□ 楊宏山 李 娉

在不同的制度安排下，地方政府擁有的權(quán)力和資源不同，跨界治理的實際運(yùn)作具有差異性，形成多樣化的地方治理模式。在聯(lián)邦制和地方自治制度下，美國地方政府擁有廣泛的自治權(quán)，跨界事務(wù)主要通過政府間協(xié)商，在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，構(gòu)建協(xié)同運(yùn)作的網(wǎng)絡(luò)體系。在單一制和中央集權(quán)制度下，中國地方治理依賴于政治權(quán)威的推動作用，對多方主體進(jìn)行跨界整合，調(diào)動多方資源實現(xiàn)治理目標(biāo)。本文分析了地方治理的多樣性，對中國地方治理的兩種理論解釋進(jìn)行比較，總結(jié)了兩者的差異性和共性特征，探討了中國經(jīng)驗對其他發(fā)展中國家的借鑒意義。

一、地方治理的實踐運(yùn)作與理論建構(gòu)

地方治理涉及政府內(nèi)部和外部的多方行動主體，需要構(gòu)建、維持一定的治理體系，調(diào)動多方行動主體及其掌握的資源，采取聯(lián)合行動，以實現(xiàn)政策目標(biāo)。地方治理又是在既定憲制秩序下的實際運(yùn)作，受到憲法、法律和歷史文化傳統(tǒng)的制約。在不同的制度安排下，各國地方治理的實際運(yùn)作具有較大差異性。構(gòu)建地方治理理論，提升理論的解釋力，需要識別既定制度約束下地方治理的典型特征，提取關(guān)鍵變量，厘清地方治理的內(nèi)在邏輯。

檢索地方治理文獻(xiàn)可以看到，學(xué)者們基于特定制度環(huán)境下的實踐運(yùn)作，提煉出多樣化的理論模式。理論是對現(xiàn)實世界某個方面的簡化、序列化或抽象化表達(dá)，它有意忽略了事物的次要特征，著力于展現(xiàn)其中的關(guān)鍵要素及相互關(guān)系，凸顯事物的本質(zhì)特征。在社會科學(xué)領(lǐng)域，理論通常由一組概念構(gòu)成，能夠解釋或預(yù)測某一現(xiàn)象。好的理論有利于增進(jìn)對復(fù)雜世界的理解，更好地認(rèn)知其中的某些顯著特征。米爾頓·弗里德曼提出：“一個理論去解釋一個已知現(xiàn)象領(lǐng)域所需的最初知識越少，這個理論就越‘簡單’；如果某一理論預(yù)測的結(jié)果越精確，能夠預(yù)測的范圍越廣，并且能為未來的研究提出一些建議，那么，該理論就越有‘成就’?！?Milton Friedman，“The Methodology of Positive Economics”,Essays in Positive Economics,Chicago: University of Chicago Press,1953,pp.10.

由于制度環(huán)境的差異性，地方治理的理論建構(gòu)具有較為顯著的區(qū)域性特征。英國學(xué)者杰瑞·斯托克總結(jié)20世紀(jì)90年代以來西歐、北歐各國為回應(yīng)新的挑戰(zhàn)所采納的地方治理模式，分析了具有較大影響的三種理論建構(gòu)：網(wǎng)絡(luò)管理理論、授權(quán)理論、社會解釋理論。*杰瑞·斯托克：《地方治理研究：范式、理論與啟示》，《浙江大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)，2007年第3期。這些理論分別基于對治理實踐的實證分析，提出影響治理能力的關(guān)鍵因素，進(jìn)而建構(gòu)相應(yīng)的解釋性模型。其中，網(wǎng)絡(luò)管理理論認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)是解決復(fù)雜的公共問題的有效機(jī)制，地方治理的關(guān)鍵是有效地維護(hù)管理網(wǎng)絡(luò)，調(diào)動多方主體及其掌握的資源和技能。*E.Sorensen.“Metagovernance: the Changing Role of Politicians in Processes of Democratic Governance”,The American Review of Public Administration,2006,vol.36,no.1,pp.98-114.授權(quán)理論認(rèn)為有效治理的關(guān)鍵在于建立適當(dāng)?shù)氖跈?quán)機(jī)制，根據(jù)授權(quán)理論，只要提供恰當(dāng)?shù)募顧C(jī)制，就能達(dá)到期望的地方治理結(jié)果。*J.Bendor,A.Glazer,T.Hammond,“Theories of Delegation”,Annual Review of Political Science,2001,vol.4,pp.235-269.社會解釋理論將治理看作是充滿雜亂和不確定的過程，認(rèn)為所有社會生活都是可以溝通的，提出有效治理離不開各種不同聲音之間的溝通，需要發(fā)展具有開放、反思特征的溝通機(jī)制。*M.Bevir,“A Decentred Theory of Governance”,H.Bang,Governance as Social and Political Communication,Manchester: Manchester University Press,2003,pp.200-221.在社會解釋理論看來，由于文本不可能充分體現(xiàn)立法者表達(dá)意圖時的背景和情境，執(zhí)行者必須從他們自己和組織的角度理解政策的含義，互動溝通有利于在不同的理解之間積聚共識。

