張 林

（西藏民族大學(xué)法學(xué)院 陜西咸陽(yáng) 712082）

一、西藏出租汽車頂燈發(fā)展現(xiàn)狀

為了適應(yīng)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展，西藏出租汽車行業(yè)經(jīng)歷了從無(wú)到有、從少到多，服務(wù)質(zhì)量不斷提高，管理方法日益科學(xué)的過(guò)程，尤其是在中央第五次、第六西藏工作座談會(huì)提出“加快構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系”之后，西藏出租汽車行業(yè)更是得到了快速發(fā)展（見(jiàn)圖表1），不僅在拉薩這樣的大城市擁有出租汽車服務(wù)，就連加查縣、米林縣這樣的縣城也有了出租汽車服務(wù)，西藏出租汽車行業(yè)正向著“安全、便捷、環(huán)?！钡姆较虬l(fā)展。但在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了一些涉及出租汽車頂燈的獨(dú)特現(xiàn)象：

（一）出租汽車主要采用掛靠模式經(jīng)營(yíng)，出租車所有人需繳納頂燈使用費(fèi)

出租汽車的經(jīng)營(yíng)模式一般分為個(gè)體經(jīng)營(yíng)、掛靠經(jīng)營(yíng)和公車公營(yíng)三種模式，其中掛靠經(jīng)營(yíng)是指車輛所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)歸車主個(gè)人所有，但掛靠在出租汽車公司名下，車主自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，并向掛靠公司繳納掛靠管理費(fèi)；掛靠公司為車主辦理各種稅費(fèi)、保險(xiǎn)，并組織相關(guān)培訓(xùn)，協(xié)助車主辦理車輛的年檢。西藏除了L市采用公車公營(yíng)模式之外，其他地市依然大量采用掛靠經(jīng)營(yíng)模式，出租汽車所有人（或稱“車主”）每年須向出租汽車公司繳納一定數(shù)額的頂燈使用費(fèi)，其中S市頂燈使用費(fèi)最高，為每年每車27000元，R市最低，為每年每車10000元。

表1：西藏各地市出租汽車行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀（截止2015年7月）

（二）出租汽車頂燈經(jīng)營(yíng)期限屆滿卻無(wú)法收回

對(duì)于客運(yùn)車輛經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限，國(guó)務(wù)院《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》僅在第14條規(guī)定，客運(yùn)班線的經(jīng)營(yíng)期限為4-8年，期限屆滿需要延續(xù)的，應(yīng)當(dāng)重新提出申請(qǐng)，但并未對(duì)出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)期限作出具體規(guī)定。2016年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于出租汽車的經(jīng)營(yíng)期限也并沒(méi)有作出具體規(guī)定，僅規(guī)定具體期限由城市人民政府根據(jù)本地實(shí)際情況確定。由于地方性法規(guī)、規(guī)章未對(duì)出租汽車經(jīng)營(yíng)期限進(jìn)行明確規(guī)定，而拍賣過(guò)程中對(duì)于頂燈使用年限又缺乏明確的限定，結(jié)果導(dǎo)致出租汽車頂燈在約定期限屆滿之后仍無(wú)法收回。在被調(diào)查的4個(gè)地市的6家出租汽車公司中，頂燈所有者通過(guò)競(jìng)拍獲得頂燈經(jīng)營(yíng)期限分為1年、5年、6年和長(zhǎng)期四種。其中頂燈經(jīng)營(yíng)期限為1年的，只是1年一簽合同，只要出租汽車1年內(nèi)沒(méi)有發(fā)生重大交通事故、按時(shí)交納頂燈有償使用費(fèi)就能夠在期滿后續(xù)簽合同。在約定為5年或6年的《出租汽車頂燈經(jīng)營(yíng)權(quán)使用合同》中，實(shí)際上合同到期后頂燈也并沒(méi)有被收回。

