郭瑩艷，鐘叢升

1．2．天津商業(yè)大學(xué)，天津 300134

一、引言

近年來，政府和社會(huì)資本合作的（PPP）模式在我國得到了廣泛應(yīng)用，并逐漸成為社會(huì)各界專家學(xué)者研究的熱點(diǎn)問題。英國早在上世紀(jì)80年代就嘗試應(yīng)用PPP模式進(jìn)行第二座大橋的建設(shè)、運(yùn)營與維護(hù)。據(jù)資料顯示，英國平均每年以1-2%的速率更換基礎(chǔ)設(shè)施，需要消耗大量的資金，單從政府財(cái)政支出的角度上看，無疑會(huì)加重地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。Foxon（2011）指出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史進(jìn)程的變化和演進(jìn)，催生了政府、社會(huì)組織、民間資本融資模式的“協(xié)同進(jìn)化”。

由此可見，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營和管理模式的變革必然引起社會(huì)制度和組織機(jī)構(gòu)的大規(guī)模調(diào)整，以及政府財(cái)政制度的改革。隨著市場環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化，PPP模式的優(yōu)越性日益凸顯。大量的國內(nèi)外文獻(xiàn)和成功案例，推動(dòng)我國PPP模式在實(shí)踐中取得很大進(jìn)展。與此同時(shí)，國家高度重視PPP項(xiàng)目融資模式的創(chuàng)新，出臺(tái)了一系列關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的文件，如2017年4月財(cái)政部印發(fā)的 《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》等，規(guī)定在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，政府應(yīng)把控好質(zhì)量關(guān)、風(fēng)險(xiǎn)關(guān)，規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，以推動(dòng)我國PPP模式逐步成熟，助力PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。然而，在PPP模式推廣的過程中也出現(xiàn)了一些問題，例如某些地方政府泛化濫用PPP，巧借PPP之名變相融資等，引發(fā)了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，研究基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP模式有重要意義。

二、基礎(chǔ)設(shè)施的特征

（一）基礎(chǔ)設(shè)施具有復(fù)雜性

基礎(chǔ)設(shè)施具有復(fù)雜性，基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營不是一項(xiàng)分散的技術(shù)，而是一個(gè)嵌入在社會(huì)和環(huán)境中的、復(fù)雜的、相互關(guān)聯(lián)的技術(shù)系統(tǒng)，是社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)（Unruh，2000）和生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)（Costanza，1989）。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有顯著的時(shí)間和空間滯后性，投資回報(bào)周期太長，不同基礎(chǔ)設(shè)施在技術(shù)系統(tǒng)之間以及技術(shù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間的相互關(guān)聯(lián)（Foxon，2011；Hall etal，2014） 也十分復(fù)雜。因此，需要建立一套系統(tǒng)新型的管理方法，保障基礎(chǔ)設(shè)施的正常運(yùn)營。

社會(huì)民間組織可以獲得專業(yè)的技能、充足的資產(chǎn)，從而可以迅速匹配其環(huán)境。基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)系統(tǒng)的獨(dú)立和平行管理，無法有效應(yīng)對(duì)導(dǎo)致財(cái)政和運(yùn)營效率低下的后果（CST，2009）。 可將復(fù)雜系統(tǒng)的變化過程，理解為一個(gè)共同進(jìn)化的過程，這有助于分析基礎(chǔ)設(shè)施間的相互聯(lián)系，克服潛在的系統(tǒng)封鎖，便于確定投融資模塊比例。在此基礎(chǔ)上，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生，因?yàn)樗旧砗w了眾多的政策領(lǐng)域，適用范圍廣泛，可以實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者的跨地域合作，這對(duì)當(dāng)前孤立的政府投資、管理系統(tǒng)提出了巨大的挑戰(zhàn)，因此，有必要開展重大體制改革，以更好地促進(jìn)跨區(qū)域的協(xié)調(diào)與合作。

（二）城市軌道交通的特征

城市軌道交通具有建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高，施工難度大，投資、運(yùn)營成本高，且建成后不易調(diào)整等局限，要求政府提供巨額的財(cái)政補(bǔ)貼，以彰顯城市軌道交通的公益性特征。地方政府為了積極響應(yīng)低碳綠色環(huán)保的發(fā)展主旋律，吸引更多市民選擇公共軌道交通，往往采用低票價(jià)制。此外，城市軌道交通的前期規(guī)劃、選址環(huán)境和技術(shù)論證等要素，都會(huì)耗費(fèi)大量的時(shí)間和物質(zhì)成本，需要政府和社會(huì)力量、社會(huì)資本合作，凸顯了軌道交通PPP模式的必要性。