一些學(xué)者基于對美國地方治理的實證研究，提出了不同的理論解釋。美國是聯(lián)邦制國家，地方政府由州政府設(shè)立，包括常規(guī)性的地方政府，如縣、自治市、鎮(zhèn)等，以及特定目的的地方政府，如學(xué)區(qū)、特區(qū)等。學(xué)區(qū)和特區(qū)履行相對單一的政府功能，與常規(guī)性地方政府的管轄區(qū)相互交疊。美國地方政府?dāng)?shù)量眾多，各自規(guī)模不大，彼此沒有隸屬關(guān)系，實行自主運(yùn)作，區(qū)域治理呈現(xiàn)“碎片化”特征。為針對“碎片化”帶來的公共治理問題，學(xué)者們基于各自的認(rèn)知，提出了多元化的理論學(xué)說，形成了傳統(tǒng)區(qū)域主義、多中心理論、新區(qū)域主義等理論模型。

其中，傳統(tǒng)區(qū)域主義理論認(rèn)為，美國地方政治版圖“碎片化”，不利于發(fā)揮公共服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，該理論的倡導(dǎo)者提出“一個區(qū)域，一個政府”，主張建立覆蓋整個大都市地區(qū)的一體化政府，由其統(tǒng)一提供公共服務(wù)。*Victor Jones: Metropolitan Government,Chicago: University of Chicago Press,1942,pp.108-110.然而，在“地方自治”(home rule)傳統(tǒng)下，美國民眾不愿意放棄自治權(quán)利，他們持續(xù)通過投票行動反對中心城市兼并周邊市鎮(zhèn)，致使地方政府間合并的動議舉步維艱,組建統(tǒng)一的大都市區(qū)政府在實踐中經(jīng)常遭遇困境，只有少數(shù)案例獲得成功。

面對上述狀況，一些公共選擇學(xué)者提出多中心理論，認(rèn)為美國地方政治管轄權(quán)的“碎片化”有利于促進(jìn)地方政府間競爭，在此格局下，為了吸引居民和企業(yè)投資，地方政府具有改進(jìn)公共服務(wù)的內(nèi)在動力，并盡可能維持低稅率。*漢克·薩維奇、羅納德·沃格爾：《區(qū)域主義與城市政治》，載 [英]喬納森·S·戴維斯、[美]戴維·L·英布羅肖主編：《城市政治學(xué)理論前沿(第二版)》，何艷玲譯，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第134頁。查爾斯·蒂伯特提出，與聯(lián)邦支出相比，美國地方公共支出模式更具效率，公民可以通過“用腳投票”方式在多個公共服務(wù)生產(chǎn)者中進(jìn)行選擇，從而保證每個地方都有一個反映了居民愿望的收入和支出模式。*Charles M.Tiebout,“A Pure Theory of Local Expenditures”,The Journal of Political Economy,Vol.64,No.5,1956,pp.416-424.比什·羅伯特、文森特·奧斯特羅姆提出，更小的單位比更大的單位更具回應(yīng)性，更能準(zhǔn)確滿足市民需要，對于具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的公共服務(wù)，他們提出可通過橫向合作的方式，進(jìn)行“協(xié)作生產(chǎn)”，或訴諸更高層次的政府解決。*[美]邁克爾·麥金尼斯主編：《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》，毛壽龍、李梅譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第191頁。在多中心治理理論看來，不同種類的公共服務(wù)所要求的提供主體、提供范圍和提供方式不同，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同公共物品的屬性，進(jìn)行多樣化的制度安排。*Bish Robert,Vincent Ostrom,Understanding Urban Government:Metropolitan Reform Reconsidered,Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research,1973.

