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建奠定了合理性基礎(chǔ)。

（三）是由京津冀流域生態(tài)空間的有限性和環(huán)境保護的嚴峻性所決定的

京津冀是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的第三極，海河則是華北地區(qū)最大的流域并貴為我國七大水系之一，但海河流域的整體生態(tài)狀況不容樂觀：⑴流域生態(tài)空間有限，水資源貧乏。受經(jīng)濟發(fā)展、氣候變化等主客觀因素的影響，京津冀流域的水資源承載力已超過警戒線。有研究數(shù)據(jù)表明：區(qū)域內(nèi)水資源蘊藏量已由20世紀50年代末的280-290億立方米減少到21世紀初的140-150億立方米，區(qū)域內(nèi)人均水資源量不足300立方米/年，僅為全國平均水平的1/7。①京津冀流域用水量占水資源總量的比例高達98.5%，已大大超過水資源可用量為40%的承載能力，②流域內(nèi)的水資源基本上是“吃光、用過”，不僅沒有留下“生態(tài)水”，而且存在嚴重超采地下水的問題，無法保障“子孫水”，由此也危及到了整個區(qū)域的生態(tài)安全。[6]（2）水污染問題嚴重，環(huán)境保護形勢嚴峻。海河流域水污染問題一直比較嚴重，目前，劣Ⅴ類水已達40%以上，Ⅵ類水為30%以上，對人類有害的水近80%，海河已經(jīng)成為一條嚴重病態(tài)的河流。[7]這不僅嚴重制約了地區(qū)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，而且直接影響到了民眾的日常生活。

水是“生命之源，發(fā)展之基”，對于京津冀而言，水資源貧乏且污染嚴重已成為關(guān)系地區(qū)社會經(jīng)濟持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展的核心問題。已有的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)均已證明，解決京津冀流域水資源問題，必須從流域整體區(qū)域角度考慮，針對流域的跨區(qū)域性現(xiàn)實，用生態(tài)文明建設(shè)理念、思路、方式、方法去解決現(xiàn)存問題。[8]而其中的關(guān)鍵就是建立京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度，通過經(jīng)濟利益的再調(diào)整、再分配以矯正京津冀流域生態(tài)利益分享中所存在的不公現(xiàn)象，保護流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)（保護）者、流域生態(tài)利益受損者的權(quán)益，彌補其在流域環(huán)境資源分配和生態(tài)利益分享中所遭受的損失，補償其在流域生態(tài)建設(shè)（保護）中所支付的成本，進而有效調(diào)動其積極性，推進流域生態(tài)環(huán)境的治理與改善，促進京津冀流域區(qū)域社會經(jīng)濟的持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）是由京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大國家戰(zhàn)略的確立及深入推進所決定的

2014年2月26日，習(xí)近平總書記在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報并作重要講話，③京津冀協(xié)同發(fā)展由此被確立為重大國家戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記還就推進京津冀協(xié)同發(fā)展提出了七項重點任務(wù)，其中之一就是“要著力擴大環(huán)境容量生態(tài)空間，加強生態(tài)環(huán)境保護合作，在已經(jīng)啟動大氣污染防治協(xié)作機制的基礎(chǔ)上，完善防護林建設(shè)、水資源保護、水環(huán)境治理、清潔能源使用等領(lǐng)域合作機制”。[9]此后，協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組成立，京津冀協(xié)同發(fā)展由此駛?cè)搿翱燔嚨馈薄?015年4月30日，中共中央政治局審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確要求：“在生態(tài)環(huán)境保護方面，打破行政區(qū)域限制，……加強生態(tài)環(huán)境保護和治理，擴大區(qū)域生態(tài)空間。” 2015年12月30日，國家發(fā)展改革委員會、環(huán)境保護部發(fā)布的《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》明確提出了三項制度建設(shè)要求，其中之一就是要“建立健全京津冀生態(tài)保護補償機制”。[10]京津冀協(xié)同發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護是率先突破之域、是核心內(nèi)容，而包括流域在內(nèi)的京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建則是其題中應(yīng)有之意。協(xié)同發(fā)展這一重大國家戰(zhàn)略的確立及深入推進不僅使京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建極具必要性，而且極具可行性。

