□ 陳麗君 童雪明

一、問題的提出

在中央推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務“放管服”改革大背景下，作為中國經濟最具活力、民營經濟最為發(fā)達的地區(qū)之一，浙江開創(chuàng)性地提出并組織實施了“最多跑一次”改革，成為引領風氣之先、具有標桿意義的地方政府自身改革實踐*如西安市明確其“最多跑一次”改革是在“學習浙江的先進經驗的基礎上”開展的，見《我市加快推進“最多跑一次”改革》，《西安日報》，2017年3月6日第1版。，折射了“營造競爭新優(yōu)勢的政府執(zhí)政理念之變”*新華社記者：《辦事不見面 最多跑一次——長三角政府理念之變營造競爭新優(yōu)勢》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-09/28/content_5228145.htm。。

所謂“最多跑一次”，是指群眾和企業(yè)到政府辦理一件事，在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到形成辦理結果全過程只需一次上門或零上門*車?。骸秷猿忠匀嗣駷橹行牡乃枷?將“最多跑一次”改革進行到底》，《求是》，2017年第20期。。2016年12月，浙江省政府主要負責人在省委經濟工作會議上提出了要以“最多跑一次”的理念和目標深化政府自身改革。2017年浙江省“兩會”上，“最多跑一次”寫入政府工作報告，并明確了到2017年底實現80%行政事項實現“最多跑一次”的目標*葉慧：《激發(fā)浙江發(fā)展新活力增強人民群眾獲得感：浙江加快推進“最多跑一次”改革綜述》，《今日浙江》，2017年第8期。。2017年2月，浙江省政府印發(fā)了《加快推進“最多跑一次”改革實施方案》，明確指導思想、基本原則、工作目標、實施范圍、職責分工、實施步驟、保障措施等，并提出了加強便民服務平臺建設、加快推進更多服務事項網上辦理、深化統(tǒng)一政務咨詢投訴舉報平臺建設、推進“最多跑一次”事項辦理標準化、持續(xù)推進行政審批制度改革、全面加強和創(chuàng)新政府監(jiān)管、深化基層治理“四個平臺”建設、加快建設社會信用體系等8項配套措施。“最多跑一次”改革至此在浙江全省全面鋪開，并成為了省市縣三級黨委政府眼中的“一號工程”。

將“最多跑一次”改革置于公共管理向公共治理轉型的歷史進程中，其背后是否折射出一種治理理念，有沒有治理理論的解答，理論模型能否對深化改革有指導作用，都是值得深思的問題?；谡憬鳛橹袊洕鐣l(fā)展和改革開放先行省份的定位，研究“最多跑一次”改革，無疑對觀察地方政府在步入中國特色社會主義新時代后如何實現自我革新，推進治理體系和治理能力現代化建設，具有理論價值和實踐意義。

隨著“最多跑一次”改革的展開，學術界也出現較多關注。郁建興概括了浙江在政府改革中有效運用政府權力的“減法”、監(jiān)管責任的“加法”、客戶體驗的“乘法”、市場和社會成本的“除法”推動政府的自我革命，提出“最多跑一次”改革是浙江“放管服”改革的新階段，將開啟政府自我改革的新篇章*郁建興：《 “最多跑一次”開啟政府自我改革新篇章》，《今日浙江》，2017年第5期。。余遜達賦予了“最多跑一次”改革四重意義：踐行以人民為中心的價值觀、降低制度性交易成本、有效變更和重塑政府管理和服務體制、一定程度上阻斷政府權力的不合理擴張和國家機構的過度膨脹，認為這項改革可作為我國治理體系和治理能力現代化的一個“重要標志”*王幸芳：《改革背后的深意——訪浙江大學社會科學學部主任余遜達》，《杭州(周刊)》，2017年第11期。。何玲玲等基于對浙江“最多跑一次”在政府前臺、行政后臺、信息化和大數據化方面改革實踐的梳理，指出“最多跑一次”依托先進的互聯(lián)網技術，打破傳統(tǒng)的部門割據式行政審批模式，從根本上倒逼了政府理順職責、再造流程，勾勒出“政府改革的3.0版本”*何玲玲、方問禹、魏董華、呂昂：《政府改革3.0版的浙江加速度》，《小康》，2017年第17期。。夏行認為，“最多跑一次”是政府自我革命的全新理念，帶來了全新的改革價值觀、制度觀、方法論和民生觀，是政府職能轉變的突破口，建設服務型政府的著力點*夏行：《 “最多跑一次”是政府自我革命的全新理念》，《領導科學》，2017年第13期。。

總的來看，學術界對于“最多跑一次”改革折射出的理念和意義進行了有價值的探討和理論解讀，并在對策建議上提供了不少卓見。然而，現有研究大多基于某一視角切入，系統(tǒng)性深入研究還暫付闕如。同時，關注“最多跑一次”改革的學者主要集中于浙江，改革尚未引發(fā)學術界更大范圍的關切，這些都有待于作進一步提升。