20世紀(jì)90年代，為回應(yīng)區(qū)域一體化發(fā)展需求，同時兼顧當(dāng)?shù)鼐用竦睦嬖V求，一些學(xué)者在多中心理論的基礎(chǔ)上，進(jìn)而提出新區(qū)域主義的理論建構(gòu)。新區(qū)域主義理論的實質(zhì)是構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制，它不再謀求區(qū)域內(nèi)正式結(jié)構(gòu)的變化，轉(zhuǎn)而主張在多中心秩序的基礎(chǔ)上，構(gòu)建地方政府之間的協(xié)同平臺，彼此通過溝通、對話和協(xié)商尋求共識，在一致同意的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議，開展協(xié)同行動。在實踐中，協(xié)同治理的具體機(jī)制主要有構(gòu)建區(qū)域聯(lián)盟、發(fā)展特區(qū)委員會、召開政府聯(lián)席會議等。*洪世鍵：《大都市區(qū)治理：理論演進(jìn)與運(yùn)作模式》，東南大學(xué)出版社2009年版，第111頁。

基于上述，我們發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們提出的地方治理學(xué)說，與特定制度安排下的實踐運(yùn)作具有密切聯(lián)系。在不同的制度約束下，各國地方治理面對挑戰(zhàn)的不同，地方治理的運(yùn)作方式差異較大。相應(yīng)地，學(xué)者們提出的理論解釋也呈多樣性。只有立足現(xiàn)實，識別影響地方治理能力的關(guān)鍵要素，厘清地方治理的運(yùn)作機(jī)理，才能提升理論的解釋力和預(yù)測力。

二、中國地方治理的兩種理論解釋

近年來，隨著治理理論的興起，學(xué)者們運(yùn)用治理理論研究中國制度環(huán)境下的實踐運(yùn)作，提出了一些本土化的理論解釋。其中，運(yùn)動式治理理論關(guān)注于中國制度環(huán)境下如何組織跨部門動員，在短期內(nèi)調(diào)動多個公共部門的資源來實現(xiàn)治理目標(biāo)；而整合治理理論從政府與社會關(guān)系的視角，剖析了地方政府如何開展跨界運(yùn)作，利用多元主體及其掌握的資源來提升地方治理能力。

(一)運(yùn)動式治理理論

一些學(xué)者基于中國地方治理中公共部門內(nèi)部的組織動員和資源整合方式，提出了運(yùn)動式治理理論。這一研究通過區(qū)分常規(guī)運(yùn)作和非常規(guī)動員兩類治理方式，提出中國地方治理中存在大規(guī)模的非常規(guī)組織動員機(jī)制。運(yùn)動式治理的突出特點是，暫時打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運(yùn)作過程，代之以自上而下的政治動員，利用政治權(quán)威的影響力，在短期內(nèi)調(diào)動多個部門及其掌握的資源，集中力量完成某一特定任務(wù)。*周雪光：《運(yùn)動型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》，2012年第9期。周雪光提出，中國官僚體制中的潛在問題是誘發(fā)運(yùn)動式治理的重要原因，例如：政府的壟斷性和封閉性使得市場機(jī)制難以解決許多問題，多層級的管理鏈條和等級制度使得信息流動困難等。面對超大型治理規(guī)模和各地情況的多樣性，以官僚科層體制為依托的常規(guī)機(jī)制難以勝任，經(jīng)常出現(xiàn)科層制運(yùn)作失效的情況，運(yùn)動式治理實際上是對常規(guī)治理機(jī)制失敗的糾偏。*周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學(xué)的研究》，上海三聯(lián)書店2017年版，第137頁。

