邵學(xué)峰，馬 平

(1.吉林大學(xué) 中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究中心，吉林 長(zhǎng)春 130012； 2.吉林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

新形勢(shì)新常態(tài)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨能源資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化的硬約束。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局。黨的十九大把“堅(jiān)持人與自然和諧共生”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，首先要加快環(huán)境污染治理。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，打響了環(huán)境污染治理的“三大戰(zhàn)役”。水污染防治是環(huán)境污染治理的重要組成部分，除了技術(shù)革新與進(jìn)步，籌資問題也是決定水污染防治成敗的關(guān)鍵因素。

一、我國(guó)水污染防治籌資情況

近年來(lái)，隨著《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水土保持法》等一系列法律法規(guī)的實(shí)施，我國(guó)水環(huán)境保護(hù)法律體系的基本架構(gòu)已經(jīng)形成，水污染防治有了強(qiáng)有力的法律保障，水污染防治籌資呈現(xiàn)出市場(chǎng)化、多元化的發(fā)展方向。

(一)我國(guó)水污染防治投資的總體情況

當(dāng)前，我國(guó)尚無(wú)針對(duì)水污染防治投資的專門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，筆者通過《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)環(huán)境年鑒》，搜集整理歷年來(lái)我國(guó)環(huán)境污染治理投資中與水污染防治相關(guān)的數(shù)據(jù)，得出了“十五”以來(lái)我國(guó)水污染防治投資的大體數(shù)據(jù)(見表1)，基本可以反映我國(guó)水污染防治投資的總量和結(jié)構(gòu)變化。根據(jù)當(dāng)前的統(tǒng)計(jì)口徑，我國(guó)水污染防治主要投資于三個(gè)領(lǐng)域：一是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)下的“排水”投資，二是工業(yè)污染源治理項(xiàng)下的“治理廢水”投資，三是當(dāng)年完成環(huán)保驗(yàn)收項(xiàng)目環(huán)保投資*2010年前為建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資，包括新建、擴(kuò)建、技改項(xiàng)目環(huán)保投資，按用途分為治理廢水、治理廢氣、治理固體廢物、治理噪聲和治理其他投資。項(xiàng)下的“廢水治理”投資[1]2-17。可以看出，2004—2015年，我國(guó)水污染防治投資從661.9億元增長(zhǎng)到2 288.2億元，年均增長(zhǎng)為11.94%，比環(huán)境污染治理整體投資年均增速低3.59個(gè)百分點(diǎn)?！笆濉币詠?lái)，我國(guó)水污染防治投資在環(huán)境污染治理投資中的平均占比約為25%?！笆濉蹦┢?，我國(guó)水污染防治投資占環(huán)境污染治理投資的比重低于“十五”末期水平。這表明，伴隨著我國(guó)環(huán)境污染治理投資的增長(zhǎng)，水污染防治投資增長(zhǎng)并非完全同步，相對(duì)不同時(shí)期環(huán)境污染治理重點(diǎn)，水污染防治所獲得的投資力度也在變化。

表1 “十五”以來(lái)我國(guó)水污染防治投資統(tǒng)計(jì)表 億元

注：“年均/平均”一欄為各項(xiàng)投資的年均增長(zhǎng)率和平均占比。根據(jù)現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)資料，目前僅能獲取2004—2005，2013—2015年“當(dāng)年完成環(huán)保驗(yàn)收項(xiàng)目環(huán)保投資的‘廢水治理’投資”數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：2001—2015年度《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)環(huán)境年鑒》。

(二)我國(guó)水污染防治的投資結(jié)構(gòu)