1．城市軌道交通的產(chǎn)業(yè)特征

首先，城市軌道交通具有自然壟斷性。軌道交通產(chǎn)業(yè)高度依賴路網(wǎng)（線路），具有較強(qiáng)的自然壟斷性特征。其次，城市軌道交通具有網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)特征。城巿軌道交通依賴線路、站點(diǎn)，固定設(shè)施體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的典型特征。如，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一控制和管理協(xié)調(diào)；線路呈現(xiàn)網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，相互交織而不重復(fù)；各節(jié)點(diǎn)互聯(lián)互通，以保證網(wǎng)絡(luò)的暢通。隨著網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，軌道交通網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)日漸顯著。再次，城市軌道交通進(jìn)入和退出壁壘明顯。城市軌道交通產(chǎn)業(yè)投資大，資產(chǎn)的專用性很強(qiáng)，沉淀成本很高。資產(chǎn)的專用性和成本的沉淀決定了軌道交通投資及其形成的資產(chǎn)很難轉(zhuǎn)移它用，決定了軌道交通產(chǎn)業(yè)有較大的進(jìn)入和退出難度。最后，城市軌道交通有獨(dú)特的成長周期。軌道交通產(chǎn)業(yè)建設(shè)周期較長，一般來講，都要經(jīng)歷4-5年的建設(shè)期、10年左右的成長期以及15年左右的成熟期等發(fā)展周期。

2．城市軌道交通的經(jīng)濟(jì)特征

軌道交通資產(chǎn)是在軌道交通項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營過程中形成的資產(chǎn)，包括軌道交通機(jī)電設(shè)備、土建設(shè)施、地下空間、大規(guī)模的客流等。從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，現(xiàn)代城市軌道交通資產(chǎn)具有以下特征：

第一，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征。城巿軌道交通具有線路長、路網(wǎng)覆蓋面廣、客流量大、資產(chǎn)使用時(shí)間長、平均成本遞減等特點(diǎn)，說明城市軌道交通具有低效率規(guī)模，且規(guī)模效率遞增，具有范圍經(jīng)濟(jì)特征。城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營的主體是城市政府，運(yùn)營和管理均由一家或少數(shù)幾家公司負(fù)責(zé)，因此一般不存在平行線路或同一線路被不同經(jīng)營公司競爭的現(xiàn)象。城市軌道交通運(yùn)營公司以線路運(yùn)營為中心，并由此延伸經(jīng)營和服務(wù)范圍。因此，城市軌道交通的范圍經(jīng)濟(jì)特征十分明顯。

三、相關(guān)理論基礎(chǔ)

（一）公共物品理論與城市軌道交通之間的關(guān)系

與私人物品相比，作為準(zhǔn)公共物品的城市軌道交通具有三種特性：第一，乘客在乘坐軌道交通工具時(shí)，并不妨礙他人乘坐該交通工具，并且在列車規(guī)定承載人數(shù)范圍內(nèi)，增加的乘客并不能給城巿軌道交通帶來更大的收益，其邊際成本趨近于零，因此具有非競爭性；第二，城市軌道交通屬于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，為廣大城市公眾服務(wù)，不局限于小范圍的特定群體，一些人乘坐并不能阻止其他人乘坐，也不能阻止其他人享受軌道交通帶來的益處，因而具有受益的非排他性；第三，每位出行乘客乘坐軌道交通工具時(shí)所享受到的便利性、快捷性、舒適性以及對(duì)城市環(huán)境的影響等效用很難進(jìn)行分割，所以具有效用的不可分割性。

關(guān)于準(zhǔn)公共產(chǎn)物品的提供，在理論上應(yīng)采取政府和市場共同分擔(dān)的原則，軌道交通主要由政府投資，價(jià)格制定由政府主導(dǎo)，但在一定范圍和一定條件下，城市軌道交通產(chǎn)業(yè)也可以實(shí)施特許經(jīng)營，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式由特許經(jīng)營發(fā)展而來，是當(dāng)前我國應(yīng)用最廣泛的一種模式。