運(yùn)動式治理植根于中央集權(quán)和行政主導(dǎo)的制度環(huán)境中，在中國有著深厚的歷史淵源，孔飛力就曾描述了中國古代弘歷皇帝通過運(yùn)動式治理迅速平息“叫魂”事件?！敖谢辍笔录壠鹩诿耖g對妖術(shù)傳言的恐懼，“行省官僚”在得知這一傳言時，意圖控制信息，不愿上報中央，弘歷皇帝通過其他途徑知曉此事后，發(fā)出諭旨親筆厲責(zé)，指揮全國范圍的搜捕，并對失職官員進(jìn)行嚴(yán)肅查處，以緊急動員和運(yùn)動式手段控制住流言和恐慌局面。在這一事件中，以訛傳訛的妖術(shù)恐慌引發(fā)了皇權(quán)與官僚之間的信任危機(jī)，最終引發(fā)了國家政治制度的運(yùn)作。*周雪光：《運(yùn)動型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》，2012年第9期。官僚體制中森嚴(yán)的等級制度和向上負(fù)責(zé)制導(dǎo)致下級揣測上級意圖，上下級信息流通存在困境，弘歷曾指出“化大為小，化有為無之習(xí)，各省皆所不免，而江南實為尤甚”。*[美]孔飛力：《叫魂：1768年中國妖術(shù)大恐慌》，上海三聯(lián)書店1999年版，第179頁。由于對地方官員不信任，在焦點事件的觸發(fā)下，弘歷皇帝將自身的專斷權(quán)力注入到國家運(yùn)作中，打破常規(guī)科層體制的束縛。*周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學(xué)的研究》，上海三聯(lián)書店2017年版，第140-142頁。

運(yùn)動式治理同樣存在于當(dāng)代中國治理之中，馮仕政提出，新中國誕生的“革命教化政體”繼承了革命遺產(chǎn)，具有強(qiáng)烈的革命精神和社會動員傾向，同時面臨著較大的績效合法性壓力，國家能夠打破制度、常規(guī)和專業(yè)分際，強(qiáng)力動員國家所需要的社會資源形成國家運(yùn)動?；诳死锼宫敊?quán)威，體制內(nèi)的各級首長獲得了打破常規(guī)機(jī)制的合法性，成為全國性、地方性或部門性的國家運(yùn)動首倡者。隨著國家運(yùn)作常規(guī)化程度不斷加深，運(yùn)動式治理的缺陷日益顯露，專業(yè)化、制度化、常規(guī)化的公共治理不斷深化，運(yùn)動式治理的發(fā)生頻率呈下降趨勢。但是，由于產(chǎn)生誘因、制度環(huán)境未變，運(yùn)動式治理在短期內(nèi)很難消失。*馮仕政：《中國國家運(yùn)動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》，2011年第1期。

運(yùn)動式治理理論揭示了在政治集權(quán)體制下，中國地方治理存在一種大規(guī)模動員的跨層級、跨部門運(yùn)作機(jī)制。運(yùn)動式治理常常通過全面動員的方式，來應(yīng)對常規(guī)機(jī)制在運(yùn)作中出現(xiàn)的失敗。運(yùn)動式治理仍依賴于科層組織體系，只是它在短期內(nèi)打破制度化的運(yùn)作，不再采取按部就班的組織方式，上級可跨越行政層級直接介入基層事務(wù)，上下級之間形成高度聯(lián)動、頻繁互動的運(yùn)作狀況。作為一種非常規(guī)運(yùn)作模式，運(yùn)動式治理曾經(jīng)一度盛行。隨著我國推進(jìn)依法治國，運(yùn)動式治理的發(fā)生頻率呈下降趨勢，已經(jīng)不再是主導(dǎo)型運(yùn)作模式。*唐皇鳳：《常態(tài)社會與運(yùn)動式治理——中國社會治安治理中的“嚴(yán)打”政策研究》，《開放時代》，2007年第3期。然而，隨著常態(tài)治理出現(xiàn)的問題不斷積累，引起群眾強(qiáng)烈不滿，通過一定渠道引起高層關(guān)注后，在上級統(tǒng)一部署下，運(yùn)動式治理仍時有發(fā)生。當(dāng)前，全國各地正在開展“掃黑除惡”專項斗爭，就具有運(yùn)動式治理的典型特征。2018年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，要求全國各地將這一專項斗爭列入優(yōu)先議事日程，各部門要齊抓共管，對黑惡問題突出的地區(qū)、行業(yè)和領(lǐng)域，要掛牌督辦，督促其限期整改。