“十五”以來(lái)，在我國(guó)水污染防治投資中，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)下的“排水”投資一直占據(jù)比較大的比重，2004、2005、2013、2014、2015年度平均占比達(dá)到58.92%；其次為當(dāng)年完成環(huán)保驗(yàn)收項(xiàng)目環(huán)保投資項(xiàng)下的“廢水治理”投資，平均占比為30.72%；工業(yè)污染源治理項(xiàng)下的“治理廢水”投資占比最小，平均占比僅為10.36%。如圖一所示，從增長(zhǎng)趨勢(shì)看，“十五”和“十二五”時(shí)期，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“排水”投資增長(zhǎng)較為平穩(wěn)，“十一五”時(shí)期增長(zhǎng)較快；2013年以來(lái)，當(dāng)年完成環(huán)保驗(yàn)收項(xiàng)目“廢水治理”投資增長(zhǎng)較快；工業(yè)污染源治理中“治理廢水”投資數(shù)量一直較少，呈現(xiàn)先升后降的趨勢(shì)。

圖1“十五”以來(lái)我國(guó)水污染防治投資增長(zhǎng)趨勢(shì)

(三)我國(guó)水污染防治的資金來(lái)源

傳統(tǒng)上，我國(guó)環(huán)境污染治理投資的籌資渠道主要有八條：即基本建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”的環(huán)境保護(hù)投資、更新改造投資中的環(huán)境保護(hù)投資、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)投資、排污收費(fèi)補(bǔ)助用于污染治理的部分資金、企業(yè)綜合利用利潤(rùn)留成用于污染治理的投資、銀行和金融機(jī)構(gòu)貸款用于污染治理的投資、污染治理專項(xiàng)基金和環(huán)境保護(hù)部門自身建設(shè)投資[2]62-65?；谖覈?guó)水污染防治投資結(jié)構(gòu)，我們分別考察城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)污染源治理和當(dāng)年完成建設(shè)項(xiàng)目中水污染防治投資的資金來(lái)源情況。

(1)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域水污染防治的資金來(lái)源

城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的水污染防治投資主要用于城市污水處理設(shè)施建設(shè)，包括城市污水管網(wǎng)鋪設(shè)和污水處理廠建設(shè)，屬于公共物品范疇，資金來(lái)源主要為城市維護(hù)建設(shè)稅和地方財(cái)政撥款、個(gè)別年度的國(guó)債投資等。近年來(lái)，隨著市政建設(shè)領(lǐng)域BOT、TOT、PPP模式的引入，吸引了部分企業(yè)和社會(huì)資本的投入，但仍以財(cái)政資金為主。

(2)工業(yè)污染源治理領(lǐng)域水污染防治的資金來(lái)源

工業(yè)污染源治理水污染防治投資主要是針對(duì)工業(yè)企業(yè)治理廢水而進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資。按照“污染者付費(fèi)”的原則，污染企業(yè)應(yīng)為其排放工業(yè)污水的負(fù)外部效應(yīng)負(fù)責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的治理費(fèi)用，通過外部成本內(nèi)部化，控制減少污染。當(dāng)前，我國(guó)工業(yè)污染源治理項(xiàng)目投資主要來(lái)源于排污費(fèi)補(bǔ)助、政府其他補(bǔ)助和企業(yè)自籌、國(guó)內(nèi)貸款和利用外資(見表2)。從資金來(lái)源結(jié)構(gòu)看，包括企業(yè)貸款和利用外資的企業(yè)自籌資金占絕大部分，排污費(fèi)補(bǔ)助和政府其他補(bǔ)助資金占比很小。

表2 “十五”“十一五”我國(guó)工業(yè)污染源治理投資統(tǒng)計(jì)表 億元

注：2005年以前，“排污費(fèi)補(bǔ)助”統(tǒng)計(jì)口徑為“環(huán)保專項(xiàng)資金”，“政府其他補(bǔ)助”統(tǒng)計(jì)口徑為“國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金”，“企業(yè)自籌”統(tǒng)計(jì)口徑為“其他資金”；2006年以后，統(tǒng)計(jì)口徑做出調(diào)整，未公布利用外資的數(shù)據(jù)，2011年以后，未公布工業(yè)污染源治理投資的資金來(lái)源情況。

數(shù)據(jù)來(lái)源：2001—2010年度《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)環(huán)境年鑒》。

