王婕 孟凡達(dá)

摘要：我國地方政府長期缺乏舉債權(quán)，預(yù)算管理制度缺失，2014年新《預(yù)算法》修訂后舉債權(quán)放開，地方政府預(yù)算管理自然成為現(xiàn)階段的制度建設(shè)內(nèi)容，制度分析與改革演進(jìn)方向具有更大的探討空間。通過梳理我國債務(wù)預(yù)算管理歷史和現(xiàn)狀、分析地方政府債務(wù)整頓思路，文章建議省級政府層面可進(jìn)一步將限額管理轉(zhuǎn)為余額管理；統(tǒng)合政府預(yù)算，將一般債券與專項債券統(tǒng)一管理；將債務(wù)預(yù)算獨立模塊，設(shè)立中長期資本性支出及債務(wù)償付規(guī)劃；在余額管理基礎(chǔ)上設(shè)置地方政府債務(wù)天花板；以債務(wù)預(yù)算為基石，實現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險跟蹤與預(yù)警。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；預(yù)算管理制度；余額管理

一、 引言

2014年新《預(yù)算法》修訂后，地方政府債務(wù)管理制度的構(gòu)建與完善要求迫切。參照國際經(jīng)驗，地方政府債務(wù)的預(yù)算管理制度構(gòu)建是地方政府債務(wù)管理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性制度。學(xué)者們將債務(wù)管理模式大致劃分為市場約束、中央直接控制、規(guī)則管理和協(xié)商管理等四種模式，各國實踐中多采用一種模式或幾種模式組合。其中，規(guī)則管理模式應(yīng)用具有普遍性，各國通常利用相關(guān)法律法規(guī)約束地方政府舉債行為。常見的規(guī)則管理指標(biāo)包括：地方財政赤字上限（如奧地利、西班牙等）、地方政府償債指標(biāo)上限（如日本、巴西等）、地方政府債務(wù)余額上限（如匈牙利等）。大部分學(xué)者支持該種管理模式，因其規(guī)則明確、對地方政府債務(wù)操作的機(jī)動性較小，能有效制約地方政府由于預(yù)算軟約束等問題引致的財政擴(kuò)張。而該管理模式有效實施的制度基礎(chǔ)在于相對明晰的政府債務(wù)預(yù)算管理制度。

我國地方政府在原有制度框架下，長期缺乏舉債權(quán)，預(yù)算管理制度缺失。新《預(yù)算法》修訂后地方政府舉債權(quán)放開，地方政府債務(wù)預(yù)算管理也自然成為現(xiàn)階段的制度建設(shè)內(nèi)容，制度的分析與改革演進(jìn)方向具有更大的探討空間。在2014年之前，地方政府債務(wù)的研討熱點在于《預(yù)算法》是否放開地方政府的舉債權(quán)限。此外，學(xué)者還對地方政府債務(wù)的預(yù)算管理模式展開論述，如李俊生（2011）建議采用“中央直接控制與市場約束相結(jié)合”的管理模式，并提出要限定債務(wù)發(fā)行規(guī)模，樊麗明等（2006）、李燕（2009）對地方政府債務(wù)預(yù)算單獨設(shè)立進(jìn)行探討。馬海濤等（2014）指出，我國地方政府債務(wù)預(yù)算存在“三種模式”可供選擇，即公共預(yù)算模式、附屬預(yù)算模式和復(fù)式預(yù)算模式，并提出未來的預(yù)算管理模式應(yīng)向復(fù)式預(yù)算模式推進(jìn)。李貞等（2017）指出地方政府債務(wù)預(yù)算管理應(yīng)注意區(qū)分直接債務(wù)與或有債務(wù)。

二、 我國地方政府債務(wù)預(yù)算管理歷史與現(xiàn)狀

1. 《預(yù)算法》修訂前的地方政府債務(wù)預(yù)算管理實踐。2014年《預(yù)算法》修正前，地方政府不能舉債，只能通過融資平臺、事業(yè)單位進(jìn)行間接舉債，債務(wù)不納入政府預(yù)算，預(yù)算管理無從談起。該種舉債模式造成地方政府債務(wù)管理將局限在本級政府層面，上級政府對下級政府的舉債行為信息掌握程度低，管理能力較弱。