(二)整合治理理論

整合治理理論是基于中國地方政府與社會合作新實踐而提出的一種理論解釋。這一理論從政府與社會關(guān)系的視角，剖析了改革開放以來中國地方治理的新運(yùn)作，即公共部門通過跨界整合行動，利用市場和社會主體及其掌握的資源，提升地方能力，更好地實現(xiàn)政策目標(biāo)。*楊宏山：《整合治理：中國地方治理的一種理論模型》，《新視野》，2015年第3期。整合治理基于威權(quán)體制之下，形成于國家治理從“總體性支配”轉(zhuǎn)向“技術(shù)治理”的改革進(jìn)程之中。新中國成立后，國家建立了全能型政府，執(zhí)政黨和政府幾乎掌握了所有重要資源，對經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)行全面管理，國家權(quán)力的影響無處不在，有研究者稱之為“總體性支配”*渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》，2009年第6期。。20世紀(jì)80年代以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會體制改革，中國逐漸走出全能政府模式，經(jīng)濟(jì)社會組織的自主權(quán)不斷擴(kuò)大。在此背景下，地方政府通過構(gòu)建跨界運(yùn)作機(jī)制，發(fā)展間接、隱形和技術(shù)化控制手段，逐漸形成了一種新型公共治理形態(tài)，即整合治理模式。

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，地方政府的財政收入持續(xù)增加，但市場化改革使得地方政府直接支配的資源在社會總資源中的比重呈下降趨勢。一方面，大量國有企業(yè)改制為股份制公司，或轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I企業(yè)，私人部門掌握的經(jīng)濟(jì)社會資源越來越多；另一方面，各類企業(yè)依法自主經(jīng)營，政府對企業(yè)的干預(yù)手段減少，社會力量也在壯大之中。這就是說，市場化改革弱化了政府對社會的直接控制能力，地方政府越來越趨于“有限能力”。盡管如此，地方政府仍肩負(fù)著全面責(zé)任，需要應(yīng)對一切經(jīng)濟(jì)社會問題，承擔(dān)無限的治理責(zé)任。而且，在黨政融合體系中，政黨的權(quán)威性和公信力有賴于政府的“有效性”予以維持和鞏固。面對“有限能力”和“無限責(zé)任”的悖論，地方政府不得不創(chuàng)新治理方式，把政府之外的資源調(diào)動起來，大力發(fā)展跨界整合治理，利用市場主體、社會主體及其掌握的資源，以實現(xiàn)上級設(shè)定的各項治理目標(biāo)。

在跨界整合治理中，地方政府居于主導(dǎo)地位，是跨界運(yùn)作的發(fā)起者、動員者和協(xié)調(diào)者，其他主體需要采取配合行動，不能基于自身意志而采取對抗行為。*康曉光、徐文文：《權(quán)威式整合——以杭州市政府公共管理創(chuàng)新實踐為例》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2014年第3期。在實踐中，整合治理主要有以下幾種運(yùn)作方式*楊宏山：《轉(zhuǎn)型中的城市治理》，中國人民大學(xué)出版社2017年版，第68頁。：(1)資格認(rèn)定。地方政府通過行政手段對其他主體從事特定行業(yè)及經(jīng)營活動進(jìn)行資格審核，其他主體要獲得從業(yè)資格，需要對公共部門組織的活動予以配合。(2)資源支持。政府部門對具有公益性的市場經(jīng)營、社會服務(wù)提供必要的物質(zhì)支持，包括財政補(bǔ)助、優(yōu)惠政策、活動場所等，提升多元社會主體提供公益性服務(wù)的積極性。(3)精英吸納。地方政府為民營企業(yè)家、慈善家、新媒體領(lǐng)袖等社會精英提供一定的體制內(nèi)身份或榮譽(yù)，增進(jìn)政府部門與社會精英的協(xié)商互動。(4)黨群嵌入。在非公企業(yè)、社會組織中嵌入黨群組織，擴(kuò)大黨建工作的覆蓋面，提高體制外組織的政治敏感性，使之更好地配合政府部門工作。(5)項目合作。公共部門運(yùn)用政策手段，發(fā)展公私合作(PPP)機(jī)制，引入企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)運(yùn)行，向社會組織購買公共服務(wù)，提高公共服務(wù)提供效率。