（三）出租汽車頂燈私自轉(zhuǎn)讓行為屢禁不止，轉(zhuǎn)讓價(jià)格不斷上漲

無(wú)論是按照國(guó)家部委的指導(dǎo)意見(jiàn)，還是按照西藏自治區(qū)的地方性法規(guī)，出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)都不能私自轉(zhuǎn)讓。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了建設(shè)部、交通部等部門《關(guān)于清理整頓城市出租汽車等公共客運(yùn)交通的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)規(guī)定對(duì)私下轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)及其他擾亂經(jīng)營(yíng)權(quán)管理的單位和個(gè)人，要嚴(yán)肅處理，并收回其經(jīng)營(yíng)權(quán)。2002年建設(shè)部、交通部等部委又向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府辦公廳發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市出租汽車行業(yè)管理工作的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)在第2條明確規(guī)定，經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)在政府主管部門的監(jiān)管之下按照規(guī)定程序進(jìn)行，嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人私下轉(zhuǎn)讓和倒買倒賣經(jīng)營(yíng)權(quán)，《西藏自治區(qū)道路運(yùn)輸條例》第19、20條同樣規(guī)定出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)不得出租、擅自轉(zhuǎn)讓。

圖1：部分地市私自轉(zhuǎn)讓出租車和頂燈經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格

但由于出租汽車長(zhǎng)期采用掛靠經(jīng)營(yíng)模式，出租汽車為個(gè)人所購(gòu)買而并非為公司購(gòu)買，因此個(gè)人在轉(zhuǎn)讓出租汽車的同時(shí)就將固定在出租汽車上的頂燈一同轉(zhuǎn)讓，出租汽車公司和行政主管部門對(duì)私自轉(zhuǎn)讓出租汽車頂燈的行為無(wú)法加以禁止。為了規(guī)范出租車營(yíng)運(yùn)市場(chǎng)，近些年，西藏一些地方政府出臺(tái)了許多政策試圖改變出租車頂燈經(jīng)營(yíng)權(quán)私自轉(zhuǎn)讓的行為，如《L地區(qū)出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)改制運(yùn)行方案》，禁止在出租汽車經(jīng)營(yíng)期間私下轉(zhuǎn)賣、交易出租汽車頂燈經(jīng)營(yíng)權(quán)，并規(guī)定私下轉(zhuǎn)賣、交易行為不受法律保護(hù)。但由于該規(guī)范性文件級(jí)別較低，既不能對(duì)出租汽車頂燈轉(zhuǎn)讓合同是否有效加以規(guī)定，也不能對(duì)行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)收回頂燈經(jīng)營(yíng)權(quán)加以規(guī)定，因而沒(méi)有能夠有效遏制私自轉(zhuǎn)讓行為。另外，由于政府沒(méi)有增加新的出租汽車頂燈，市場(chǎng)對(duì)頂燈的需求量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)能夠獲得的頂燈數(shù)量，結(jié)果導(dǎo)致部分地市出租汽車頂燈私自轉(zhuǎn)讓價(jià)格暴漲（見(jiàn)圖1），給未來(lái)政府收回出租汽車頂燈制造了困難。

（四）各地市行政主管部門對(duì)出租汽車頂燈的法律屬性缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地市對(duì)于出租汽車頂燈的性質(zhì)、出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，表現(xiàn)在各地市在與出租汽車公司、實(shí)際經(jīng)營(yíng)者簽訂《出租汽車頂燈使用合同》時(shí)，對(duì)于出租汽車頂燈的權(quán)屬，頂燈是否可以轉(zhuǎn)讓、出租，頂燈使用的期限的約定各不相同。

二、出租汽車頂燈發(fā)生異化的原因分析

（一）出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)概念的含混不清是導(dǎo)致出租汽車頂燈發(fā)生異化的理論原因

現(xiàn)行立法并沒(méi)有對(duì)出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的含義作出明確界定。早在1998年生效的《城市出租汽車管理辦法》中就出現(xiàn)了“出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)”概念，但該辦法并沒(méi)有對(duì)“出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)”的內(nèi)涵進(jìn)行解釋，僅規(guī)定“城市的出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)可以實(shí)行有償出讓和轉(zhuǎn)讓?！北疚恼J(rèn)為，“出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)”概念至少存在以下兩個(gè)方面的缺陷：