(3)當(dāng)年完成建設(shè)項(xiàng)目水污染防治的資金來(lái)源

為防止新的污染源產(chǎn)生，我國(guó)規(guī)定一切新建、擴(kuò)建、改建項(xiàng)目和技術(shù)改造項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)設(shè)施要與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)，即所謂的“三同時(shí)”制度[3]106-110。從“十二五”開始，我國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)將“實(shí)際執(zhí)行‘三同時(shí)’項(xiàng)目環(huán)保投資”調(diào)整為“當(dāng)年完成環(huán)保驗(yàn)收項(xiàng)目環(huán)保投資”，主要統(tǒng)計(jì)當(dāng)年完成工業(yè)企業(yè)驗(yàn)收項(xiàng)目的環(huán)保投資總額。參照工業(yè)污染源治理投資的資金來(lái)源渠道，“當(dāng)年完成工業(yè)企業(yè)驗(yàn)收項(xiàng)目環(huán)保投資”中的“廢水治理投資”的資金來(lái)源應(yīng)當(dāng)大致相同，即以企業(yè)自籌資金為主，國(guó)家環(huán)保專項(xiàng)資金和預(yù)算內(nèi)資金為輔。如2015年，我國(guó)當(dāng)年完成工業(yè)企業(yè)驗(yàn)收項(xiàng)目廢水治理環(huán)保投資為921.3億元，其中國(guó)家級(jí)投資42.1億元，占比僅為4.6%，其余均為地方投資，考慮到多數(shù)地區(qū)財(cái)政并不寬裕，因此，地方財(cái)政對(duì)工業(yè)企業(yè)項(xiàng)目廢水治理投資的補(bǔ)助資金也極為有限。

(四)我國(guó)水污染防治的籌資渠道分析

隨著水污染防治領(lǐng)域投融資改革的穩(wěn)步推進(jìn)，我國(guó)正在形成多元化投資主體和多渠道籌資的水污染防治籌資格局。目前，我國(guó)水污染防治的投資主體包括政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和其他非營(yíng)利性組織，資金來(lái)源主要有中央和地方財(cái)政資金、銀行貸款、企業(yè)自籌和社會(huì)投資等渠道。

(1)財(cái)政資金

當(dāng)前，各級(jí)政府仍是我國(guó)水污染防治投資的重要主體，包括預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金、預(yù)算內(nèi)更新改造資金、城市建設(shè)維護(hù)稅和國(guó)債資金等在內(nèi)的財(cái)政資金仍是水污染防治的重要資金來(lái)源[4]148-151。從2004年開始，我國(guó)開始設(shè)立中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，加大中央對(duì)水污染防治的投入，先后設(shè)立了“三河三湖”及松花江流域水污染防治專項(xiàng)資金、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金等，用于流域水污染治理和城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各類財(cái)政資金在水污染防治投資中發(fā)揮了重要的引導(dǎo)作用。如“十二五”期間，國(guó)家《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2011—2015年)》共規(guī)劃骨干工程項(xiàng)目6 007個(gè)，估算投資3 460 億元，資金籌措以地方政府投資為主，中央政府對(duì)符合投資方向的項(xiàng)目予以適當(dāng)支持*國(guó)務(wù)院，《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2011—2015年)》。。

(2)金融資金

金融資金主要指通過銀行、股市、保險(xiǎn)等渠道籌集的水污染防治資金。近年來(lái)，我國(guó)金融深化步伐加快，金融業(yè)對(duì)水污染防治的支持力度不斷加大。銀行方面，根據(jù)中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)《2015年度中國(guó)銀行業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告》，截至2015年底，我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)綠色信貸余額已達(dá)8.08萬(wàn)億元，其中21家主要銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)綠色信貸余額達(dá)7.01萬(wàn)億元，占各項(xiàng)貸款余額的9.68%*中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)，《2015年度中國(guó)銀行業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告》。。股市方面，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)環(huán)保類上市公司已達(dá)33家，其中從事水污染治理的企業(yè)有15家。保險(xiǎn)方面，2013年，我國(guó)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)開始起步，目前已在30個(gè)省份試點(diǎn)，2016年我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的保費(fèi)收入約為2.8億元，提供風(fēng)險(xiǎn)保障260多億元。