“最多跑一次”改革作為地方政府的自我革新之舉，行動的背后必然有其深刻的邏輯和理論意蘊。對改革實踐的探究，離不開理論分析框架的支撐，正如理論的發(fā)展完善同樣離不開實踐的檢驗校正一樣。我們認為，沿襲至今的依靠政府內部自我加壓式的行政審批制度改革開展十余年來*2001年，國務批轉了監(jiān)察部、國務院法制辦、國務院體改辦、中央編辦《關于行政審批制度改革工作實施意見》(國發(fā)〔2001〕33號)，被普遍視作行政審批制度改革的起步。，行政審批制度改革從單純的減少撤銷到撤減與簡政放權并重*竺乾威：《行政審批制度改革：回顧與展望》，《理論探討》，2015年第6期。，歷經了一個逐步深化的過程，取得了諸如徹底終結非行政許可審批等積極成效，但公眾感知或者說“獲得感”依然不強，重審批、輕監(jiān)管、弱服務的體制慣性仍未得到根本扭轉，而“最多跑一次”則體現了改革思路的轉換：由自上而下、專注于內的“自我革命”，轉向外部視角、需求側倒逼和用戶導向?；诖耍疚囊肓苏w性治理理論視角，試圖對“最多跑一次”改革的實踐及其成效作理論層面的分析，進而審視整體性治理語境中改革實踐面臨的挑戰(zhàn)，并提出深化改革可能的對策舉措，以期為地方政府在中國特色社會主義新時代歷史方位中如何深化自身改革提供一些值得借鑒的理論視角和改革思路。

二、整體性治理理論：一個分析框架

作為治理理論的前沿之一，整體性治理(Holistic Governance)是在反思和回應公共行政的衰落、新公共管理帶來的碎片化問題基礎上發(fā)展起來的，以整合型政府為鮮明特征，其代表人物是?？怂?Perri 6)和鄧利維(Patrick Dunleavy)。整體性治理主要聚焦于信息的互動提供、顧客和功能導向的組織重構、一站式服務、數據庫、結果導向、高靈活性和回應性、可持續(xù)性等方面*竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》，2008年第10期。。鄧利維(2002)認為，整體性治理構建了一個新模式，該模式的基石是真正以公民為基礎、以服務為基礎、以需要為基礎*Patrick Dunleavy, “Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and E- Government”, Oxford University Press, 2006.。臺灣學者彭錦鵬(2005)比較了傳統(tǒng)官僚制、新公共管理和整體性治理三種公共行政典范，發(fā)現傳統(tǒng)官僚制的核心關懷是依法行政，新公共管理更關注運作標準和績效指標，而整體性治理的核心關懷在于解決人民生活問題*彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化》，《政治科學論叢(臺灣)》，2005年第23期。。與傳統(tǒng)官僚制和新公共管理明顯不同的是，整體性治理強調政府的整合型運作，運用信息技術實現線上治理，提供網絡式服務，注重結果導向，終極目的是解決人民生活需求。

表1 公共行政三種典范的比較

資料來源：彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，《政治科學論叢(臺灣)》，2005年第23期。

?？怂?2002)基于目標和手段兩個維度，構建了五種不同類型的政府*Perri 6, Leat D ,Seltzer K.,Stoker G. “ Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda”, New York: Palgrave,2002.。五種政府類型中，整體性政府居于目標和手段均相互增強象限。其中，縱軸目標互相增強主要基于協(xié)調整合機制，橫軸手段相互增強則依托信息技術手段。協(xié)調與整合機制是整體性治理的重要主題和主要實現手段。整體主義的對立面是破碎化，碎片化治理帶來了問題轉嫁、項目沖突、重復、目標沖突、溝通缺乏、各自為政、服務針對性不強、遺漏等問題，整合性治理正是通過協(xié)調、合作、整合或整體性運作來解決這些碎片化難題的。

圖1希克斯五種類型政府

資料來源：Perri 6,Leat D ,Seltzer K.,Stoker G. “Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda”, New York: Palgrave,2002.

鄧利維(2006)在?？怂拐w性治理整合機制的基礎上進一步發(fā)展了整體性治理理論，重點強調數字化變革的重要性，主張通過信息技術和網絡技術，建立一整套統(tǒng)一的數據庫，推動在線治理，實現政府工作高度整合，提供無縫隙服務*Patrick Dunleavy, “Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and E- Government”, Oxford University Press, 2006.。整體性治理興起于數字化時代，信息技術對于整體性治理具有重要的工具意義，信息技術驅動要求從分散走向集中，從破碎走向整合，在推動政府工作手段互相增強上具有較強的正面作用。

綜合整體性治理的思想架構和理論要義，可以看到整體性治理在目標上強調公民需求導向，治理機制主要是協(xié)調、整合，治理手段上突出信息技術。為此，我們將主要以公民需求導向、協(xié)調整合機制和信息技術手段三個維度，作為“最多跑一次”改革的研究分析框架。