1、經(jīng)營(yíng)權(quán)概念的提出在很大程度上是為了解決國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，作為所有權(quán)人的國(guó)家與作為經(jīng)營(yíng)權(quán)人的國(guó)有企業(yè)之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系而產(chǎn)生的。有學(xué)者就認(rèn)為，“經(jīng)營(yíng)權(quán)是由所有權(quán)派生出來(lái)的，企業(yè)對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)行使部分占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！盵1]從立法者的角度來(lái)看，出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)概念是經(jīng)營(yíng)者通過(guò)提供公共運(yùn)輸服務(wù)獲取經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利，其權(quán)利客體與其說(shuō)是車，不如說(shuō)是路，而城市道路并不是私人資源而是作為一定范圍內(nèi)的公共資源而存在，出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)概念構(gòu)造的本質(zhì)就在于確立經(jīng)營(yíng)者對(duì)于公共資源的營(yíng)利性使用；但從“出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)”字面的理解來(lái)看，“出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)”就是對(duì)出租汽車的占有、使用、處分和受益的權(quán)利，車輛和頂燈是經(jīng)營(yíng)者自己購(gòu)買的，并不存在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況，因而很多經(jīng)營(yíng)者即便經(jīng)營(yíng)期限屆滿依然認(rèn)為自己可以自由使用和處分出租汽車和頂燈，并且其他市場(chǎng)主體也認(rèn)可經(jīng)營(yíng)者的該項(xiàng)權(quán)利——出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)概念構(gòu)造上的缺陷使得立法者和經(jīng)營(yíng)者對(duì)權(quán)利的客體和內(nèi)容產(chǎn)生了巨大的分歧，也為出租汽車頂燈異化提供了“可乘之機(jī)”。

2、出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)為實(shí)際的經(jīng)營(yíng)者。按照《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，經(jīng)營(yíng)有2個(gè)含義：一是籌劃、組織并管理；二是指商業(yè)、服務(wù)業(yè)出售某類商品或提供某方面的服務(wù)。國(guó)際上的“經(jīng)營(yíng)”一詞可與“經(jīng)理”（Manage）同義，有“使用、處置、控制”之意，主要是指自然人、法人作生意；可與“跑生意、競(jìng)選競(jìng)爭(zhēng)、賽事”（Run）同義，具有通過(guò)控制使其活動(dòng)的意義；可與“財(cái)產(chǎn)的擔(dān)?！保‥ngage in）同義，具有從事于、忙于某項(xiàng)工作、事業(yè)的意義。[2]（P46）在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，如果存在一種所謂“出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)”，那么該種權(quán)利也主要表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)者通過(guò)向乘客提供運(yùn)輸服務(wù)收取費(fèi)用的權(quán)利，雖然該種權(quán)利的產(chǎn)生需要經(jīng)過(guò)行政許可，但該項(xiàng)權(quán)利并不是從行政主體繼受取得，若使用“出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)可以實(shí)行有償出讓和轉(zhuǎn)讓”的表述，如同國(guó)有土地的出讓一般，會(huì)使人們將出租汽車的經(jīng)營(yíng)主體誤認(rèn)為行政主體，有違出租汽車經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的客觀事實(shí)。值得欣慰的是2015年交通部出臺(tái)的《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》在13條使用了“配置”出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的表述，而不再使用“有償出讓”出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的表述，可以看出立法者注意到出租汽車經(jīng)營(yíng)的許可與國(guó)有土地的出讓之間是存在著差異的。

（二）不切合實(shí)際的推廣單一經(jīng)營(yíng)主體是導(dǎo)致出租汽車頂燈發(fā)生異化的現(xiàn)實(shí)原因

按照《城市出租汽車管理辦法》的規(guī)定，企業(yè)和個(gè)體工商戶都能夠申請(qǐng)成為出租汽車經(jīng)營(yíng)主體，但同時(shí)規(guī)定申請(qǐng)從事出租汽車經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和個(gè)體工商戶應(yīng)該提交的文件中包括：“（三）資信證明，（四）經(jīng)營(yíng)管理制度，（五）有關(guān)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地、場(chǎng)所的文件和資料”，如果是個(gè)體工商戶經(jīng)營(yíng)何須這些東西？[3]與內(nèi)地很多城市相同，在西藏的很多地市，以個(gè)體身份經(jīng)營(yíng)出租汽車的人寥寥無(wú)幾，行政機(jī)關(guān)許可出租汽車公司從事?tīng)I(yíng)運(yùn)行為，個(gè)體工商戶只有通過(guò)掛靠到一個(gè)出租汽車公司才能從事出租汽車的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在這種運(yùn)營(yíng)模式下，出租汽車公司要求個(gè)體經(jīng)營(yíng)者向其繳納“頂燈使用費(fèi)”或“管理費(fèi)”，并將經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。