二、京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建的理路

（一）京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建的原則

⒈權(quán)義公平配置原則。在現(xiàn)代法治社會，權(quán)利的公平享有和義務(wù)的合理承擔(dān)是所有主體在社會經(jīng)濟生活中得以正常行為的基本前提，也是社會經(jīng)濟良好秩序得以維護的必要條件。生態(tài)補償?shù)膶嵺`形式就是公平地分配權(quán)利與義務(wù)，并以權(quán)利與義務(wù)的分配為主線而融入社會整體公平訴求之中。[11]從權(quán)利享有和義務(wù)承擔(dān)的角度來看，生態(tài)補償就是多個利益主體（利益相關(guān)者）之間的一種權(quán)利與義務(wù)的重新配置和平衡的過程，實施生態(tài)補償必須要明確各利益主體之間權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，而各利益主體（利益相關(guān)者）身份和角色的確定也是以其權(quán)利與義務(wù)的明確為基礎(chǔ)的。[12]要確保生態(tài)補償?shù)捻樌_展和有效實施，其前提就是要科學(xué)分析、合理界定區(qū)域之間、相關(guān)利益主體之間在環(huán)境資源分配和生態(tài)利益分享中的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上確保利益相關(guān)者責(zé)、權(quán)、利的均衡統(tǒng)一。[13]由此可見，權(quán)義公平配置是京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建需要遵循的基本原則之一。

⒉平等互利原則。平等是京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建需要遵循的另一基本原則。其原因在于：不同于國家生態(tài)補償和區(qū)域內(nèi)生態(tài)補償，區(qū)際生態(tài)補償是由所涉區(qū)域的相關(guān)主體通過平等協(xié)商、互助合作而得以實施的，區(qū)際生態(tài)補償中的關(guān)鍵主體——生態(tài)補償支付主體和生態(tài)補償接受主體之間并沒有行政管理或行政隸屬關(guān)系，而是處于平等地位。[14]堅持平等原則，意味著生態(tài)補償?shù)闹苯永嫦嚓P(guān)方可以依托于協(xié)商機制來實現(xiàn)對生態(tài)補償?shù)某浞謪⑴c，有助于最大限度地發(fā)揮各主體的能動性，使其在利益機制的引導(dǎo)下，作出最符合社會效率的博弈選擇。[15]此外，京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建還應(yīng)遵循互利的基本原則。其原因在于：區(qū)際生態(tài)補償?shù)母灸康脑谟诖龠M區(qū)域協(xié)調(diào)，因此，相關(guān)機制和制度的建立要在保障生態(tài)利益受損地區(qū)或生態(tài)環(huán)境建設(shè)地區(qū)應(yīng)有利益的同時，實現(xiàn)對生態(tài)受益地區(qū)生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展的維護。[16]如果說平等是區(qū)際生態(tài)補償?shù)靡源嬖诘幕A(chǔ)，那么，互利則是區(qū)際生態(tài)補償目標得以實現(xiàn)的基本保障，是區(qū)際生態(tài)補償實施的基本遵循。

⒊“誰受益誰補償，誰保護誰受償”原則。京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建需要遵循“誰受益誰補償，誰保護誰受償”的基本原則，也就是說，在京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償實施過程中，生態(tài)利益受益者應(yīng)當(dāng)對生態(tài)環(huán)境建設(shè)（保護）者和生態(tài)利益受損者予以相應(yīng)補償，而生態(tài)環(huán)境建設(shè)（保護）者和生態(tài)利益受損者則有權(quán)接受這一補償。一方面，這一原則的確立是公平正義價值目標的具體體現(xiàn)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，生態(tài)利益和環(huán)境資源并非是可以任意索取的“免費”午餐，基于公平原則，生態(tài)利益受益者理應(yīng)與生態(tài)利益供給者共擔(dān)生態(tài)建設(shè)和保護的成本。[17] “誰受益誰補償”原則的確立可以有效避免在環(huán)境資源分配和生態(tài)利益分享中出現(xiàn)的“搭便車”現(xiàn)象以及生態(tài)環(huán)境保護上的“公地悲劇”。[18]另一方面，這一原則的確立是由區(qū)際生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)所決定的。從本質(zhì)上講，區(qū)際生態(tài)補償就是生態(tài)利益受益者對生態(tài)環(huán)境保護（建設(shè)）者或生態(tài)利益受損者因環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)所進行的投入以及發(fā)展機會所受的損失進行的經(jīng)濟補償，其實質(zhì)是生態(tài)產(chǎn)品在不同主體與地區(qū)間的平等交易。因此，必須堅持“誰受益誰補償，誰保護誰受償”的基本原則，以形成對生態(tài)利益供給者的長效激勵和對生態(tài)利益受益者的應(yīng)有約束，改變以往受益者或受益地區(qū)普遍存在的“搭便車”心理，幫助其樹立“誰受益，誰就必須付費”的生態(tài)產(chǎn)品消費觀念。[19]