(3)企業(yè)資金

水污染防治企業(yè)資金包括企業(yè)自有資金和獲得的貸款資金。“十五”以來(lái)，隨著環(huán)境保護(hù)監(jiān)管力度的不斷加大和生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，企業(yè)成為工業(yè)廢水治理投資的主要力量。如表2所示，“十五”和“十一五”期間，我國(guó)工業(yè)污染源治理投資企業(yè)自籌資金的比例從74.4%增長(zhǎng)到94.9%，“十一五”期間，工業(yè)污染源治理投資企業(yè)自籌資金的平均比例已經(jīng)超過了95%。

(4)社會(huì)資金

隨著環(huán)保領(lǐng)域引入BOT、 PPP模式，民間資本、外資等社會(huì)資金開始參與各類水污染防治項(xiàng)目。近年來(lái)，各地在污水處理廠投資建設(shè)中，廣泛運(yùn)用了BOT、BT、TOT等特許經(jīng)營(yíng)模式。自2015年開始，國(guó)家大力推廣PPP模式介入環(huán)保項(xiàng)目。2016年10月，財(cái)政部發(fā)文要求在污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域各地新建項(xiàng)目強(qiáng)制應(yīng)用PPP模式，污水處理投資額占環(huán)保類PPP項(xiàng)目總金額的比例已近20%，水污染防治是PPP模式運(yùn)用最多的領(lǐng)域。

二、我國(guó)水污染防治籌資存在的問題

雖然近年來(lái)我國(guó)環(huán)境污染治理市場(chǎng)化改革取得了一定成效，但水污染防治籌資仍存在一些突出矛盾和問題。

(一)水污染防治的事權(quán)和支出責(zé)任不清

明晰事權(quán)和支出責(zé)任是完善水污染防治籌資機(jī)制的基礎(chǔ)，然而，在該領(lǐng)域的不完全合約是客觀存在的，即水污染防治在政策法規(guī)意義上存在著“缺省條款”，導(dǎo)致政策難以完全覆蓋應(yīng)管轄的內(nèi)容和范圍[5]186-187。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)水污染防治的事權(quán)和支出責(zé)任不清，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是政府和市場(chǎng)邊界不清?，F(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律還沒形成明確的水污染防治事權(quán)和投資責(zé)任的對(duì)應(yīng)關(guān)系，一方面，政府部門在水污染防治領(lǐng)域“缺位”與“越位”并存，資金仍大量地投向盈利性領(lǐng)域；另一方面，對(duì)企業(yè)和個(gè)人的水污染支出的懲治和約束不強(qiáng)，普遍存在“搭便車”行為，“公地悲劇”現(xiàn)象多發(fā)。二是政府間水污染事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清。表現(xiàn)在財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下放，對(duì)外部性較強(qiáng)的流域水污染治理工作，中央財(cái)政投入較少，地方財(cái)政承擔(dān)了較重的支出責(zé)任。流域上下游之間尚未形成完善的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，上游地區(qū)往往經(jīng)濟(jì)較為落后，為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展疏于環(huán)境監(jiān)管，地方保護(hù)主義嚴(yán)重，對(duì)水污染防治缺乏動(dòng)力；下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，更多地享受了水污染防治效益卻很少付費(fèi)。