案例一：2009年蘇某與L市文體出租汽車公司經(jīng)理何某簽訂了出租汽車頂燈買賣合同，由蘇某向文體出租汽車公司出借25萬(wàn)元購(gòu)買出租汽車頂燈，頂燈使用期限為5年，文體出租汽車公司在5年內(nèi)按照每月7000元的價(jià)格向蘇某支付頂燈租金，期限屆滿出租車頂燈所有權(quán)歸公司所有。后蘇某履行了該合同，向文體出租汽車公司支付了25萬(wàn)元，但文體出租汽車公司并未向蘇某交付出租汽車頂燈，只向蘇某支付了3個(gè)月的頂燈租金，于是蘇某起訴文體出租汽車公司要求返還購(gòu)買頂燈的25萬(wàn)元。

案例二：2007年9月被告R市天驕運(yùn)輸公司分別與達(dá)某、確某簽訂了《出租車頂燈長(zhǎng)期使用合同》，約定天驕運(yùn)輸公司將009號(hào)出租車頂燈和004號(hào)頂燈以4萬(wàn)元的價(jià)格租給達(dá)某、確某長(zhǎng)期使用，除運(yùn)管處統(tǒng)一收回出租車頂燈及其他不可抗力外，兩個(gè)頂燈使用權(quán)分別歸達(dá)某、確某所有，但達(dá)某、確某每年必須按時(shí)向天驕運(yùn)輸公司繳納1200元的管理費(fèi)、向該縣運(yùn)管處繳納7000元頂燈有償使用費(fèi)。后達(dá)某、確某與原告達(dá)成協(xié)議，將出租汽車頂燈轉(zhuǎn)讓給原告?，F(xiàn)因政府已經(jīng)免去7000元的頂燈有償使用費(fèi)，但被告天驕運(yùn)輸公司依然向原告收取頂燈有償使用費(fèi)，原告于是請(qǐng)求法院依照《出租車頂燈長(zhǎng)期使用合同》約定，判決原告無(wú)需向被告支付每年7000元的頂燈使用費(fèi)。

對(duì)于出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)授予哪類主體，學(xué)者們的觀點(diǎn)眾多。在是否要對(duì)權(quán)利主體進(jìn)行“歧視性區(qū)分”的問(wèn)題上，有學(xué)者認(rèn)為出租汽車公司不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)存在，應(yīng)當(dāng)借鑒一些國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)取消出租汽車公司，只需要制定好法律法規(guī)就可以管好出租汽車行業(yè)，“出租車行業(yè)并非具有外部性的公共品行業(yè)，也非具有網(wǎng)絡(luò)特性的自然壟斷行業(yè)，而是屬于典型的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，完全沒(méi)有必要由出租車公司（其中有許多是假集體企業(yè)）壟斷經(jīng)營(yíng)?！盵4]但也有學(xué)者認(rèn)為出租汽車公司具有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有利于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，便于出租汽車行業(yè)的快速發(fā)展。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)出租汽車服務(wù)特點(diǎn)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平確立不同經(jīng)營(yíng)主體比例，不應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)營(yíng)主體類型進(jìn)行過(guò)分限制。首先，出租汽車服務(wù)作為個(gè)性化的運(yùn)輸服務(wù)，不同于普通公共運(yùn)輸。國(guó)務(wù)院的《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)出租汽車服務(wù)的屬性進(jìn)行了準(zhǔn)確的定義，即“出租汽車是城市綜合交通運(yùn)輸體系的組成部分，是城市公共交通的補(bǔ)充，為社會(huì)公眾提供個(gè)性化運(yùn)輸服務(wù)?！迸c城市普通公共交通相比，出租汽車服務(wù)充滿了“私人訂制”的特點(diǎn)，乘客乘車的時(shí)間、出發(fā)地點(diǎn)、到達(dá)地點(diǎn)、行走路線都具有個(gè)性化的特征；并且出租汽車的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)只需要一人一車，無(wú)須其他車輛和人員配合，同時(shí)，經(jīng)營(yíng)者可以自行購(gòu)買車輛商業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)，能夠?qū)Τ鲎馄嚨慕?jīng)營(yíng)作出長(zhǎng)期的規(guī)劃。因此，個(gè)體工商戶作為經(jīng)營(yíng)者是能夠滿足出租汽車運(yùn)輸服務(wù)必備條件的。其次，西藏的一些偏遠(yuǎn)城市，出租汽車服務(wù)的市場(chǎng)需求量少，季節(jié)性變化大，個(gè)體工商戶靈活多樣的經(jīng)營(yíng)方式能夠極大迎合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的需求。再次，經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不是出租汽車公司與個(gè)體工商戶之間的實(shí)質(zhì)差別。在案例一中，由于行政主體僅許可公司從事出租汽車營(yíng)運(yùn)活動(dòng)，導(dǎo)致出租汽車公司使用出租汽車頂燈向個(gè)人進(jìn)行融資，從而降低自己的風(fēng)險(xiǎn)，試想如若允許個(gè)體從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)又怎么會(huì)產(chǎn)生案例一中的糾紛。而在案例二中，出租汽車公司通過(guò)與個(gè)體經(jīng)營(yíng)者簽訂《出租車頂燈長(zhǎng)期使用合同》的方式規(guī)避法規(guī)禁止私自轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定，以無(wú)期限“出租”頂燈的方式私自轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，根本無(wú)法發(fā)揮公司在管理過(guò)程中的機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)。