（二）外部性理論與城市軌道交通之間的關(guān)系

城市軌道交通的正外部效應(yīng)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，它可以帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，特別是拉動(dòng)沿線地區(qū)房地產(chǎn)業(yè)、物流業(yè)的發(fā)展，以及相關(guān)電子信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；其次，能夠促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化的交流，為人們的公共生活提供更大便利；再次，可以有效解決大城市交通擁堵問題，滿足人們快速出行、快節(jié)奏生活的需要；最后，在一定程度上改變?nèi)藗兊某鲂蟹绞剑瑴p少私家車的使用量，發(fā)揮軌道交通在環(huán)保、低碳經(jīng)濟(jì)等方面的積極作用。城市軌道交通的負(fù)外部效應(yīng)主要表現(xiàn)為：建設(shè)期間的空氣和噪聲污染、上下班高峰期間的道路擁堵以及交通事故等，這些負(fù)外部效應(yīng)主要由社會(huì)承擔(dān)，行為主體沒有為此承擔(dān)責(zé)任。

四、北京地鐵M號(hào)線案例分析

（一）項(xiàng)目簡介

北京市在《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》等政策性法規(guī)中指出，在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域可以引入PPP項(xiàng)目融資模式，即政府可以和私人部門共同對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行投資，廣泛吸納社會(huì)資本，減輕政府財(cái)政壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?；诖耍本┑罔FM號(hào)線項(xiàng)目采用政府與社會(huì)資本合作的PPP模式。

2005年2月，北京市交通委代表市政府與港鐵—首創(chuàng)聯(lián)合體簽署了北京地鐵M號(hào)線的特許經(jīng)營協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，市政府授予聯(lián)合體擬組建的特許公司建設(shè)、運(yùn)營M號(hào)線的特許權(quán)，協(xié)議的簽署標(biāo)志著PPP項(xiàng)目模式確立，具體投資比例、權(quán)責(zé)主體劃分明確。京投、首創(chuàng)、港鐵共同出資組建了具有PPP性質(zhì)的北京京港地鐵有限公司，該公司主要負(fù)責(zé)地鐵建設(shè)、運(yùn)營和管理工作，并分別與北京M號(hào)線投資公司和北京市政府簽訂租賃協(xié)議和特許協(xié)議，接受政府的監(jiān)管，具體流程細(xì)則如圖1所示。資產(chǎn)投入主要?jiǎng)澐譃榧?、乙兩個(gè)部分，甲部分占總投資的70%，主要為土建工程，由北京M號(hào)線投資公司負(fù)責(zé)，乙部分占比30%，為地鐵相關(guān)完善配套設(shè)備，由京港地鐵公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。M號(hào)線運(yùn)營票價(jià)由政府定價(jià)管理，采用計(jì)程票制，在特許期內(nèi)，市政府按有關(guān)運(yùn)營和安全標(biāo)準(zhǔn)對(duì)特許公司進(jìn)行監(jiān)管。

北京市地鐵M號(hào)線PPP項(xiàng)目按照《特許經(jīng)營協(xié)議》，對(duì)政府以及私人部門的權(quán)利與義務(wù)做出了明確規(guī)定。在項(xiàng)目實(shí)施過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)中，政府和私人部門都能明確自己的責(zé)任。如若出現(xiàn)問題，有責(zé)任方可依據(jù)上述協(xié)議，進(jìn)行問題的排查與處理，從而確保了項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

（二）PPP項(xiàng)目實(shí)施中的問題

1.政府層面的問題

一是相關(guān)法律法規(guī)不健全，我國尚未建立起關(guān)于PPP融資模式的配套法律體系，案例中的PPP項(xiàng)目可參照的政策性法規(guī)有限。當(dāng)前，我國確保PPP模式正常運(yùn)行的法律環(huán)境尚未建立起來，在缺乏法律保障的情況下，社會(huì)資本的參與積極性很低。這種無法可依的局面，勢必影響PPP模式在全國范圍內(nèi)的應(yīng)用和推廣。

二是PPP項(xiàng)目審批時(shí)間過長。上述PPP項(xiàng)目的專家論證和行政審批時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般項(xiàng)目的審批時(shí)間，導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)緊張，社會(huì)資本不能及時(shí)到位。此外，審批時(shí)間過長會(huì)降低社會(huì)資本的參與積極性，不利于引入競爭機(jī)制等，無法保質(zhì)保量地完成預(yù)期目標(biāo)。