（二）京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建的模式

作為生態(tài)補償?shù)暮诵膬?nèi)容之一，生態(tài)補償制度構(gòu)建模式旨在解決生態(tài)補償由何種力量主導(dǎo)實施以及遵循何種基本規(guī)則開展等問題。在實踐中，主要有政府補償模式和市場補償模式之別，理論上亦有政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)之爭。一般認為，所謂政府補償模式，是指在政府主導(dǎo)下，以國家生態(tài)安全、社會穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)等為目標，通過財政補貼、政策傾斜、項目實施、稅費改革和人才技術(shù)投入等手段來實現(xiàn)生態(tài)補償目的的補償模式；[20]所謂市場補償模式，則是指在市場機制作用下，相關(guān)主體通過平等協(xié)商達成環(huán)境資源分配和生態(tài)利益分享協(xié)議，進而實現(xiàn)生態(tài)補償目的的補償模式。政府補償模式具有補償形式的控制性、受益者補償?shù)拈g接性以及資金來源的財政性等特點，而市場補償則具有補償主體的多元性、平等性以及補償實施的自愿性等特點。政府補償?shù)木唧w形式包括財政轉(zhuǎn)移支付、政策補償、生態(tài)保護項目實施等，市場補償?shù)木唧w形式則包括“一對一”交易、產(chǎn)權(quán)市場交易、生態(tài)標記等。從生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展歷程來看，生態(tài)補償實施之初均是以政府補償為主導(dǎo)的，市場補償是在生態(tài)補償發(fā)展到一定階段后才出現(xiàn)的。

一般認為，我國流域生態(tài)補償實踐起步于20世紀90年代末。從流域生態(tài)補償模式來看，以政府主導(dǎo)為顯著特征，即政府直接參與到流域生態(tài)補償?shù)膶嵤┲衼恚姓?zhí)行成為推動流域生態(tài)補償開展和落實的主要動力和實施保障。其又可進一步劃分為政府間強制扣繳、上下游政府共同出資、政府間財政轉(zhuǎn)移支付等具體形式。[21]當(dāng)前，除政府主導(dǎo)模式外，流域生態(tài)補償模式亦有所創(chuàng)新，突出體現(xiàn)在水權(quán)交易生態(tài)補償方式的產(chǎn)生與發(fā)展上。①就京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償?shù)哪Ｊ竭x擇而言，筆者認為，應(yīng)在借鑒已有實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，基于京津冀的實際情況，采用政府主導(dǎo)模式，并積極推進以水權(quán)交易為代表的生態(tài)補償方式創(chuàng)新。其原因在于：政府主導(dǎo)模式具有啟動快、執(zhí)行力強等優(yōu)勢，而流域區(qū)際生態(tài)補償從總體來說還屬于新生事物，民眾的認知、接受和支持還需要一個過程，市場補償模式的實施條件和作用環(huán)境的形成則需要較長時間。

三、京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建的關(guān)鍵節(jié)點

由于所涉利益主體眾多、各方訴求差異較大，加之受生態(tài)價值評估技術(shù)不成熟、橫向協(xié)調(diào)及財政轉(zhuǎn)移支付機制缺失等因素的影響，很長一段時期以來，流域區(qū)際生態(tài)補償基本上處于“說多做少”的狀態(tài)，實際工作推進緩慢，可謂“知易行難”。[22]就京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建而言，應(yīng)在吸收已有實踐經(jīng)驗、借鑒前人研究成果、立足于京津冀流域?qū)嶋H情況的基礎(chǔ)上，著重解決好以下關(guān)鍵性問題：

（一）準確厘定京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償主體

作為生態(tài)補償?shù)靡皂樌麑嵤┑幕厩疤幔鷳B(tài)補償主體的厘定旨在解決“誰補償”“誰受償”這一關(guān)鍵性問題，這也是京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建所需完成的首要任務(wù)。目前，學(xué)界對生態(tài)補償主體的厘定仍存在認識上的分歧，對“主體”這一概念的界定尚有不同認識，如有的研究者將生態(tài)補償接受主體界定為生態(tài)補償對象或者生態(tài)補償客體。①此外，學(xué)界對生態(tài)補償主體的構(gòu)成、生態(tài)補償支付主體與接受主體的范圍等亦存在不同認識。

筆者認為，就京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償主體的厘定而言，應(yīng)以發(fā)展的眼光來看待。在流域區(qū)際生態(tài)補償?shù)某鮿?chuàng)及發(fā)展階段，采用政府主導(dǎo)模式，將政府界定為流域區(qū)際生態(tài)補償?shù)年P(guān)鍵主體。具體來說，在流域中，作為生態(tài)利益受損地區(qū)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)（保護）地區(qū)以及環(huán)境資源輸出地區(qū)的政府應(yīng)成為流域區(qū)際生態(tài)補償?shù)慕邮苤黧w，①而作為生態(tài)利益受益地區(qū)、環(huán)境資源輸入地區(qū)的政府則應(yīng)成為流域區(qū)際生態(tài)補償?shù)闹Ц吨黧w。待流域區(qū)際生態(tài)補償發(fā)展到一定階段，社會對其具有一定的認知度、接受度與支持度之后，民眾、企業(yè)及社會組織亦應(yīng)成為流域區(qū)際生態(tài)補償?shù)闹黧w。