三、“最多跑一次”改革的實踐與成效

基于整體性治理的分析框架看“最多跑一次”改革的成效，筆者從該項改革的主管部門浙江省編辦獲取的資料顯示：截至2017年7月底，省級部門889個事項實現“最多跑一次”，實現率93%；設區(qū)市本級平均845個事項實現“最多跑一次”，實現率81%；縣(市、區(qū))平均732個事項實現“最多跑一次”，實現率90%，提前5個月完成了原計劃2017年底實現80%“最多跑一次”改革的目標任務。2017年10月，“最多跑一次”改革作為國務院第四次大督查發(fā)現的22項地方典型經驗做法受到國務院辦公廳通報表揚。與此同時，從統(tǒng)計數據來看，2017年前三季度，浙江全省生產總值(GDP)36958億元，同比增長8.1%，高于全國平均的6.8%，尤其是固定資產投資表現搶眼，同比增長9.6%，高于全國平均的7.5%，其中更能體現風向標意義的民間投資增速則高達15.2%。這些數據一定程度反映了投資項目審批、商事登記制度改革等領域“最多跑一次”改革支撐了浙江投資發(fā)展。浙江省委主要負責人認為，“最多跑一次”改革已在多個方面取得“重大實質性突破”，下一步將推動“最多跑一次”“從承諾變?yōu)楝F實、由理念化為制度”*車?。骸秷猿忠匀嗣駷橹行牡乃枷?將“最多跑一次”改革進行到底》，《求是》，2017年第20期。。若以整體性治理分析框架來解讀“最多跑一次”改革實踐，我們可以發(fā)現這些改革的成效圍繞下述三方面展開。

(一)樹立用戶思維，以群眾需求倒逼改革

“最多跑一次”改革自提出伊始，其定位就被確定為“以人民為中心的改革”，是“應群眾需求而生、為解決問題而變”，根本理念和目標就是“讓人民群眾有更多獲得感”，這是“最多跑一次”改革“最鮮明的導向”，也是“最根本的出發(fā)點和落腳點”*車俊：《堅持以人民為中心的思想 將“最多跑一次”改革進行到底》，《求是》，2017年第20期。。盡管在政治正確的引領下，官方文本中普遍要體現出全心全意為人民服務的宣言，但基于“最多跑一次”這一稱謂本身就出自群眾視角，公民需求導向正是“最多跑一次”改革區(qū)別于傳統(tǒng)行政審批制度改革的本質特征。浙江各地的實踐也都是以群眾和企業(yè)意見建議來推動改革深化落實，以期達到倒逼政府自身改革的目的。

以杭州市為例，該市12家市直部門和單位廣泛發(fā)動“兩代表一委員”*“兩代表一委員”是對于黨代表、人大代表和政協(xié)委員的簡稱。、黨員、團員、志愿者、企業(yè)家、普通群眾等，積極開展體驗式暗訪，廣泛征集“最多跑一次”改革的意見建議和具體案例。充分利用報紙、電視、網絡等現有資源平臺，開設“最多跑一次”改革專欄(專席)。截至9月，該市共收集有效意見建議22批共1071條，其分布領域如圖2所示*數據由杭州市“最多跑一次”改革專題組辦公室提供。。從該市收集的意見建議來看，主要集聚在群眾和企業(yè)最關切的商事登記、公民個人辦事事項等領域，基本上指明了“最多跑一次”改革的應發(fā)力之處。該市通過將收集匯總的群眾和企業(yè)意見建議反饋給相應責任部門，要求限期整改，同時對整改落實情況向社會公布，以此推動改革落地見效。

圖2 杭州市群眾和企業(yè)意見建議分布情況

據浙江省統(tǒng)計局和社科院組織的抽樣調查結果，在一萬個“最多跑一次”事項的特定服務對象中，滿意和比較滿意的比例達到86.9%，90.6%的受訪者認為到政府辦事比以前更方便*《“最多跑一次”改革階段性成效顯著群眾滿意度達86.9%》，http://cs.zjol.com.cn/system/2017/08/07/021571538.shtml。。群眾和企業(yè)意見建議作為政府工作的“用戶端”反饋，整改落實意見建議并進而提升群眾和企業(yè)滿意度，成為“最多跑一次”改革的價值取向和關鍵理念，這就使得“最多跑一次”改革由“內”向“外”轉變，具備了不同于以往行政審批制度改革或其他政府自身改革的特征。