三是現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在不同的地區(qū)有不同的發(fā)展方式。地方政府的干預(yù)往往是出于意識(shí)形態(tài)的考慮，政府監(jiān)管專注于解決國家特定時(shí)期管理機(jī)制下特定的問題。在政府干預(yù)下，監(jiān)管部門也會(huì)對(duì)社會(huì)資本運(yùn)作過程中出現(xiàn)的問題作出回應(yīng)。這些回應(yīng)往往集中在短期問題上，如利益相關(guān)者利益受損，基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的安全性。只有通過對(duì)不同的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行單獨(dú)監(jiān)管，并專注于基礎(chǔ)設(shè)施交付的實(shí)際服務(wù)，這種監(jiān)督才具有可行性。

圖1 北京地鐵M號(hào)線PPP項(xiàng)目

2.市場層面的問題

一是市場監(jiān)管機(jī)制不完善。地鐵M號(hào)線項(xiàng)目主要由政府進(jìn)行監(jiān)管，包括交通委對(duì)M號(hào)線安全性、準(zhǔn)點(diǎn)率以及財(cái)政局對(duì)M號(hào)線經(jīng)濟(jì)效益和政府補(bǔ)貼進(jìn)行的直接監(jiān)管。但是，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，容易出現(xiàn)地方政府監(jiān)管缺位等現(xiàn)象，出現(xiàn)了許多“爛尾工程”，給項(xiàng)目的利益相關(guān)者造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。監(jiān)管機(jī)制不完善，不僅無法保障項(xiàng)目的施工質(zhì)量，而且，當(dāng)在后期運(yùn)營過程中出現(xiàn)問題時(shí)，政府不得不為其買單，加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

二是市場管理失靈?；A(chǔ)設(shè)施提供的是公共服務(wù)，因此，它提供的服務(wù)必須是可靠的、物有所值的并且能滿足乘客要求的質(zhì)量和數(shù)量。 Little和 Frischmann（2005）進(jìn)一步表明，基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性和非排他性，只有不斷完善，才可以確保質(zhì)量可靠。例如，英國為了克服公共部門的低效率，沒有采用PPP模式，而是將電力和水務(wù)部門進(jìn)行私有化，但是也面臨著了新的問題和挑戰(zhàn)。在英國能源審查中，Thomas（2006）指出，英國電力改革曾被視為一個(gè)全球模型，但是，這種聲譽(yù)是不當(dāng)?shù)?。其中最重要的問題之一就是政府干預(yù)的失敗。英國能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查（OFGEM，2011）表明降低競爭的有效性包括：復(fù)雜的定價(jià)結(jié)構(gòu)，給配電供應(yīng)商造成了障礙；現(xiàn)有企業(yè)占據(jù)市場份額的主導(dǎo)地位，對(duì)新進(jìn)入者形成了進(jìn)入壁壘；批發(fā)成本降低和能源價(jià)格下降之間的脫節(jié)。此外，以價(jià)格管制方式加強(qiáng)電力網(wǎng)絡(luò)競爭的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管制度，限制了電力網(wǎng)絡(luò)公司在變革性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入。這也限制了他們通過任何方式增加生產(chǎn)量的盈利能力，抑制了需求管理和其他交付模式。加拿大和美國在使用類似的私有化和監(jiān)管模式的過程中，也存在這些問題（Boland etal，2011）。

3.項(xiàng)目層面的問題

一是項(xiàng)目收益的確定性不高。城市軌道交通具有公益性強(qiáng)、投資成本高、固定資產(chǎn)折舊率高及投入回收期長等特點(diǎn)，因而常常處于虧損狀態(tài)，如果該局面長期得不到改善，就會(huì)增加政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，違背PPP模式節(jié)約財(cái)政支出的初衷。

二是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善。PPP模式本身具有分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢，一些物資充足、經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)化技術(shù)強(qiáng)的企業(yè)加入工程項(xiàng)目中來，與政府部門和其他社會(huì)資本一起承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還不成熟，降低或規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)研究尚處于理論階段，還沒有形成完備的風(fēng)險(xiǎn)框架體系。對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施過程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)問題，無法進(jìn)行合理的預(yù)測和應(yīng)急補(bǔ)救，一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂等問題，后果十分嚴(yán)重，最終可能由政府為其兜底，增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而增加了項(xiàng)目失敗的可能性。