（三）出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣制度使得出租汽車頂燈的異化獲得了可供參考的價(jià)格

財(cái)產(chǎn)具有可交易性的前提是它具有雙方認(rèn)可的價(jià)格，對(duì)于出租汽車頂燈來(lái)說(shuō)也是如此。在《城市出租汽車管理辦法》明確規(guī)定了城市出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償出讓制度之后，①很多城市都采用了經(jīng)濟(jì)回報(bào)較高的拍賣方式“出讓”出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)，而在西藏，在采用拍賣頂燈的方式出讓出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的過(guò)程中，動(dòng)輒幾十萬(wàn)的拍賣價(jià)格使得出租汽車頂燈所代表的經(jīng)濟(jì)價(jià)值早已超過(guò)了一個(gè)標(biāo)志燈具②的價(jià)格，同時(shí)該價(jià)格也成為出租汽車公司向?qū)嶋H經(jīng)營(yíng)者收取頂燈有償使用費(fèi)、經(jīng)營(yíng)權(quán)買賣者計(jì)算轉(zhuǎn)讓頂燈價(jià)格、司機(jī)工資的計(jì)算依據(jù)。

出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的行政許可制度是影響出租汽車頂燈價(jià)值的關(guān)鍵。按照平喬維奇的觀點(diǎn)，在一個(gè)被封閉的市場(chǎng)中，經(jīng)營(yíng)的許可證是一種具有貨幣價(jià)值的產(chǎn)權(quán)，而競(jìng)爭(zhēng)性利潤(rùn)和壟斷利潤(rùn)之間的差額決定了這一權(quán)利的市場(chǎng)價(jià)值。[5]（P87）在西藏，除了拉薩之外的很多城市出租汽車數(shù)量不足200輛，有的城市甚至不足百輛，而從事經(jīng)營(yíng)的公司一般只有2家（S市中心城區(qū)只有一家出租汽車公司），在缺乏競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中它們壟斷了市區(qū)內(nèi)出租汽車的經(jīng)營(yíng)權(quán)，出租汽車經(jīng)營(yíng)者和利益相關(guān)者享有絕對(duì)的定價(jià)權(quán)，這也成為近些年出租汽車頂燈拍賣價(jià)格不斷攀升的重要原因。值得思考的是，在缺乏法律規(guī)制的背景下，政府對(duì)于自己所拍賣的財(cái)產(chǎn)是否進(jìn)行了有效的界定？缺乏有效界定的產(chǎn)權(quán)不僅使得拍賣價(jià)格與真實(shí)價(jià)值相背離，還使得出租汽車行業(yè)的自由競(jìng)爭(zhēng)變得日益艱難。