但該階段部分地方政府開始自主探索地方政府債務(wù)預(yù)算管理。從實踐上看，該階段地方政府債務(wù)預(yù)算管理呈現(xiàn)出兩個特征：一是部分地方試點推行，如浙江省、河南省焦作市、山東省青島市都進(jìn)行過相關(guān)實踐；二是地方政府債務(wù)預(yù)算管理的范圍及程度有限，如青島市在地方政府性債務(wù)預(yù)算管理中，對事業(yè)單位的債務(wù)實行備案制，并不納入政府債務(wù)預(yù)算編制，又如浙江省推行的地方政府性債務(wù)管理主要聚焦于債務(wù)舉借及償付計劃，并非嚴(yán)格意義的預(yù)算管理。

2. 《預(yù)算法》修訂后的地方政府債務(wù)預(yù)算管理制度安排?，F(xiàn)階段地方政府債務(wù)預(yù)算管理主要呈現(xiàn)三大特征：一是實行限額管理；二是實行一般債務(wù)與專項債務(wù)的分類管理，三是舉債權(quán)限下放到省級。地方政府債務(wù)預(yù)算實行限額管理，是應(yīng)對當(dāng)前地方政府債務(wù)整頓與改革轉(zhuǎn)型的客觀需要，具有一定合理性。其一，地方政府大量歷史債務(wù)通過融資平臺或事業(yè)單位等形成，屬于隱性債務(wù)以及擔(dān)保等方式形成的或有債務(wù)，在債務(wù)整頓時期，存量債務(wù)的清理甄別化解需要一定緩沖期，限額管理有助于盡快控制地方政府債務(wù)增量，加快地方政府債務(wù)改革進(jìn)程。其二，地方政府債務(wù)風(fēng)險管控從某種意義上是對地方政府信用預(yù)期的管控，由于地方政府存量債務(wù)短期內(nèi)償付集中，部分地區(qū)流動性償債風(fēng)險突出，余額管理可能影響市場對政府債務(wù)風(fēng)險的預(yù)期，不利于地方政府后續(xù)舉債行為。特別是債務(wù)整頓期間的置換債發(fā)行，信用預(yù)期下降的直接后果是置換債券利率的上升與債務(wù)融資成本的提高，甚至影響債務(wù)置換的總體進(jìn)程。其三，我國正處于“三期疊加”、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的陣痛期，前期強(qiáng)刺激政策造成社會杠桿率過高，國企債務(wù)風(fēng)險防范任務(wù)艱巨。依靠龐大的國有資產(chǎn)支撐，地方政府債務(wù)信用風(fēng)險相對可控，甚至通過債務(wù)整頓還將有加杠桿的空間。在債務(wù)整頓前突出地方政府債務(wù)的流動性風(fēng)險，并不利于后續(xù)金融資源的調(diào)配。

地方政府債務(wù)分類管理的制度設(shè)計，則更多是基于現(xiàn)行預(yù)算體制下的操作便利。通過2016年出臺的《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》、《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》與2014年9月《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》對比，《意見》設(shè)計了一般債務(wù)與分類債務(wù)分類管理思路，從用途上看一般債務(wù)用于沒有收益的公益性資本支出，專項債務(wù)用于有一定收益的公益性資本支出。但根據(jù)《辦法》規(guī)定，一般債務(wù)收入與專項債務(wù)收入用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出，但兩類債務(wù)收入投向的公益性資本支出有何區(qū)別，《辦法》并未明確界定。從債務(wù)本息償付來源看，兩類債務(wù)分別來源于一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算兩本預(yù)算，但專項債務(wù)償付來源于政府性基金收入更多基于歷史慣性，《辦法》未對專項債務(wù)與基金收入、專項收入做出明確對應(yīng)。

三、 地方政府債務(wù)整頓思路及進(jìn)展

理解我國地方政府債務(wù)預(yù)算制度安排，不能脫離現(xiàn)階段地方政府債務(wù)治理的現(xiàn)實環(huán)境。當(dāng)前地方政府舉債由隱性間接舉債轉(zhuǎn)向以地方政府債券為主的顯性直接舉債。通常該類制度轉(zhuǎn)型一般存在兩種思路：一種是如同我國社保轉(zhuǎn)型期間采用的類似于“老人老辦法，新人新辦法”的轉(zhuǎn)型思路，存量債務(wù)由政府接收并負(fù)責(zé)按期償付本息，新增債務(wù)則嚴(yán)格按照公開發(fā)行地方政府債券的形式，存量債務(wù)與增量債務(wù)分開管理，逐漸消化歷史存量債務(wù)；另一種則是在轉(zhuǎn)型期間對存量債務(wù)進(jìn)行債務(wù)整頓，通過債務(wù)置換及其他方式，將存量債務(wù)短時間內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸畟问?。兩種思路各有利弊，思路一屬于漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型，改革引發(fā)的震動較小，但容易形成歷史的糊涂賬，地方政府可能存在隱瞞債務(wù)規(guī)模等暗箱操作。思路二在轉(zhuǎn)型期進(jìn)行大范圍的債務(wù)整頓，短期改革壓力大，矛盾集中爆發(fā)，但改革更為徹底。