(二)建立協(xié)調機制，著力打破部門壁壘

當前行政體制中的條塊分割現狀，帶來了行政審批的部門分治，從而導致了較為嚴重的碎片化問題。在這種部門式審批體制中，組織運行和政策考量都是各自為政的，審批要件和業(yè)務系統(tǒng)在橫向部門之間各自封閉，形成了相互獨立的管制目標和規(guī)范體系，使得架構和標準各不相同*駱梅英：《行政審批制度改革：從碎片政府到整體政府》，《中國行政管理》，2013年第5期。。例如，杭州市市長暗訪了四項企業(yè)和群眾到政府窗口辦事事項，卻沒辦成一件，其中在辦理公積金時，由于無房證明需要跑到另一個部門出具，導致“跑一次”落空*《不能讓老百姓辦事“一直在路上”：徐立毅暗訪“最多跑一次”查問題尋良方》，《杭州日報》2017年4月26日，第1版。。國家統(tǒng)計局浙江調查總隊對全省1069位辦事群眾開展了專題調研，結果顯示，“最多跑一次改革”帶給群眾具體獲得感中，“不用跑多個窗口，跑的次數減少”占61.5%，高居首位。*國家統(tǒng)計局浙江調查總隊：《浙江“最多跑一次”改革專題調研報告》，http://www.zj.gov.cn/art/2017/9/4/art_5499_2247162.html.專題調研報告同時羅列了群眾來政府機構辦事遇到的困難和問題，其中不論是對要跑多個部門準備材料，還是審批涉及部門過多，選擇比例都較高，兩項相加超過50%的比例，顯示出構建整合機制的重要性和迫切性。

表2 群眾來政府機構辦事遇到的困難和問題

資料來源：國家統(tǒng)計局浙江調查總隊：《浙江“最多跑一次”改革專題調研報告》， http://www.zj.gov.cn/art/2017/9/4/art_5499_2247162.html。

為破解這種部門主義各自為政帶來的碎片化問題，“最多跑一次”改革以協(xié)調整合為基本原則，按照群眾的“一件事”標準整合歸并事項，大力推行“一窗受理、集成服務”，整合設立“投資項目”、“不動產登記”、“商事登記”、“社會事務”等綜合窗口，實行前臺綜合受理、后臺分類審批、統(tǒng)一窗口出件，使群眾只需進行政服務中心“一個門”、到綜合窗口“一個窗”就能把“一件事”辦成，避免群眾在不同部門之間來回奔波。對涉及多個部門的復雜事項，建立部門聯(lián)辦機制。

審視“最多跑一次”改革的運轉機制可以發(fā)現，通過群眾“一件事”跑一次就辦成的倒逼，政府部門之間的協(xié)作被置于更加重要的位置，協(xié)調配合的平臺和網絡開始圍繞辦成一件事而生成，網絡式服務和治理呼之欲出，部門之間不再是傳統(tǒng)行政審批制度改革中的相互指責，改革不協(xié)同問題也更少出現。以長遠眼光來看，“最多跑一次”改革以事項為載體撬動跨部門流程再造，形成推動經濟社會體制全面深化改革的撬動效應，已經超越了行政管理意義上的效率提升*郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經驗與未來》，《浙江社會科學》，2018年第4期。。不同于傳統(tǒng)語境中的部門和機構整合，“最多跑一次”藉由外部壓力實現了機制和功能上的整合，并主要依靠這種協(xié)調整合機制落實改革舉措、實現改革目標，這正是整體性治理的精妙之處。

(三)依托信息技術，大力推進數據共享

浙江推進“最多跑一次”改革中，互聯(lián)網、大數據等信息技術成為重要的推動和支撐力量。以浙江政務服務網為依托，實現“互聯(lián)網+政務服務”，以省政府規(guī)章形式確立了電子簽名、電子證照等法律效力，確保網上辦事于法有據*見《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》(浙江省人民政府令第354號)第三十一條。。在機構上，組建了專門的數據管理中心，負責推進信息資源的整合開放和大數據產業(yè)發(fā)展。杭州市更是通過整合外事和僑務工作部門，騰出政府工作部門限額，設立了數據資源管理局作為市政府工作部門，足見其決心和力度之大。

從實際情況來看，浙江完成了省直部門前100項辦事事項的數據需求整理和數據源確認工作，有24個部門的43個業(yè)務應用系統(tǒng)基本完成與一窗受理平臺的對接。市縣累計打通76套市級系統(tǒng)、27套縣級系統(tǒng)和“一窗受理”平臺的對接。省市縣可網上申請辦理事項的開通率，分別達到79.9%、61.5%、55.9%。統(tǒng)一公共支付平臺累計繳費業(yè)務量達3090萬筆，證照快遞量達1081萬次*《一次錄入 大家共用 浙江“最多跑一次”改革加快打“信息孤島”》，http://www.zj.gov.cn/art/2017/10/16/art_41210_2251770.html。。

圖3 杭州市數據歸集情況

杭州市自數據資源局組建以來，更是圍繞商事登記、企業(yè)投資項目、不動產登記和公民個人辦事四大重點領域全力以赴推進數據歸集共享，截至2017年10月底歸集數據近219億條，共享197億余條*數據源自杭州市數據資源局。，無論是歸集還是使用，其體量都十分巨大，顯示了數據多跑路的改革特征。