三、妥善解決西藏出租汽車頂燈的方法建議

西藏地處我國(guó)西南邊疆，出租汽車行業(yè)起步晚，規(guī)模小，但在旅游季節(jié)和藏族特定節(jié)日期間，大量旅客與信教群眾相疊加造成公共交通和出租汽車行業(yè)混亂現(xiàn)象十分突出。政府需要從維護(hù)穩(wěn)定和保護(hù)環(huán)境這兩個(gè)基本前提出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)芈糜渭竟?jié)變化及出租汽車新舊業(yè)態(tài)發(fā)展的特點(diǎn)，引導(dǎo)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展。出租汽車頂燈作為西藏出租汽車行業(yè)發(fā)展過(guò)程中的獨(dú)特產(chǎn)物，在短期內(nèi)不可能馬上消亡，如何進(jìn)行制度創(chuàng)新妥善解決出租汽車頂燈糾紛，是本文關(guān)注的重點(diǎn)。

（一）建議將服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)作為配置出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要方式

拍賣出租汽車頂燈是政府將出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)附期限附條件的轉(zhuǎn)讓給最高應(yīng)價(jià)者的活動(dòng)。通過(guò)拍賣方式配置出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)可以更好的實(shí)現(xiàn)出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但其“出價(jià)高者得之”的規(guī)則并不與國(guó)家配置出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的相一致。國(guó)務(wù)院2016年出臺(tái)的《推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》所確立的首要原則就是“堅(jiān)持乘客為本”原則，即把保障乘客安全出行和維護(hù)人民群眾合法權(quán)益作為出租汽車改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，過(guò)高的拍賣價(jià)格只會(huì)增加出租汽車的運(yùn)營(yíng)成本，在出租車價(jià)格固定的情況下，司機(jī)將承擔(dān)更大的運(yùn)營(yíng)壓力，這將誘發(fā)出租車的營(yíng)運(yùn)危險(xiǎn)。相比較而言，通過(guò)服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)的方式出讓出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)具有更大的優(yōu)勢(shì)。

交通運(yùn)輸部出臺(tái)的《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》明確提出，“國(guó)家鼓勵(lì)通過(guò)服務(wù)質(zhì)量招投標(biāo)方式配置出租汽車的車輛經(jīng)營(yíng)權(quán)?！痹撘?guī)定對(duì)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)招標(biāo)需要考慮的因素，如運(yùn)營(yíng)方案、服務(wù)質(zhì)量狀況或者服務(wù)質(zhì)量承諾、車輛設(shè)備和安全保障等因素進(jìn)行了規(guī)定。從全國(guó)其他省區(qū)的地方性法規(guī)來(lái)看，很多省區(qū)都對(duì)通過(guò)招投標(biāo)方式出讓出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，如《天津市客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例》、《陜西省出租汽車客運(yùn)條例》、《廣東省出租汽車管理辦法》。

西藏地處我國(guó)西南邊疆，民族宗教關(guān)系復(fù)雜，在設(shè)定招標(biāo)考慮因素時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮下列內(nèi)容：一是安全因素。出租汽車的優(yōu)質(zhì)服務(wù)始終是以安全為首要條件的，為了維護(hù)運(yùn)營(yíng)安全應(yīng)當(dāng)將事故發(fā)生率、司機(jī)違章率和乘客投訴率作為考慮因素。二是企業(yè)內(nèi)控維穩(wěn)制度是否健全。西藏是我國(guó)反分裂斗爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)，出租汽車公司作為公共交通的重要參與者應(yīng)當(dāng)參加到維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的工作中來(lái)，并建立自己的突發(fā)事件應(yīng)急處突預(yù)案和聯(lián)防機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)危害社會(huì)穩(wěn)定突發(fā)事件，能夠及時(shí)向政府報(bào)送信息、冷靜應(yīng)對(duì)、接受交通管制，維護(hù)城市的公共交通安全。三是語(yǔ)言因素。面對(duì)經(jīng)常接觸的少數(shù)民族乘客，應(yīng)當(dāng)對(duì)司機(jī)的“雙語(yǔ)水平”提出要求，即漢族司機(jī)應(yīng)當(dāng)懂得藏語(yǔ)中的日常用語(yǔ)和藏語(yǔ)地名，藏族司機(jī)要懂得漢語(yǔ)中的日常用語(yǔ)和漢語(yǔ)地名。四是環(huán)保因素。西藏平均海拔超過(guò)4000米，寒冷、干燥、缺氧的氣候特征導(dǎo)致自然環(huán)境具有不穩(wěn)定、易變性的特點(diǎn)，一旦自然環(huán)境遭到破壞很難恢復(fù)，因此，為了保護(hù)西藏的“綠水青山”，在設(shè)定招標(biāo)條件時(shí)應(yīng)當(dāng)采用更加嚴(yán)格的汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)淘汰廢舊車輛。