本輪地方政府債務(wù)治理選擇的是第二種思路，該選擇與當(dāng)前地方政府存量債務(wù)特征有關(guān)。地方政府債務(wù)規(guī)模在2009年、2012年分別出現(xiàn)了短期的激增并維持在較高債務(wù)水平，債務(wù)形成時間密集，地方政府負(fù)債壓力激增。同時，由于我國地方政府存量債務(wù)多通過融資平臺、事業(yè)單位舉借，債務(wù)信息公開性極差，中央政府難以統(tǒng)籌規(guī)劃，各省及市縣級政府缺乏協(xié)調(diào)，同時期舉借的債務(wù)期限相似性較高，債務(wù)期限結(jié)構(gòu)錯配導(dǎo)致本已激增的負(fù)債壓力進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)閮攤鶋毫Γ瑐鶆?wù)風(fēng)險存在集中爆發(fā)的可能性。此外，由于既往禁止地方政府公開發(fā)行債券融資，政府融資成本較高，債務(wù)置換也將發(fā)揮降低融資成本的作用。當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險的化解具有應(yīng)急特征，轉(zhuǎn)型期間債務(wù)整頓主要針對存量債務(wù)。由于政府存量債務(wù)規(guī)模過大，債務(wù)整頓需要分批次有序進(jìn)行。2014年地方政府被賦予舉債權(quán)，2015年開始在公開市場發(fā)行地方政府債券。債券按用途可大致分為新增債與置換債，置換債主要用于置換當(dāng)期及以前到期的政府存量債務(wù)。根據(jù)審計系統(tǒng)公布的2013年6月底未來償債情況看，2013年～2016年是地方政府的償債高峰，因此2015年開始發(fā)行地方政府置換債置換當(dāng)期債務(wù)。而結(jié)合本階段債務(wù)置換采用中央統(tǒng)籌分批次置換的方式，地方政府債務(wù)預(yù)算采用限額管理能夠滿足當(dāng)前的工作需要，更具有可操作性。

從置換債券總額與應(yīng)償債總額數(shù)據(jù)對照看，2015年～2016年間置換債券基本完成了2016年底前到期應(yīng)償還債務(wù)的置換，部分省份應(yīng)開始置換2017年及以后到期的高息債務(wù)，地方政府置換債發(fā)行總額已達(dá)到2013年6月底公布的存量債務(wù)的70%以上，按照該置換進(jìn)度，可預(yù)期本輪債務(wù)整頓將在2018年以前收尾。由于現(xiàn)階段地方政府債務(wù)形式較為單一，主要為地方政府債券，在債務(wù)置換完成后，通過地方政府債券信息基本可以推斷省級地方政府的債務(wù)余額及債務(wù)償付情況。從該角度也將倒逼地方政府債務(wù)預(yù)算由限額管理轉(zhuǎn)向余額管理。

四、 地方政府債務(wù)預(yù)算管理制度展望

納入預(yù)算管理是地方政府債務(wù)管控機(jī)制的核心，目前地方政府債務(wù)預(yù)算管理已較好邁出第一步，相關(guān)工作有序開展，但債務(wù)預(yù)算管理后續(xù)改革方向及具體制度還有進(jìn)一步探索空間。

1. 省級政府層面可進(jìn)一步將限額管理轉(zhuǎn)為余額管理。根據(jù)前文分析，我國當(dāng)前實行的地方政府債務(wù)限額管理是配合地方政府債務(wù)整頓的制度安排，具有合理性。但從長期看，地方政府債務(wù)限額管理是對地方政府債務(wù)流量的控制，延續(xù)的是預(yù)算收付實現(xiàn)制的思路，不能完全適應(yīng)預(yù)算權(quán)責(zé)發(fā)生制的構(gòu)建。限額管理制度不利于地方政府對債務(wù)規(guī)模及償付期限結(jié)構(gòu)的安排，也不利于人大及公眾了解政府債務(wù)總量及收支安排。此外，由于現(xiàn)階段地方政府債務(wù)形式較為單一，主要為地方政府債券，在債務(wù)置換完成后，通過地方政府債券信息基本可以推斷省級地方政府的債務(wù)余額及債務(wù)償付情況，從該角度也將倒逼地方政府債務(wù)預(yù)算由限額管理轉(zhuǎn)向余額管理。因此，從長期看，省級政府層面的地方政府債務(wù)預(yù)算管理可以考慮轉(zhuǎn)變?yōu)橛囝~管理模式。