圖1 整合治理的運(yùn)作方式

在整合治理模式下，多方行動主體的話語權(quán)具有較大差異，政府居于主導(dǎo)地位，市場主體、社會主體處于相對被動地位。在跨界運(yùn)作中，政府常通過強(qiáng)制或交易性手段，對市場和社會進(jìn)行組織整合或責(zé)任附加。在實際中，為了追求效率和看得見的政績，一些政府部門常以強(qiáng)制力作后盾，促使相對方采取配合行動。整合治理的成效在于，它注重發(fā)揮多方主體的作用，形成了政府主導(dǎo)、多方參與、共同治理格局，改進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，加快了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成了隱形控制機(jī)制，可以更好地應(yīng)對各種矛盾和挑戰(zhàn)，維護(hù)地方穩(wěn)定。整合治理過于強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，協(xié)商民主不足也會引發(fā)社會矛盾，甚至導(dǎo)致群體性沖突等社會事件。

三、兩種理論解釋的比較分析

運(yùn)動式治理與整合治理都是基于中國制度環(huán)境下的實踐運(yùn)作而提出的理論解釋，二者既有差異性，也有共性特征。兩者的差異性在于：

首先，運(yùn)動式治理關(guān)注于公共組織內(nèi)部的跨部門運(yùn)作機(jī)制，而整合治理關(guān)注于公共部門與市場主體、社會主體之間的跨界運(yùn)作方式。運(yùn)動式治理主要是針對官僚體制常規(guī)運(yùn)作出現(xiàn)失靈問題，通過自上而下的政治權(quán)威介入，動員不同層級的多個部門采取共同行動，集中完成某項任務(wù)，運(yùn)動式治理主要是調(diào)動和整合公共組織內(nèi)部不同層次、不同部門的人力、財力和物力資源，在一定時期內(nèi)打破部門邊界，化解地方治理出現(xiàn)的突出矛盾和問題。運(yùn)動式治理也包括對基層群眾的動員，但這一動員過程主要是通過體制內(nèi)自上而下的命令指揮體系傳導(dǎo)的，由上級將治理目標(biāo)傳遞給下級，再由基層部門去動員社會主體。整合治理主要關(guān)注于公共部門如何對社會力量進(jìn)行跨界整合，利用民營企業(yè)、社會組織等多方主體及其掌握的資源，更好地實現(xiàn)地方政府的治理目標(biāo)。

其次，運(yùn)動式治理是跨層級的顯性運(yùn)作方式，是一種應(yīng)急處置手段，整合治理發(fā)生在同一層級，更多地采取隱性運(yùn)作方式，側(cè)重于風(fēng)險的事前預(yù)防和控制。運(yùn)動式治理是對社會風(fēng)險的一種應(yīng)急處置的手段，主要是作為科層組織體系運(yùn)作失靈的一種“糾偏機(jī)制”，在高層政治權(quán)威介入后，直接指揮多個層級的政府體系，通過自上而下的手段，動員乃至支配多部門的資源，以化解重大風(fēng)險或社會沖突。與運(yùn)動式治理這種跨層級、大范圍的組織動員不同，整合治理發(fā)生在同一層級，公共部門通過發(fā)展跨界運(yùn)作，對體制外組織、體制外資源進(jìn)行整合，屬于公共部門對社會主體的間接干預(yù)行為。通過開展整合治理，公共部門可以利用多方力量，發(fā)揮多方智慧，調(diào)動多方資源，提升地方治理能力，改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，更好地促進(jìn)地方發(fā)展，更有效地維護(hù)地方穩(wěn)定。*楊宏山：《轉(zhuǎn)型中的城市治理》，中國人民大學(xué)出版社2017年版，第74-75頁。