“最多跑一次”改革不遺余力地借助信息技術推動政府自身改革，是整體性治理理論中的技術重新整合的實踐表現。正如彭錦鵬所指出的，通過信息技術，使得同一層級政府不同部門之間，以及不同層級政府機關單位之間完成業(yè)務的協(xié)調，為民眾提供了單一窗口的服務，即以網絡為基礎的整合型政府*彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化》，《政治科學論叢(臺灣)》，2005年第23期。?！白疃嗯芤淮巍备母镆劳写髷祿r代的信息技術，在不對機構設置和人員力量作調整的情況下，不動聲色地實現了整合，推進了民眾“獲得感”的提升。

四、從“最多跑一次”改革到整體性治理：面臨的挑戰(zhàn)

在信息技術勃興的時代背景下，基于反思和彌補西方國家新公共管理導致的裂解化和碎片化問題，整體性治理作為新的治理模式被寄予重望。隨著互聯(lián)網、大數據更為深刻地改變著人類社會，整體性治理理論日益成為治理理論的重要分支，且呈現出較為突出的技術主義傾向。同時，與新公共管理重要的差異在于，整體性治理是以官僚制作為基礎的，著眼于政府內部機構的整體性運作*竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》，2008年第10期。，主張政府權威的回歸。正是整體性治理的官僚制基礎和技術主義路徑，使得“最多跑一次”改革在組織基礎和實現路徑上與整體性治理理論具有天然的相契性，盡管兩者之間的產生背景和話語表達上存在著若干至少是表面上的差異。若就理論指導實踐層面的意義而言，我們或許可以說，整體性治理為包括“最多跑一次”改革在內的中國地方政府改革提供了可能的理論詮釋和實踐引領。以實現整體性治理這一規(guī)范目標審視“最多跑一次”改革，筆者認為依然面臨著不少挑戰(zhàn)：

(一)從領導自上而下推動向群眾導向驅動轉變的挑戰(zhàn)

若以地方主官視野來看，在壓力型體制(楊雪冬，2012)*楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學》，2012年第11期。和政治錦標賽(劉劍雄，2008)*劉劍雄：《中國的政治錦標賽研究》，《公共管理學報》，2008年第五卷第三期。的督促和激勵下，無疑是希望能提供最優(yōu)的政務服務，打造一流營商環(huán)境，從而推動本地經濟社會發(fā)展，贏得政聲政績。“最多跑一次”改革正是地方主官為解決現代行政的部門主義帶來的割裂問題，自上而下發(fā)起推動的，呈現出鮮明的倒逼政府整合行動取向。這種主官自上而下強勢推動的改革行為固然契合中國地方政府改革邏輯，但卻很容易陷入運動式治理下的短期行為窠臼，引發(fā)長效化和制度化難題。尤其是在改革導向上，政府部門公民意識和行政價值尚未真正培育形成，以外部群眾導向推進改革也可能僅停留于口號層面。

筆者在調研杭州市“最多跑一次”改革與該市有關部門座談時，就有具體推進改革的工作人員談到“老百姓的滿意度是沒有標準的，比較才有獲得感和滿意度，……但是領導的要求越來越高，與實際的距離也越來越遠，領導的要求不斷提升，實際的狀態(tài)再提升的難度越來越大”。從中可以看出兩個問題：一是群眾導向缺乏明晰的標準，單純以滿意度評價既難以測度同時也缺乏科學性，因而難以在實踐中有效落實；二是即便是以群眾滿意為導向，也是“領導的要求”，追根溯源仍是眼睛向上的改革。又如，寧波市人大常委會調研督察該市“最多跑一次”改革中就發(fā)現在對“一件事”的理解上，政府與群眾存在很大差距，“許多企業(yè)和群眾認為是‘一件事’，但由于常常涉及不同部門、不同事項，而被認為‘多件事’，群眾和企業(yè)由此需要跑多次，有時引發(fā)群眾和窗口工作人員的矛盾和糾紛”*《關于“最多跑一次”改革調研督察情況的報告》，http://www.nbrd.gov.cn/art/2017/8/30/art_2660_1429582.html。?？梢?，當政府部門大張旗鼓宣傳其以群眾為導向、以“一件事”為標準推動改革取得成效時，仍然可能只是囿于政府自身視角，成效自然也會打個折扣。事實上，在中央政府與地方政府委托代理關系制度框架內，地方政府的合法性本質上源自中央政府，因此導致地方政府并不過多糾纏合法性問題，而是更多將著力點置于完成政績考核、追求效率上*婁成武、董鵬：《中國地方政府改革的三重邏輯：效率、合法性與適當》，《理論月刊》，2016年第8期。。換言之，內嵌于地方政府的行動邏輯顯然更偏好落實上級要求。從這種意義上來說，未能實現從當前領導自上而下驅動向內外部群眾導向聯(lián)動驅動的改革，顯然離整體性治理還相距甚遠。