五、對(duì)策及建議

（一）建立健全PPP法律體系

當(dāng)前，我國還未出臺(tái)PPP模式的相關(guān)法律法規(guī)。關(guān)于PPP本身法律法規(guī)的缺乏以及PPP與相關(guān)領(lǐng)域的法律弱約束力現(xiàn)狀，增加了PPP的實(shí)施難度，使得絕大多數(shù)項(xiàng)目只能通過一事一議的方式解決，低效且制度成本高。從政府角度看，PPP法律的制定能夠體現(xiàn)政府對(duì)PPP模式強(qiáng)有力的支持與承諾，規(guī)范政府參入方的行為，保護(hù)投資者權(quán)益從而吸引國內(nèi)外投資者。更為重要的是，當(dāng)PPP項(xiàng)目與外商投資、稅收、金融證券機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域行業(yè)法律法規(guī)相沖突時(shí)，可依據(jù)所制定的PPP法律法規(guī)進(jìn)行協(xié)調(diào)，保證有法可依。

（二）精簡行政審批，化解工期影響因素

李克強(qiáng)總理指出，要有的放矢地對(duì)審批情況進(jìn)行監(jiān)督，避免出現(xiàn)權(quán)利尋租以及非行政審批手續(xù)做“加法”等現(xiàn)象。在M號(hào)線項(xiàng)目之后，北京市政府年度新增線路建設(shè)仍然采用以政府投資為主導(dǎo)的建設(shè)模式。PPP模式之所以沒有得到有效推廣，一個(gè)重要因素就是“工期”問題。以政府投資為主導(dǎo)的建設(shè)模式，在加快線路建設(shè)工期、緩解交通擁堵等方面，有顯著優(yōu)勢，但是未能充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，給當(dāng)期政府財(cái)政帶來了極大壓力。

若使PPP模式在軌道交通建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的作用，就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)劃和制度的頂層設(shè)計(jì)，精簡行政審批程序。在項(xiàng)目論證階段，就應(yīng)考慮具體的建設(shè)模式，否則一旦進(jìn)入建設(shè)期，在工期受限的條件下，必然缺乏充足的時(shí)間引進(jìn)社會(huì)資本。PPP在項(xiàng)目實(shí)施方案最終確定前應(yīng)預(yù)留大量時(shí)間進(jìn)行論證，以避免建設(shè)期、運(yùn)營期問題集中爆發(fā)，盡量規(guī)避因權(quán)責(zé)模糊而導(dǎo)致的各種法律糾紛。

（三）健全監(jiān)管機(jī)制

監(jiān)管的目的在于遣散壟斷企業(yè)和提高成本效益，PPP模式的政府監(jiān)管則旨在確保公共設(shè)施市場的合理運(yùn)營。首先，政府需要進(jìn)行角色轉(zhuǎn)變，從項(xiàng)目的實(shí)施者逐步轉(zhuǎn)為服務(wù)者、監(jiān)督管理者，從而充分發(fā)揮市場的作用，實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)營。其次，要建立PPP綜合服務(wù)平臺(tái)。將PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)、招投標(biāo)、建設(shè)和運(yùn)營等信息對(duì)外公開，地方政府可以直接通過該平臺(tái)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的全過程進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)社會(huì)資本也可對(duì)政府行為進(jìn)行有效約束，從而形成政府和社會(huì)資本相互制約的平等的合作關(guān)系。最后，引入第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)。第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)更具有獨(dú)立性，因而可以使項(xiàng)目開展更加科學(xué)合理。在PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，可以引入第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行評(píng)估，為政府形成方案決策提供意見。國家監(jiān)管通常適用于：確保公平準(zhǔn)入，防止自然壟斷企業(yè)過度定價(jià)，阻止官商勾結(jié)和反競爭市場份額的建立，在零售市場確保出入權(quán)，保護(hù)消費(fèi)者和供應(yīng)的安全性（BIS，2011）。 然而，當(dāng)前監(jiān)管并沒有成功地實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。自由政策的目的在于提高競爭、防止壟斷，如果他們持續(xù)阻礙競爭對(duì)手，可能會(huì)阻礙長期的競爭（Armstrong and Sappington，2006）。從多功能服務(wù)的角度分析，監(jiān)管要以公共服務(wù)的真正利益為目的，避免采取目光短淺的措施。