（二）確立出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓規(guī)則

現(xiàn)行《西藏自治區(qū)道路運(yùn)輸條例》第20第4款規(guī)定，客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)不得出租、擅自轉(zhuǎn)讓。該條例在禁止私自轉(zhuǎn)讓出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)卻沒(méi)有考慮確立出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)合法轉(zhuǎn)讓（即“二級(jí)市場(chǎng)”）規(guī)則。

出租汽車頂燈之所以發(fā)生異化，從一種有形財(cái)產(chǎn)變成無(wú)形財(cái)產(chǎn)，就在于政府對(duì)出租汽車數(shù)量進(jìn)行管制之后，需求者短期內(nèi)既無(wú)法通過(guò)招投標(biāo)、拍賣方式獲得出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)，也無(wú)法通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)合法獲得出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)，便采用非法手段規(guī)避法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，通過(guò)購(gòu)買、租用頂燈的方式獲得出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，但凡具有產(chǎn)權(quán)屬性的權(quán)利皆具有可轉(zhuǎn)讓性。因此有必要建立合法的出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓二級(jí)市場(chǎng)和交易規(guī)則。當(dāng)然由于出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)不同于普通私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，對(duì)其的轉(zhuǎn)讓必須設(shè)定一定的條件限制。“這一限制不僅體現(xiàn)在對(duì)出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)人轉(zhuǎn)讓權(quán)利本身的限制，也表現(xiàn)在受讓人不能隨意變動(dòng)出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、期限及其他主要內(nèi)容。第一，受讓人必須符合法定條件，即符合法律法規(guī)規(guī)定的出租汽車經(jīng)營(yíng)的要求。第二，出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓人必須承擔(dān)權(quán)利主體獲取權(quán)利時(shí)所承諾承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)責(zé)任。這部分義務(wù)必須全部承擔(dān)，且應(yīng)獲得政府授權(quán)部門審批。第三，出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓有最低服務(wù)期限限制，即出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)人取得經(jīng)營(yíng)權(quán)后必須在經(jīng)營(yíng)一定期限后，才能轉(zhuǎn)讓，受讓人取得剩余期限內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。這是為了避免權(quán)利人以盈利為目的惡意轉(zhuǎn)讓從而危害公共服務(wù)。”[6]（P98）一些城市已經(jīng)開(kāi)始嘗試制定出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓規(guī)則，如《杭州市客運(yùn)出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用管理辦法》在第17條就明確規(guī)定：“客運(yùn)出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)需要轉(zhuǎn)讓的，必須待第一次取得經(jīng)營(yíng)權(quán)滿兩年后方可轉(zhuǎn)讓，并且應(yīng)轉(zhuǎn)讓給具有一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模的客運(yùn)出租汽車經(jīng)營(yíng)單位?！?/p>

一些省區(qū)的地方性法規(guī)規(guī)定出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)不得轉(zhuǎn)讓和倒賣，但法律、法規(guī)另有規(guī)定除外，如《湖北省出租汽車客運(yùn)管理辦法》，但問(wèn)題是作為上位法的法律、法規(guī)并沒(méi)有對(duì)出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行規(guī)定，在無(wú)法提供合法的轉(zhuǎn)讓方式的情況下，經(jīng)營(yíng)權(quán)只能通過(guò)非法方式任意轉(zhuǎn)讓，交通運(yùn)輸行政管理機(jī)關(guān)一再禁止出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)私自轉(zhuǎn)讓，但卻收效甚微，炒買炒賣經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)象屢禁不止，而當(dāng)務(wù)之急就是為經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供規(guī)范的交易規(guī)則而不是一禁了之。

（三）推廣示范合同文本

合同是平等主體之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議，在公共交通過(guò)程中，承運(yùn)人與眾多乘客人之間也存在大量的客運(yùn)合同，但為了降低交易成本，維護(hù)交易安全，法律對(duì)于客運(yùn)合同的很多內(nèi)容進(jìn)行了管制，如對(duì)出租汽車客運(yùn)服務(wù)確立了“起步價(jià)+公里數(shù)計(jì)價(jià)”的運(yùn)費(fèi)計(jì)算方式，但這種合同管制并沒(méi)有在出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)合同中得到體現(xiàn)——出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓合同、轉(zhuǎn)讓合同以及司機(jī)與出租汽車公司簽訂的勞動(dòng)合同、承包合同都沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范形式，在調(diào)研中本文見(jiàn)到的合同形式多樣、概念混亂、內(nèi)容隨意，一旦發(fā)生糾紛人民法院將無(wú)法對(duì)受害方的合法權(quán)益予以保護(hù)。