(二)從政府部門分治模式向整合型運作轉變的挑戰(zhàn)

在經濟全球化的時代背景下，隨著要素自由流動的加劇，因地方政府能更高效提供符合公眾要求的公共服務和提供更大的公眾參與決策空間，使得地方政府在有效提高地方競爭力上扮演日益重要的角色*唐虹：《全球化和地方政府角色優(yōu)勢》，《太平洋學報》，2005年第5期。?！白疃嗯芤淮巍备母镌诘胤街鞴購妱萃苿酉聞萑缙浦瘢块T不論是主動還是被動，都在“一號工程”的激勵下，以滿足群眾需求為導向，推出了諸如“一窗受理、集成服務”、部門聯(lián)辦機制、企業(yè)投資項目承諾制、容缺預審等一系列措施*見浙江省人民政府網站《加快推進“最多跑一次”改革實施方案》。。基層在層層加壓下，不斷推陳出新，競相制定實施更為激進的改革舉措，在一定程度上實現了百姓辦“一件事”上機制的整合。但這些“最多跑一次”只是邏輯上的“一次”，而不是實際上的“一次”*郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革的基本經驗與未來》，《浙江社會科學》，2018年第4期。。整合更多集中在協(xié)調層面，還遠未達到內生和固化的層面，職能整合和機構設置的相應調整也顯然還沒有進入議事日程。改革中舊的利益關系被打破，但新的利益結構尚未完全確立，將使制度處于非均衡狀態(tài)*謝志巋、曹景鈞：《低制度化治理與非正式制度——對國家治理體系與能力現代化一個難題的考察》，《國外社會科學》，2014年第5期。，這種制度化難題構成改革的內生困境。進而言之，政府部門間的分治體制仍現實存在，制度變遷還未根本發(fā)生。

杭州市績效評估中心對該市“最多跑一次”改革工作進行了測評。測評顯示，某區(qū)行政服務中心退休綜合窗口包含退休、社保、醫(yī)保、就業(yè)等4塊工作，但是后臺登錄系統(tǒng)仍分成4個賬號，沒有統(tǒng)一登錄賬號，導致辦理時間長*杭州市績效評估中心《2017年“最多跑一次”改革工作績效測評報告》，2017年10月。。筆者在調研過程中，發(fā)現此類例子舉不勝舉，綜合窗口往往只是對外實現了一個口子接收材料，但在內部運轉上仍是部門分別辦理，再匯總輸出結果。如群眾關注度較高的不動產登記，盡管實現了“一窗受理”，但辦事群眾仍需提供三套材料，分別交國土、房管和稅務部門*2017年12月底通過系統(tǒng)升級，實現了只提供一套材料即可辦理。。之所以出現上述種種問題，根本原因在于部門主義模式下的職能分屬。這樣的分治還存在于下級政府部門之間的協(xié)作整合已實現了飛躍性進步，但上一級政府仍處于部門分割的格局，阻礙了“最多跑一次”實現。此外，改革的阻力還來自于不同地方政府之間的分治。比如浙江省商事制度改革后實現了證照合一，但這樣的營業(yè)執(zhí)照卻在部分省的招投標活動中無法得到認可。因此，“最多跑一次”改革需要面對的更艱巨的挑戰(zhàn)將是逐步克服當前部門林立、條塊分割、層級節(jié)制的傳統(tǒng)官僚制下的科層化問題，轉而以精簡的組織結構和高效的協(xié)作機制構建整合型政府，實現整體性治理。

(三)從數據物理歸集共享向以技術驅動業(yè)務流程重塑的挑戰(zhàn)

“最多跑一次”改革在以數據跑路替代群眾跑腿上著墨甚多，由此帶動了成效的提升。但另一方面這種數據應用僅僅只是物理層面的歸集，帶來的一個隱憂是責任歸屬的難題。責任包含了職責、關系和懲戒三個方面的基本內容，其中職責限定明確的權力和責任，關系意指政府與官員功能和角色的合理定位，懲戒對落實和實現責任起到關鍵性作用*張鵬舉：《責任政府建設的基本問題及其反思》，《黨政干部學刊》，2014年第11期。。改革進程中的政府部門，可能在主動的創(chuàng)新中將責任不合理地推諉，也可能在被動的配合中被賦予與權力不對等的責任。不論哪一種，都將導致權責失衡，既可能影響部門積極性的發(fā)揮、回應性的不足，也可能引致權力的濫用和部門間的推諉扯皮。