再者，運(yùn)動式治理屬于非常規(guī)運(yùn)作，而整合治理屬于常規(guī)化的運(yùn)作方式。中國地方治理的現(xiàn)實圖景是常規(guī)運(yùn)作與非常規(guī)手段并舉，兩者相互補(bǔ)充，共同發(fā)揮作用，基本規(guī)律是較長時間的常規(guī)治理中穿插短暫的運(yùn)動式治理。*馮仕政：《中國國家運(yùn)動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》，2011年第1期。運(yùn)動式治理具有非常規(guī)、非制度化、非專業(yè)化的特征，在政治權(quán)威的驅(qū)動下，運(yùn)動式治理要求相關(guān)部門在一定時期內(nèi)暫停履行常規(guī)職責(zé)，轉(zhuǎn)而配合上級發(fā)起的政治動員，調(diào)動日常運(yùn)作資源，確保政策目標(biāo)得到落實。運(yùn)動式治理具有很強(qiáng)時效性，為實現(xiàn)某一目標(biāo)，需要在較短時間內(nèi)集中多方資源，運(yùn)行成本很高。運(yùn)動式治理如果長期保持下去，則會導(dǎo)致科層體制的功能紊亂，容易導(dǎo)致社會失序，甚至引發(fā)動蕩。因此，運(yùn)動式治理總是在問題有所緩和后，就會告一段落。比較而言，整合治理的運(yùn)作方式更具持續(xù)性，在我國地方治理的實踐運(yùn)作中，諸如資格認(rèn)定、資源支持、精英吸納、黨群嵌入、項目合作等，已經(jīng)成為政府與社會合作的常態(tài)機(jī)制。

運(yùn)動式治理與整合治理也有共性之處，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，兩種模式都由政治權(quán)威主導(dǎo)和驅(qū)動，它反映了政治權(quán)威在中國地方治理中具有支配性的影響力。中國地方治理立基于單一制、中央集權(quán)的制度安排之下。改革開放以來，隨著中央推動權(quán)力下放、發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，中國央地關(guān)系發(fā)生了較大變化，地方政府具有了較大自主空間，市場主體和社會力量也在壯大之中。*徐越倩、馬斌：《地方治理的理論體系及中國的分析路徑》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2008年第5期。在新的制度安排下，執(zhí)政黨仍擁有全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，政府對市場和社會主體也具有主導(dǎo)權(quán)。運(yùn)動式治理依托政治權(quán)威的介入，可跨越層級和部門運(yùn)作的邊界，通過大規(guī)模動員的方式，調(diào)動多部門的資源來實現(xiàn)治理目標(biāo)。在此過程中，下級服從上級，全國服從中央，下級部門即使存在不同意見，也要迅速貫徹落實上級的決策部署。在跨界整合治理中，公共部門居于主導(dǎo)地位，可通過動員手段發(fā)起跨界協(xié)作行動，市場主體、社會主體等體制外力量需要予以配合，如果采取不合作行動，則可能在未來的跨界合作中被邊緣化。

第二，兩種模式都注重于調(diào)動多方主體及其掌握的資源，有利于提升治理成效。運(yùn)動式治理通過高位介入的方式，協(xié)調(diào)相關(guān)部門及其掌握信息、人員、財力等資源，形成聯(lián)合行動，以實現(xiàn)特定治理目標(biāo)。自上而下的強(qiáng)激勵和問責(zé)機(jī)制，促使下級部門必須重視上級提出的剛性任務(wù)，并予以加碼，再將指標(biāo)分解給基層組織，同時建立更強(qiáng)的問責(zé)約束，從而能在體制內(nèi)廣泛調(diào)動各方資源，確保上級提出的剛性任務(wù)得到落實。整合治理在政府主導(dǎo)下，通過發(fā)展跨界運(yùn)作，構(gòu)建公私合作和伙伴關(guān)系，政府提供財政補(bǔ)貼、資源支持、政策激勵，發(fā)揮市場主體、社會主體的作用，提升了公共服務(wù)供給效率和能力。

第三，兩種模式都強(qiáng)調(diào)結(jié)果為本，而對運(yùn)作過程的規(guī)范性約束相對松弛。運(yùn)動式治理關(guān)注于如何調(diào)動多層級、多部門的力量，攜手解決突出矛盾，化解潛在風(fēng)險，它要求在短期內(nèi)暫停常規(guī)的運(yùn)作方式，突破既定規(guī)則和程序，具有典型的結(jié)果導(dǎo)向特征。整合治理盡管屬于常態(tài)運(yùn)作機(jī)制，在實踐中也是突出政績導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，地方政府關(guān)注于構(gòu)建隱形控制機(jī)制，提升對社會主體的整合力和影響力，更好地實現(xiàn)政策目標(biāo)，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定。在推進(jìn)跨界整合過程中，多元主體之間的話語權(quán)并不對等，存在跨界協(xié)商不夠、意見溝通不充分、主導(dǎo)方急于求成的問題。在政績考核的強(qiáng)激勵下，一些地方政府為了加快推進(jìn)重大項目，存在以強(qiáng)制力為后盾迫使相對方采取配合行動，由此導(dǎo)致的社會不滿乃至群體性事件的案例也常見于報端。