因此，本文建議，在通過(guò)招投標(biāo)方式配置出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，應(yīng)由政府或其行業(yè)主管部門與受讓人簽訂統(tǒng)一的《出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)配置合同》，作為一種規(guī)范的制式合同，該合同內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括：經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓方的基本信息，出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的數(shù)量，經(jīng)營(yíng)權(quán)許可使用年限，經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利范圍，許可使用費(fèi)用，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租的限制，經(jīng)營(yíng)權(quán)收回的方式，爭(zhēng)議的解決等方面的內(nèi)容。

示范合同具有可以重復(fù)使用，體現(xiàn)公平的特點(diǎn)，通過(guò)簽訂示范合同能夠有效約束當(dāng)事人，例如合同如果對(duì)出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的年限和收回方式進(jìn)行了規(guī)定，作為受讓人就應(yīng)當(dāng)履行合同，不能超期限行使出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，示范合同的使用還具有傳播法律知識(shí)、明確法律后果、提高行政管理效率的功能。如推廣《出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》的示范合同，將非法轉(zhuǎn)讓出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)的后果寫(xiě)進(jìn)合同中，作為買受人就會(huì)對(duì)交易的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行考慮，從而避免嗣后糾紛的發(fā)生。

四、“依法治藏”背景之下的出租汽車行業(yè)治理

在中央第六次西藏工作座談會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記提出了堅(jiān)持“依法治藏、富民興藏、長(zhǎng)期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)”的重要原則?！胺墒侨祟愇拿魃鐣?huì)的一種實(shí)質(zhì)性要素?！盵7]（P3）實(shí)現(xiàn)西藏社會(huì)的長(zhǎng)治久安和持續(xù)發(fā)展，最有效、最可靠的辦法就是施行法治。西藏各地市立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合西藏城鎮(zhèn)化水平低、季節(jié)性變化大、道路艱險(xiǎn)等特殊的區(qū)情，通過(guò)積極行使立法權(quán)統(tǒng)籌出租汽車行業(yè)的各種社會(huì)力量、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，不斷摸索和總結(jié)西藏出租汽車行業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，要想走出“一放就亂、一管就死”的怪圈，就不能再采用“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治理思路，而應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范、職業(yè)道德等行為規(guī)則對(duì)出租汽車所有者、出租汽車公司及利益相關(guān)者的經(jīng)營(yíng)行為予以規(guī)范，在改善民生、方便百姓出行的同時(shí)，保護(hù)出租汽車行業(yè)投資者、經(jīng)營(yíng)者、勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

[注 釋]

①1993年建設(shè)部發(fā)布了《城市公共客運(yùn)交通經(jīng)營(yíng)權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的若干規(guī)定》，明確規(guī)定了包括出租汽車在內(nèi)的城市公共客運(yùn)交通經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以有償出讓，該規(guī)定認(rèn)為經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償出讓是指政府以所有者身份將城市公共客運(yùn)交通經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定期限內(nèi)有償出讓給經(jīng)營(yíng)者的行為。1998年施行的《城市出租汽車管理辦法》再次肯定了城市的出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)可以施行有償出讓和轉(zhuǎn)讓，并且規(guī)定由市人民政府按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定制定有償出讓和轉(zhuǎn)讓的辦法。

②按照《道路交通安全法》的規(guī)定，狹義的標(biāo)志燈具主要是指使用在警車、消防車、救護(hù)車、工程救險(xiǎn)車上的標(biāo)志燈具，而一些地方立法（如《北京市出租汽車管理?xiàng)l例》、《湖北省出租汽車客運(yùn)管理辦法》）也直接將出租汽車頂燈稱為“出租汽車標(biāo)志燈”，從嚴(yán)格意義上講兩種標(biāo)志燈存在著明顯差別，出租汽車頂燈使用者明顯不具有通行優(yōu)先權(quán)。

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