改革進程中不少事項遇到責任沖突的制約。如在基建項目上，《消防審核意見書》與《施工許可證》互為前置審批，新建施工項目在住建部門辦理施工許可證后，方可進行消防備案審核，但住建部門要求提供的消防設計審核意見書是辦理施工許可證的要件*《關于“最多跑一次”改革調研督察情況的報告》，http://www.nbrd.gov.cn/art/2017/8/30/art_2660_1429582.html。。對于此類有法律法規(guī)支撐的事項，僅依靠數據共享顯然不能消解部門對于責任規(guī)避的疑慮。另一方面，還存在系統(tǒng)性、協(xié)同性配套不足問題。如臺州市于2017年5月12日發(fā)出了首張“多證合一”新版營業(yè)執(zhí)照，但當天下午就因為銀行系統(tǒng)開戶證需進一步銜接的問題而被緊急叫停*《“最多跑一次”改革的臺州實踐》，《浙江人大》，2017年第10期。?！白疃嗯芤淮巍备母锍艘平狻皵祿聧u”難題外，更多還要深入到表象背后的業(yè)務流程再造的系統(tǒng)性改革上。這就需要推動數據從物理歸集向化學聚合轉變，即通過信息技術重塑政務流程，在此種重構中建設高回應性的責任政府。

五、對策建議

“最多跑一次”改革既不可能一蹴而就，也不能一勞永逸，而是“永遠在路上”。韋伯認為，“一切經驗知識的客觀有效性依賴于并且僅僅依賴于既定的實在按照范疇得到整理”*馬克斯·韋伯：《社會科學方法論》，韓水法譯，中央編譯出版社2008年版，第59頁。，對改革實踐進行理論審視和理想類型的整理，可以為下一步對策提供學術上的推導和實踐上的借鑒。因此，將“最多跑一次”改革納入整體性治理理論范疇中，為實現整合型服務的政府治理提供圖式。深化“最多跑一次”改革需要將面臨的挑戰(zhàn)消解于體系化的建構中，而這種體系化建構可在整體性治理理論核心要義上分維展開。

(一)以公民需求導向重塑公共行政價值

整體性治理強調整體性運作的中心、正式的目標是更有效地處理公眾最關心的問題，為此要關鍵性地整合政策、顧客群體、組織和機構等四個層面的目標，使目標互相增強*竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》，2008年第10期。?！白疃嗯芤淮巍备母锉M管是自上而下推動的，但其邏輯基點在于用戶導向，很大程度上契合了整體性治理的核心關切。從目標互相增強這個維度考慮，“最多跑一次”改革需要將服務公民需求作為政府工作的共同價值和精神內核，對社會公眾需求予以整體性回應，實現改革由自上而下向自外而內、再向內外協(xié)同轉變。一是開展思想教育，轉變和提升政府部門及其工作人員價值理念，推動由傳統(tǒng)的解決問題、行業(yè)管理轉向滿足公民需求，將公共幸?；蛘哒f群眾的美好生活作為公共行政的終極價值關切；二是注重結果導向，以企業(yè)群眾“一件事”一次辦成為目標，倒逼打破部門壁壘、數據壁壘，構筑共識，引導部門從被動轉向自發(fā)自覺；三是建立健全責任考核機制，實行全鏈條管理，封堵改革進程中的責任漏洞，加強以群眾評價意見為中心的考核機制建設，督促政府部門改革不停步，服務群眾不止步；四是樹立流量思維，通過對政務服務辦理量等指標的跟蹤和分析，精準把握群眾需求的熱點和重點，以及時間、地點分布等信息，合理有效分配政務資源，為公眾提供人性化關懷。

(二)以協(xié)作信任機制構建整合型治理架構

隨著新經濟形態(tài)、新社會組織和新社會階層的涌現，強調專業(yè)分工和職能權限劃分的傳統(tǒng)官僚制模式，在面對日益多元和復雜的經濟社會問題時往往難以有效應對，從而陷入治理困境。整體性治理在強調等級權威的政府組織結構的同時，提出要以協(xié)作信任為原則搭建治理平臺和關系網絡，形成網狀治理架構?！白疃嗯芤淮巍备母飶暮魬罕娦枨笕胧?，在推動部門間協(xié)調整合方面著力甚多，但離協(xié)作信任尚有距離。為此，一是呼吁“最多跑一次”改革進一步加強頂層設計，推進上一級政府與下一級政府以及不同省市之間的改革協(xié)同和共享共認及合作；二是針對不同領域，如不動產登記、商事登記、投資項目審批、醫(yī)保社保、公安服務等，通過聯(lián)席會議制度、業(yè)務與技術人員共同組成專項組等多種形式，搭建同級政府部門間的橫向協(xié)調合作機制，協(xié)同梳理解決該領域內的重點難點問題；三是動員與整合社會力量參與改革，基于不同組織形態(tài)的特色與優(yōu)勢，充分發(fā)動社區(qū)、社會組織、市場，甚至公民個人，推進公私合作，形成相互信任的共享協(xié)作模式，實現“無縫隙整合”。如社區(qū)可在公民個人辦事事項上實現就近就便辦理，中介機構在投資項目上有專業(yè)優(yōu)勢，社會組織在承接政府公共服務上可能更具效率；四是在確保政府上下級權威的基礎上，著力構建縱向層級間的協(xié)調機制，向上爭取授權，拓展改革空間，向下充分放權，支持基層改革創(chuàng)新，轉變請示匯報批復的文來文往模式，建構就事論事式的共商機制；五是有序整合政府部門功能，以逆部門化、逆碎片化方向穩(wěn)步推進政府部門及其內設機構、下設事業(yè)單位的整合調整，漸進式改變各行其是的部門分治模式。