(二)市場(chǎng)化的籌資機(jī)制尚不完善

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，傳統(tǒng)的八條環(huán)境污染治理籌資渠道逐漸瓦解，多主體、多渠道的市場(chǎng)化籌資機(jī)制正在形成卻不完善。原有的籌資渠道中，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和“三同時(shí)”環(huán)保投資成為水污染防治籌資的主要來(lái)源，工業(yè)污染源治理投資正在加速萎縮，但這并不能說(shuō)明我國(guó)工業(yè)污染源治理取得了決定性的成就，只是因?yàn)榄h(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投資對(duì)GDP的拉動(dòng)作用更明顯。有研究表明，我國(guó)政府和公共部門對(duì)環(huán)境保護(hù)的直接或間接投資仍在60%以上，只有35%左右的環(huán)境保護(hù)投資來(lái)源于企業(yè)和社會(huì)投資[6]161-165。我國(guó)水污染防治籌資渠道仍比較單一，各籌資渠道還都存在一些突出的問題。財(cái)政方面，我國(guó)雖將污染防治納入到一般公共預(yù)算支出，但資金保障功能不強(qiáng)，水污染防治預(yù)算經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期偏低，許多支出并沒有執(zhí)行到位。排污費(fèi)征收管理混亂，擠占挪用、坐收坐支現(xiàn)象多發(fā)，資金使用效益較差。水污染防治專項(xiàng)資金多以應(yīng)急為主，資金量較小且分散，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定性。水資源稅試點(diǎn)剛剛起步，環(huán)境保護(hù)稅尚未開征，我國(guó)水污染防治的財(cái)政籌資渠道還需加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃。金融方面，由于對(duì)金融機(jī)構(gòu)環(huán)保投資的政策引導(dǎo)不夠，金融機(jī)構(gòu)對(duì)水污染防治項(xiàng)目的積極性普遍不高，再加上缺少環(huán)境保護(hù)融資平臺(tái)，綠色金融產(chǎn)品種類單一，中小企業(yè)很難獲得綠色金融支持。綠色信貸資產(chǎn)證券化、綠色債券、綠色基金、環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)等尚未形成規(guī)模，金融和資本市場(chǎng)對(duì)環(huán)境污染治理的支持力度仍然較小。企業(yè)方面，除基本建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投入外，對(duì)企業(yè)環(huán)保投資的激勵(lì)約束較少，不僅排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，遠(yuǎn)低于污染治理成本，而且地方政府對(duì)環(huán)境監(jiān)管不嚴(yán)，甚至有以排污費(fèi)減免作為招商引資優(yōu)惠條件的情況，導(dǎo)致企業(yè)環(huán)保投資動(dòng)力不足。社會(huì)資金方面，目前實(shí)施的PPP項(xiàng)目還主要局限于污水處理廠等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，市場(chǎng)化程度并不高。出于對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制，目前財(cái)政部要求每一年度全部PPP項(xiàng)目占地方政府一般公共預(yù)算支出的比例不超過10%，社會(huì)資本參與水污染防治必將受到一定的影響。

(三)水污染防治籌資總量不足

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)境投資占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例達(dá)到1%—1.5%時(shí)，可以基本控制環(huán)境污染；比例達(dá)到2%—3%，才能有效地改善環(huán)境質(zhì)量[7]3-9。盡管我國(guó)環(huán)境保護(hù)投資逐年增加，但相對(duì)于經(jīng)濟(jì)總量仍顯不足，“十五”以來(lái)，我國(guó)環(huán)境污染治理投資占GDP的平均比重(見表1)只有1.4%，且“十二五”期間呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)。具體到水污染防治領(lǐng)域，截至2010年底，我國(guó)重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃的2 714個(gè)項(xiàng)目，實(shí)際完成(含調(diào)試)為2 364個(gè)，“十一五”規(guī)劃總投資的1 691億元，實(shí)際完成為1 389億元，占比87%*環(huán)保部，《關(guān)于發(fā)布重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃2010年度考核結(jié)果的公告》。。截至2015年底，《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃(2011—2015 年)》安排的6 844個(gè)水污染防治項(xiàng)目，共完成(含調(diào)試)4 985個(gè)，僅占項(xiàng)目總數(shù)的72.8%*環(huán)保部，《關(guān)于發(fā)布重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃2015年度考核結(jié)果的公告》。。長(zhǎng)期的歷史欠賬和規(guī)劃資金不能及時(shí)足額到位，導(dǎo)致我國(guó)水污染防治資金投入嚴(yán)重不足，長(zhǎng)期處在基本控制污染的投資水平。

三、我國(guó)水污染防治籌資機(jī)制的優(yōu)化路徑

針對(duì)我國(guó)水污染防治籌資現(xiàn)狀，為滿足未來(lái)水污染防治投資需求，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)優(yōu)化我國(guó)水污染防治籌資機(jī)制提出如下建議：