（四）推進(jìn)票制票價(jià)調(diào)整機(jī)制

城市軌道交通一般以票價(jià)收入、政府補(bǔ)貼、廣告收入等方式獲取收益，但是對(duì)投資方而言仍然入不敷出。北京市軌道交通的公益性屬性較強(qiáng)，政府通過行政定價(jià)方式，維持了低票價(jià)的收費(fèi)機(jī)制。從市場的角度出發(fā)，要保證利潤追求及運(yùn)營的可持續(xù)性，就要對(duì)以財(cái)政補(bǔ)貼為載體的投資回報(bào)機(jī)制進(jìn)行完善。例如，在英國的威爾士，供水私有化經(jīng)常被描述為一個(gè)成功的案例（Bakker，2005），而在現(xiàn)實(shí)中，政府無法引入真正的競爭和成本的反射定價(jià)，從而降低了市場機(jī)制的有效性，導(dǎo)致了私有化的逆轉(zhuǎn)（Ohemeng 和 Grant，2008）。 事實(shí)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的狹隘定義實(shí)際上可能會(huì)阻礙水資源保護(hù)（Bakker，2005）。 因此，作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，政府必須要掌握定價(jià)權(quán)，迫使企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，注重社會(huì)效益。

目前北京地鐵M號(hào)線仍處于持續(xù)虧損運(yùn)營狀態(tài)，2007年-2013年政府累計(jì)補(bǔ)貼958．6億元，年均增長19%，超過了財(cái)政收入的平均漲幅，即使如此，政府補(bǔ)貼相對(duì)于高額的運(yùn)營及虧損費(fèi)而言，仍是杯水車薪。因此，北京市于2014年啟動(dòng)軌道交通票制票價(jià)改革，地鐵票由先前的一票制改為按里程收費(fèi)，此舉將為后期同類項(xiàng)目的運(yùn)營提供借鑒。我國政府可以借鑒國外一些關(guān)于拓寬PPP項(xiàng)目收益的先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)。例如，英國的新RIIO已經(jīng)嘗試?yán)镁W(wǎng)絡(luò)價(jià)格控制實(shí)現(xiàn)激勵(lì)創(chuàng)新，尤其是在需求方面鼓勵(lì)創(chuàng)新投資（OFGEM，2010）。

（五）創(chuàng)新投資、運(yùn)營與管理方式

由于基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)具有復(fù)雜性和相互依賴性，因此，無論從技術(shù)上還是經(jīng)濟(jì)上，都需要政府采取與民間資本合作的PPP模式，明確公共和私人機(jī)構(gòu)的邊界以及地方政府的法律邊界，著力解決跨部門、跨領(lǐng)域之間的相互合作，系統(tǒng)整合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的授權(quán)建設(shè)、運(yùn)營和轉(zhuǎn)移交付，在基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營和管理方面，不能簡單地“重建設(shè)、輕維護(hù)”。創(chuàng)新管理和運(yùn)營的變革轉(zhuǎn)型的方式包括：由民間組織的社會(huì)機(jī)構(gòu)直接干預(yù)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的監(jiān)管；政府鼓勵(lì)并授權(quán)具有創(chuàng)新和研究實(shí)力的科研機(jī)構(gòu)投入到PPP項(xiàng)目的管理之中；在服務(wù)交付和融資模式變革驅(qū)動(dòng)下，采取新的商業(yè)模式等。

創(chuàng)新投資、運(yùn)營與管理方式面臨著許多挑戰(zhàn)。為了實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展，需要多方利益主體共同參與，因?yàn)檠芯勘砻?，私營企業(yè)在從事非國家行為時(shí)不太可能提供公共利益。這表明在基礎(chǔ)設(shè)施交付中，加強(qiáng)政府或公共部門組織的作用是十分必要。公共-私人伙伴關(guān)系的PPP模式，可以克服單純公共部門投資的高資源成本，但在實(shí)現(xiàn)公共和私人目標(biāo)之間的平衡方面，仍面臨巨大的挑戰(zhàn)，需要地方政府制定合理的政策性法規(guī)，可以針對(duì)PPP項(xiàng)目模式成立相應(yīng)的管理委員會(huì)，提高資源利用效率，降低風(fēng)險(xiǎn)成本，進(jìn)行有效的監(jiān)管。該委員會(huì)可以由幾個(gè)不同的政策部門聯(lián)合構(gòu)成，整合多部門優(yōu)勢，集中、高效地解決問題。此外，公共部門應(yīng)審慎制定采購規(guī)則、融資安排，而不能優(yōu)先考慮如何在短期內(nèi)收回全部成本。

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