2. 統(tǒng)合政府預(yù)算，將一般債券與專項債券統(tǒng)一管理。當(dāng)前地方政府一般債務(wù)與債券債務(wù)分類管理模式，更多是基于制度慣性，停留在債務(wù)舉借與償付的制度性分割，理論依據(jù)支撐薄弱。從長期看，現(xiàn)行一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算還存在定位不清晰，四本預(yù)算間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問題，在預(yù)算進(jìn)一步改革中四本預(yù)算的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制加強(qiáng)是改革必然趨勢。因此，一般債務(wù)與專項債務(wù)的統(tǒng)籌，也是四本預(yù)算統(tǒng)籌管理的應(yīng)有之義。

3. 將債務(wù)預(yù)算獨立模塊，設(shè)立中長期資本性支出及債務(wù)償付規(guī)劃。建議對地方政府債務(wù)進(jìn)行獨立管理，可以單獨設(shè)立一本預(yù)算反映地方政府債務(wù)舉債及償付安排，也可以在現(xiàn)行預(yù)算中設(shè)立獨立模塊進(jìn)行信息統(tǒng)合。對地方政府債務(wù)預(yù)算的獨立分賬，主要是基于如下考量：

其一，在預(yù)算資金管理用途看，地方政府債務(wù)資金將限定于公益性資本支出，有別于政府預(yù)算管理中大量經(jīng)常性支出，兩種資金用途差異明顯的資金統(tǒng)籌在一本賬目上，并不利于觀察經(jīng)常性收支與資本性收支的特點。現(xiàn)行預(yù)算中將兩類資金用途統(tǒng)合在一本賬簿上反映是延續(xù)了政府預(yù)算收付實現(xiàn)制的傳統(tǒng)，該模式的優(yōu)勢在于管控了政府的資金流量，但對政府資金投向、資金籌措使用產(chǎn)生的權(quán)責(zé)關(guān)系等信息反映較差。傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制必然要過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制這種預(yù)算管理模式，相對應(yīng)的，資本性收支與經(jīng)營性收支的分立也是權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)型下的重要舉措之一。

其二，在預(yù)算管理的資金周期看，地方政府債務(wù)投向偏重于資本性支出，資金使用周期長，而在收付實現(xiàn)制下的預(yù)算賬目中難以反映地方政府債務(wù)資金使用周期情況，對于長期投放的資金管理，將其流量與一般預(yù)算中的經(jīng)常性收支統(tǒng)一展現(xiàn)并未有太多價值，反而隱藏了地方政府債務(wù)投向、投資期限安排、未來償付方案等涉及資金周轉(zhuǎn)全流程的信息。

從現(xiàn)行預(yù)算科目看，債務(wù)預(yù)算反映的都是地方政府債務(wù)當(dāng)年流量信息，僅對流量信息的公示并不能反映地方政府債務(wù)資金長期周轉(zhuǎn)使用的情況，因此將地方政府債務(wù)預(yù)算獨立編制，根據(jù)中長期資本性支出及債務(wù)償付規(guī)劃3-5年的中期預(yù)算，說明各年度的債務(wù)償付安排、地方政府債務(wù)投資項目資金周轉(zhuǎn)安排，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制編制地方政府債務(wù)預(yù)算，具有重要意義。

4. 在余額管理基礎(chǔ)上設(shè)置地方政府債務(wù)天花板。參考國際經(jīng)驗，各國對地方政府債務(wù)通常實行余額管理，對地方政府規(guī)模設(shè)置指標(biāo)上限。常用的規(guī)模指標(biāo)有負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）以及債務(wù)率（債務(wù)余額/政府綜合財力），例如歐盟《馬斯特里赫特條約》將負(fù)債率風(fēng)險參考值設(shè)定為60%，國際貨幣基金組織將債務(wù)率風(fēng)險參考值設(shè)定為90%～150%。