(一)理順?biāo)廴痉乐蔚氖聶?quán)和投資責(zé)任

客觀地說(shuō)，水污染防治存在著跨界行為主體的合作和協(xié)調(diào)，那么，行為主體基于“理性人”的特點(diǎn)也就不會(huì)為集體的共同利益采取行動(dòng)，因此，在水污染防治過程中應(yīng)建立跨區(qū)域的激勵(lì)約束機(jī)制[8]28-33。首先，應(yīng)合理界定水污染防治政府與市場(chǎng)發(fā)揮作用的邊界。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，明確各主體水污染防治不同的責(zé)任領(lǐng)域。政府部門專注于公共物品提供，集中精力做好水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨區(qū)域水污染綜合治理和水環(huán)境監(jiān)督管理等工作；企業(yè)承擔(dān)自身經(jīng)營(yíng)造成的水污染防治責(zé)任，根據(jù)“誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)”或“污染者付費(fèi)”的原則，或加大對(duì)環(huán)保設(shè)備的投入以減少污染物排放，或支付污染處理費(fèi)用補(bǔ)償環(huán)境損失；居民應(yīng)提高環(huán)保意識(shí)，按照“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”的原則，自覺購(gòu)買水環(huán)境公共物品，有償享受環(huán)保服務(wù)。其次，應(yīng)合理劃分中央與地方政府間水污染防治事權(quán)。根據(jù)“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)”的原則，科學(xué)劃分中央與地方的水污染防治責(zé)任。中央主要承擔(dān)全國(guó)性水環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一規(guī)劃和政策制定，對(duì)全社會(huì)水污染防治、水環(huán)境評(píng)估等進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。重點(diǎn)落實(shí)地區(qū)間水污染治理資金轉(zhuǎn)移支付、跨區(qū)域水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水污染國(guó)際交流與合作等工作。地方主要承擔(dān)區(qū)域內(nèi)水污染源的治理、城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水污染突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)處置等地方性水環(huán)境公共物品提供。最后，應(yīng)落實(shí)與水污染防治責(zé)任相匹配的財(cái)權(quán)與財(cái)力。根據(jù)中央和地方不同的水污染防治職責(zé)，合理分配政府間財(cái)權(quán)，在確保各級(jí)公共預(yù)算水環(huán)境保護(hù)支出的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)稅收與非稅收入分享、專項(xiàng)資金使用、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等做出制度性安排，確保各級(jí)政府水污染防治支出均有可靠的財(cái)力支撐。

(二)穩(wěn)定水污染防治的財(cái)政籌資渠道

首先，強(qiáng)化水污染防治財(cái)政預(yù)算支出的硬約束。完善“211 環(huán)境保護(hù)”科目，調(diào)整優(yōu)化科目設(shè)置，細(xì)化水環(huán)境保護(hù)支出預(yù)算，夯實(shí)持續(xù)可靠的水污染防治財(cái)政籌資渠道。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建水污染防治與環(huán)境保護(hù)總支出、財(cái)政收入、GDP的聯(lián)動(dòng)增長(zhǎng)機(jī)制，確保水污染防治投資與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。其次，完善水環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)政策。2017年12月1日，我國(guó)在北京等9個(gè)省市自治區(qū)擴(kuò)大水資源稅改革試點(diǎn)，并于2018年1月1日起開始征收環(huán)境保護(hù)稅。需要指出的是，在征收過程中，不僅要準(zhǔn)確界定征收范圍，規(guī)范計(jì)稅依據(jù)，明確征收標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮稅收籌資的強(qiáng)制性功能；也要完善稅收優(yōu)惠等稅式支出政策，提高稅收的激勵(lì)性作用。同時(shí)，應(yīng)注意配套政策的協(xié)調(diào)配合，改革城市維護(hù)建設(shè)稅、排污費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)政策，形成完善的綠色財(cái)政收入制度。最后，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌規(guī)劃。一方面，整合各部門、各渠道水污染防治專項(xiàng)資金，加大資金投入與規(guī)劃的銜接，突出資金使用重點(diǎn)，提高資金使用效率，加強(qiáng)對(duì)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃重點(diǎn)任務(wù)的支持力度。另一方面，完善水環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)移支付制度，落實(shí)中央對(duì)地方、地區(qū)與地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付，彌補(bǔ)地方政府特別是中西部省份水污染防治財(cái)力的不足，保證對(duì)跨地區(qū)、跨流域重大水污染治理項(xiàng)目的資金投入。