（二）科學(xué)制定京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償標準

作為關(guān)涉生態(tài)補償效果、決定生態(tài)補償能否順利實施的另一關(guān)鍵性問題是生態(tài)補償標準，其是用以確定生態(tài)補償數(shù)額、強度的依據(jù)或準則，即“補償多少”?？茖W(xué)制定生態(tài)補償標準，不僅有助于實現(xiàn)相關(guān)主體的利益平衡、所涉地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且有助于促進環(huán)保外部成本的內(nèi)化。[23]因此，生態(tài)補償標準的制定系生態(tài)補償制度構(gòu)建的核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但從生態(tài)補償已有實踐來看，其還存在諸多問題，突出表現(xiàn)在生態(tài)補償標準整體偏低、過于籠統(tǒng)與單一、缺乏動態(tài)調(diào)整等方面。就京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償而言，在補償標準的制定上，要綜合考量流域水環(huán)境治理成本、水土流失防治成本、足額水量獲取成本以及發(fā)展機會喪失成本等多重因素，并通過平等協(xié)商的方式予以確定，唯有如此，才能確保制定的流域生態(tài)補償標準科學(xué)合理。需要強調(diào)的是，生態(tài)補償標準的制定還要充分考慮社會認知度和支付主體的接受程度，要確保生態(tài)補償利益相關(guān)主體之間進行充分溝通，并引入第三方評估機制，使其為標準的制定提供客觀、專業(yè)的支持。

（三）合理確定京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償方式

作為支付主體對接受主體進行補償?shù)木唧w形式，生態(tài)補償方式旨在解決“怎么補償”的問題。在補償標準確定的情況下，不同的補償方式會使生態(tài)補償產(chǎn)生不同的社會經(jīng)濟效果，在特定情形下，甚至?xí)Q定生態(tài)補償項目的成敗與否。從生態(tài)補償?shù)囊延袑嵺`看，在補償方式的確定上還存在較多問題，突出體現(xiàn)為補償方式過于單一：⑴已有生態(tài)補償以政府補償為主導(dǎo)，缺乏市場補償?shù)膽?yīng)用和社會補償?shù)膮⑴c。⑵已有生態(tài)補償以資金補償方式應(yīng)用較多，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等其他補償方式未受到應(yīng)有的重視。[24]⑶已有生態(tài)補償方式重“輸血”而輕“造血”，從而不利于生態(tài)補償接受主體或地區(qū)的長遠發(fā)展和經(jīng)濟狀況的根本改善。

生態(tài)補償方式的合理確定是京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建需要解決的關(guān)鍵性問題。為更好地實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)哪康?，在京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償實施過程中，首先，要實現(xiàn)補償方式的多元化，除專項資金這一傳統(tǒng)方式外，②實物補償、能力補償、政策補償?shù)乳g接補償方式同樣不可或缺。唯有如此，才能給京津冀流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)（保護）者提供源源不斷的生態(tài)環(huán)境保護動力，從而形成生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展有效協(xié)調(diào)的良好態(tài)勢。[25]其次，要積極創(chuàng)新生態(tài)補償方式，其中，水權(quán)交易方式應(yīng)該成為生態(tài)補償方式創(chuàng)新的重點。所謂水權(quán)交易方式，是指以市場機制為基礎(chǔ)，通過水資源使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓以實現(xiàn)生態(tài)補償目的的生態(tài)補償方式。在京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償實施中，若要推進水權(quán)交易方式的應(yīng)用，需要從多個方面創(chuàng)造其發(fā)揮作用所必須具備的基本條件，其中最關(guān)鍵的是要推進水資源初始產(chǎn)權(quán)的界定與分配。

總之，水是京津冀流域生態(tài)利益關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵性要素之一，海河則把京津冀地區(qū)真正串聯(lián)為一體，京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建有其充分的現(xiàn)實正當(dāng)性；而京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大國家戰(zhàn)略的確立及“稻改旱”①工程試點工作則為京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建提供了可行性基礎(chǔ)。但需要注意的是，京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償絕不僅限于流域，大氣、固廢處置等領(lǐng)域亦應(yīng)建立相應(yīng)的生態(tài)補償制度，唯有如此，才能真正實現(xiàn)京津冀流域區(qū)際生態(tài)環(huán)境的有效治理和經(jīng)濟社會的持續(xù)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

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