(三)以數據共享應用再造政務服務流程

整體性治理強調整合信息技術和網絡技術，以此作為治理手段，推動在線治理模式和政府部門行政管理的高度整合、透明的無縫隙服務*韓兆柱、張丹丹：《整體性治理理論研究——歷程、現狀及發(fā)展趨勢》，《燕山大學學報(哲學社會科學版)》，2017年第1期。?！白疃嗯芤淮巍备母镎昶鋾r，可將數據共享應用視作政府業(yè)務流程再造的手段，以“信息流”帶動“業(yè)務流”融合，從而提升整體化體驗和人性化關懷。一是構建“互聯(lián)網+政務服務”技術支撐體系，綜合運用互聯(lián)網、大數據、云計算、人工智能等信息技術，建立健全高效互通的政務服務平臺，不局限于簡單的數據歸集、共享和應用，而是充分運用數據挖掘和系統(tǒng)分析等手段，為領導決策、政策制定提供依據，推動政務服務更加智能、高效和人性化；二是制定完善數據共享應用的標準體系，統(tǒng)一數據標準和技術規(guī)范，建設統(tǒng)一的大數據庫和人口、法人、空間地理、社會信用等若干個基礎信息庫，建立數據整理、評估、分類、審批、后評價等整套程序，確保數據有序規(guī)范使用；三是強化數據安全制度保障，明確政府部門數據共享應用的責任和義務，建立跨業(yè)務信息授權使用制度，規(guī)范數據訪問和使用權限，做到數據使用的可追溯、可查詢，對數據收集、傳播和應用進行全流程監(jiān)督；四是在實現數據共享的基礎上，以用戶思維著力推進跨部門政務流程再造，從行政相對人即群眾的需求側角度出發(fā)，不簡單追求單個業(yè)務流程的最優(yōu)，而是基于整體視角，從政務辦理信息系統(tǒng)改造作為切入點，對一件事的整個流程進行根本性的設計重構，通過“刪(除)、合(并)、并(聯(lián))、串(聯(lián))”，變革清理與整體性流程不相適應或者不必要的環(huán)節(jié)；五是構建高效的信息反饋機制，暢通民意的收集、處理渠道，讓辦事企業(yè)和群眾的“吐槽”能夠成為改進政務服務的推動力量，互聯(lián)網+政務服務APP更應該在這種反饋機制下不斷打補丁、修復漏洞，實現更新迭代。

六、結 論

伴隨經濟社會日新月異的變化，沿襲固有模式的傳統(tǒng)政府體制受限于其“條條塊塊”下的部門分治模式，在應對變革上捉襟見肘、問題叢生，其中尤以身處改革開放前沿陣地、率先進入改革深水區(qū)的發(fā)達地區(qū)感受最為深刻。浙江的“最多跑一次”改革正是為破解傳統(tǒng)條塊分割體制帶來的審批部門化、服務碎片化問題，將改革視角由傳統(tǒng)行政審批制度改革中的向內審視切換為“顧客導向”，充分借助和依托信息技術手段，以數據共享撬動改革，使改革具備了與以往不同的特征，已足可見到整體性治理的端倪。整體性治理作為西方治理理論的前沿和具有革新性的主流理論之一，關注政府內部的協(xié)調、整合，強調信息技術，重視公民需求，注重結果導向。就整體性治理理論而論，“最多跑一次”改革即便不是全部，也至少在理念、手段和機制等方面契合了該理論，部分折射出在全球一體化時代中，不論是經濟社會還是政府自身改革，都已呈現出多種理念共同交織的同步化特征。若以型構地方政府的整體性治理為目標，“最多跑一次”改革在取得短期成效的同時，也將遭遇從領導強勢推動向內外聯(lián)動轉變、從部門分治向整合型運作轉變、從數據物理歸集向技術驅動流程重塑轉變等的壓力和挑戰(zhàn)。在整體性治理理論范疇整理架構下，可主要從以公民需求導向重塑公共行政價值、以協(xié)作信任機制構建整合型治理架構、以數據共享應用再造政務服務流程等路徑入手，以期系統(tǒng)化地深入推進改革，向整體性治理目標挺進。通過對“最多跑一次”改革在整體性治理框架下的實踐成效、挑戰(zhàn)及其對策的研究和解讀，明晰改革對中國地方政府自身革新的引領性示范意義，也對理論與實踐的互為促動作出有益嘗試。當然，對于理論本土化發(fā)展、改革實踐多大程度上影響制度變遷等問題，還有待下一步繼續(xù)深化研究。□