(三)創(chuàng)新水污染防治的金融籌資手段

完善綠色金融政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大對(duì)水污染防治的綠色信貸投放。發(fā)揮政策性銀行作用，通過低息貸款、優(yōu)先貸款、貸款貼息、延長(zhǎng)信貸周期等方式對(duì)水污染防治重點(diǎn)項(xiàng)目給予信貸支持。探索差異化的監(jiān)管與激勵(lì)政策，對(duì)符合條件的綠色信貸給予更高的不良貸款容忍度和更寬松的呆壞賬核銷政策，對(duì)商業(yè)銀行綠色信貸業(yè)務(wù)給予營(yíng)業(yè)稅減免或貸款貼息支持。鼓勵(lì)商業(yè)銀行為水污染防治項(xiàng)目提高授信額度、增進(jìn)信用等級(jí)，開發(fā)貸款周期長(zhǎng)、融資成本低的金融產(chǎn)品。政府牽頭，聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保公司共同設(shè)立綠色擔(dān)?；?，重點(diǎn)為中小企業(yè)水污染治理提供融資擔(dān)保。支持金融機(jī)構(gòu)探索開展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、合同收益權(quán)等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)。擴(kuò)大水污染防治直接融資規(guī)模，積極引導(dǎo)，重點(diǎn)培育有技術(shù)、有市場(chǎng)的水環(huán)境保護(hù)企業(yè)上市融資，對(duì)經(jīng)營(yíng)效益良好的已上市水環(huán)境保護(hù)企業(yè)再融資、發(fā)行債券予以優(yōu)先審批。加快推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展，建立完善環(huán)境損害鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)涉重金屬、石油化工等高污染和高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)試行強(qiáng)制投保。積極探索水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的資產(chǎn)證券化，促進(jìn)資本的合理流動(dòng)，擴(kuò)大水污染防治融資渠道。

(四)繼續(xù)拓寬社會(huì)資本參與水污染防治的渠道

應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在水環(huán)境資源配置中的基礎(chǔ)性作用，破除社會(huì)資本參與水污染防治的機(jī)制性障礙，暢通社會(huì)資本參與渠道，逐步形成政府、企業(yè)、個(gè)人和外資等多渠道的水污染防治籌資格局。

第一，健全水污染防治法律法規(guī)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)投資“三同時(shí)”制度，督促企業(yè)加大對(duì)工業(yè)污染廢水治理的投資，變水污染事后治理為事前預(yù)防，強(qiáng)化“污染者付費(fèi)”的落實(shí)。

第二，繼續(xù)推廣運(yùn)用PPP模式，明晰項(xiàng)目邊界，健全回報(bào)機(jī)制，規(guī)范操作流程，建立公平、開放、透明的市場(chǎng)環(huán)境，轉(zhuǎn)變財(cái)政支持方式，加大項(xiàng)目融資支持，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與、加大投入。

第三，擴(kuò)大BOT等方式融資規(guī)模。完善水環(huán)境保護(hù)特許權(quán)制度，科學(xué)合理約定轉(zhuǎn)讓協(xié)議，制定合適的經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓期及水價(jià)，降低社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)，提供投資收益的政策保障，增強(qiáng)BOT項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，在水污染防治領(lǐng)域廣泛推廣應(yīng)用BOT等運(yùn)營(yíng)模式。

第四，多渠道引入其他社會(huì)資金。進(jìn)一步加大水污染防治領(lǐng)域?qū)ν忾_放力度，積極從國(guó)外金融機(jī)構(gòu)和有關(guān)國(guó)家融資。降低環(huán)保社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻，明確法律地位，完善財(cái)稅支持政策，提高環(huán)保社會(huì)組織的籌資能力。探索建立排污權(quán)交易制度，建立排污權(quán)交易市場(chǎng)，提高企業(yè)參與水污染防治的積極性。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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