就我國而言，當(dāng)前地方政府債務(wù)實行的限額管理局限了債務(wù)規(guī)模上限的控制，雖然目前地方政府預(yù)算對地方政府債務(wù)余額有所公示，但限額管理機(jī)制弱化了債務(wù)規(guī)模上限的控制。限額管理下地方政府當(dāng)年舉債額度由國務(wù)院確定，并報全國人大或其常委會批準(zhǔn)，國務(wù)院在考慮各省、自治區(qū)及直轄市年度舉債額度時，應(yīng)該已經(jīng)將地方政府債務(wù)規(guī)?？紤]在內(nèi)，但這種債務(wù)舉債額度的確定過程并未納入預(yù)算管理環(huán)節(jié)。當(dāng)轉(zhuǎn)為余額管理后，地方政府舉債將受到債務(wù)余額規(guī)模的制約，年度舉債額度確定納入預(yù)算管理。

假定推行地方政府債務(wù)余額管理，地方政府債務(wù)規(guī)模指標(biāo)上限的確定需要注意國際經(jīng)驗的適用性問題。其一，應(yīng)該注意區(qū)分債務(wù)指標(biāo)的統(tǒng)計范圍，從國際經(jīng)驗看，既有地方政府債務(wù)規(guī)模指標(biāo)，也有衡量主權(quán)債務(wù)規(guī)模的指標(biāo)。其二，不同的債務(wù)指標(biāo)統(tǒng)計范疇，其內(nèi)涵也有所不同，以美國地方政府債務(wù)為例，地方政府債務(wù)投向要求為資本性支出，而以歐盟《馬斯特里赫特條約》的相關(guān)指標(biāo)水平為例，債務(wù)指標(biāo)主要衡量主權(quán)債務(wù)水平，債務(wù)投向既包括資本性支出，也涵蓋了歐洲國家為支撐高社會福利的經(jīng)常性支出，因此，該條約負(fù)債率60%的風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)對于我國地方債務(wù)的適用性存在商榷。我國地方政府債務(wù)投向主要為公益性資本支出，在債務(wù)指標(biāo)風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)的確定上，既要參考國際經(jīng)驗，也要考慮指標(biāo)統(tǒng)計范疇的適用性。

5. 以債務(wù)預(yù)算為基石，實現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險跟蹤與預(yù)警。地方政府債務(wù)流動性風(fēng)險與信用風(fēng)險是地方政府風(fēng)險衡量的兩個主要方面。信用風(fēng)險指標(biāo)主要對地方政府的償債能力進(jìn)行風(fēng)險提示，在政府過度舉債時將成為債務(wù)風(fēng)險的主要指標(biāo)。地方政府債務(wù)流動性風(fēng)險則主要考察地方政府償債規(guī)劃的安全程度，在地方政府具有較好償債能力，具有充足的可抵債資產(chǎn)與較好的融資能力前提下，政府債務(wù)依然存在流動性風(fēng)險，債務(wù)期限結(jié)構(gòu)不合理，債務(wù)集中到期導(dǎo)致短期償付困難，或者政府受經(jīng)濟(jì)周期波動的影響導(dǎo)致財政收入增速下降或總量下降，都可能造成流動性風(fēng)險。

地方政府債務(wù)風(fēng)險評測的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)確定應(yīng)該基于如下考慮：一是預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)要符合國內(nèi)現(xiàn)狀，標(biāo)準(zhǔn)確定可以起到風(fēng)險預(yù)警的作用；二是預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)要考量國際慣例，主要國家的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警實質(zhì)上對公眾債務(wù)風(fēng)險的預(yù)期形成了錨定效應(yīng)；三是預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的制定與公布應(yīng)考量國內(nèi)地方政府債務(wù)風(fēng)險環(huán)境，以當(dāng)前地方政府債務(wù)情況為例，目前地方政府債務(wù)流動性風(fēng)險依然存在，制定過于謹(jǐn)慎的風(fēng)險預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)或盲目公布預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，都可能加劇公眾對地方政府債務(wù)風(fēng)險的恐慌，從而加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險。建議利用債務(wù)余額增長率、借債率、債務(wù)依存度、外債率等指標(biāo)，供債務(wù)風(fēng)險評價參考。

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基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目（項目號：12AGL005）。

作者簡介：王婕（1990-），女，土家族，湖南省張家界市人，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院博士生，研究方向為教育與社會保障；孟凡達(dá)（1989-），男，漢族，遼寧省本溪市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院管理學(xué)博士，中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院助理研究員，研究方向為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、財政理論與政策。

收稿日期：2018-01-20。