結(jié) 論

在不同的制度環(huán)境下，各國地方治理的運(yùn)作模式和績效具有差異性，學(xué)者們的理論解釋也呈現(xiàn)出多樣性。杰瑞·斯托克提出，研究地方治理不能只關(guān)注西方經(jīng)驗，而不考慮地方治理的制度環(huán)境、運(yùn)作模式及成效。*杰瑞·斯托克：《地方治理研究：范式、理論與啟示》，《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》，2007年第3期。深化對地方治理的理論研究，不能僅停留于理論引進(jìn)，而是要采取一種比較視角，既要識別各國基礎(chǔ)制度的差異性，也要觀察既定制度約束下的實踐運(yùn)作及績效狀況，識別更有效的治理模式，提出更有解釋力的理論框架。

在單一制和中央集權(quán)體制下，中國地方治理注重發(fā)揮多元主體的作用，力求調(diào)動多方主體及其掌握的資源，盡快化解突出矛盾或緊張局面。近年來，一些研究者基于中國制度環(huán)境與地方治理實踐，提出了本土化的理論解釋。其中，運(yùn)動式治理研究聚焦于自上而下的跨部門運(yùn)作，而整合治理研究關(guān)注于公共部門與社會主體之間的跨界運(yùn)作。兩種治理模式既有差異性，也有共性之處。兩者都堅持政治權(quán)威主導(dǎo)，都堅持效率優(yōu)先，注重快速回應(yīng)現(xiàn)實問題，力求在短期內(nèi)取得顯著成效。在兩種治理模式下，政治權(quán)威與其他多元主體之間也有協(xié)商，但彼此之間的話語權(quán)具有差異性。

中國地方治理的特色是依托并發(fā)揮政治權(quán)威的主導(dǎo)作用，在短期內(nèi)集中多方力量，動員多方資源，形成多管齊下、齊抓共管、攜手共治格局。一方面，執(zhí)政黨將自身組織體系嵌入各類政府機(jī)構(gòu)之中，具有“牽一發(fā)而動全身”的效果；另一方面，政府系統(tǒng)掌握著國有土地、國民經(jīng)濟(jì)命脈行業(yè)等關(guān)鍵性資源，在土地資源利用、空間規(guī)劃、行政審批等方面具有較大自由裁量權(quán)，經(jīng)濟(jì)社會組織發(fā)展有賴于從政府那里獲取關(guān)鍵性資源或特許經(jīng)營權(quán)，它們對政府發(fā)起的跨界整合行動具有較強(qiáng)的合作意識。中國地方治理模式的優(yōu)勢在于，它可凝聚多方意志，將突出矛盾列入優(yōu)先政策議程，確保取得成效?，F(xiàn)行地方治理模式也存在問題，化解運(yùn)動式治理、整合治理的潛在風(fēng)險，需要改進(jìn)跨界治理的互動性和協(xié)商性。

中國地方治理經(jīng)驗對于發(fā)展中國家提升治理績效具有借鑒意義。對于發(fā)展中國家來講，加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改善民生福利是頭等大事。地方治理面臨的最大挑戰(zhàn)是如何凝聚各方意志，整合各方力量，以實現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，如改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、增加公共服務(wù)供給、提升服務(wù)質(zhì)量等。在復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境下，為提升問題應(yīng)對和解決能力，有必要強(qiáng)化政治權(quán)威的掌舵和動員能力，更有效地實現(xiàn)治理目標(biāo)。發(fā)展中國家改進(jìn)地方治理，也要立足于自身發(fā)展階段、制度環(huán)境和目標(biāo)導(dǎo)向，發(fā)展出有效的運(yùn)作機(jī)制，不能簡單地照搬他國治理模式，不宜盲目追求治理過程的規(guī)范性，而犧牲了治理結(jié)果的有效性?！?/p>