馬井彪

按照黨的總體部署與規(guī)劃，我國將于2020年實現城鄉(xiāng)公共服務均等化的目標。黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略，實現城鄉(xiāng)公共服務均等化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容。實現城鄉(xiāng)公共服務均等化的目標，一方面有賴于財政資源的支持，另一方面離不開法治的保障。從時代背景來看，在建設中國特色社會主義法治體系的過程中，促進城鄉(xiāng)公共服務的法治建設，是堅持人民主體地位，實現人民幸福的重要保障。從當前城鄉(xiāng)公共服務法治現實來看，雖然有關促進城鄉(xiāng)公共服務的法律法規(guī)已初具規(guī)模，但是法律法規(guī)的出臺存在滯后性、供給性不足等問題，無法滿足人民對城鄉(xiāng)公共服務日益增長的需求，也無法保證人人共享均等化的城鄉(xiāng)公共服務。因此，推進城鄉(xiāng)公共服務的法治建設是實現城鄉(xiāng)公共服務均等化與順應我國法治化建設潮流的必然之舉。

一、城鄉(xiāng)公共服務均等化與法治建設的邏輯關系

1.城鄉(xiāng)公共服務均等化是法治建設的基石

城鄉(xiāng)公共服務均等化是指在城鄉(xiāng)一體化進程中政府要為社會公眾提供基本的、與經濟社會發(fā)展水平相適應的、體現公平公正原則的大致均等的公共物品或公共服務，即在基本的公共服務領域政府應盡可能地滿足人們的基本物質需要，使人們在共享公共服務中有同樣的權利。具體而言，應涵蓋三個方面：一是權利均等，即盡可能使每個社會成員享有同樣公共服務的權利；二是機會均等，即每個社會成員都享有消費公共服務的同等機會；三是結果均等，即政府的政策安排應使每個居民擁有從數量到質量大致均等的公共服務。從學理來看，城鄉(xiāng)公共服務的法治建設本身也是政府為人民提供的“城鄉(xiāng)公共服務”。城鄉(xiāng)公共服務均等化保障人的基本生存與發(fā)展權益，同時機會均等、結果均等、權利均等與法治建設所追求的公平正義是相互契合的。城鄉(xiāng)公共服務均等化為法治建設的良性發(fā)展奠定基礎。

2.法治建設是城鄉(xiāng)公共服務均等化的保障

法治建設的最終目的是維護社會公平正義。從法律層面來看，公共服務均等化是一種權利均等——只有權利均等才會有機會均等進而實現結果均等，權利均等是基本公共服務均等化的基礎和關鍵。城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的法治保障，是指政府運用公權力，利用公共資源，使全民在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎設施、社會治安等方面享有同等權利，即政府通過法治建設保障公民基本權利得以實現。

二、我國城鄉(xiāng)公共服務均等化的法治建設困境

1.公共服務領域缺乏基本法的統領

涉及民生的公共服務領域必須有相關基本法的統領，為后續(xù)相關的法律的完善奠定基礎。然而，從表格中我們可以看出，直至目前，在醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、通信、公共安全等領域基本法依舊缺乏?；痉ǖ娜狈ψ尮駸o法明確應該享有的權利及應承擔的義務，同時也不能界定政府的職權及承擔的職責，更不能保證公民的權利的實現及政府職權的行使，容易積累社會矛盾，不利于社會的和諧穩(wěn)定。以住房保障為例，習近平總書記在十九大報告中提出“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！边@體現了黨對人民能夠住有所居的重視，住房保障需要政策的支持，更需要法律的保障。比如在2010年3月十一屆全國人大三次會議期間，有多名代表集中提出反映房地產行業(yè)問題的議案，對此，我國住房和城鄉(xiāng)建設部及相關部門組織力量積極開展系列法律修訂工作。涉及房屋拆遷、房屋質量、住宅配套、住房保障、住房公積金等方面，其中有的法律法規(guī)已經形成修改草案征求意見稿。然而，目前《住房保障法》尚未出臺，還需進一步從法律上為人民擁有住房提供保障。

2.城鄉(xiāng)公共服務領域實體法不完善、程序法滯后性、監(jiān)管與救濟法律機制落后

法律要明確人民在城鄉(xiāng)公共服務領域所享有的權利與應盡的義務，這是推進城鄉(xiāng)公共服務均等化的基本前提。就目前來看，我國在涉及民生問題的城鄉(xiāng)公共服務領域的實體法不完善，諸如公共衛(wèi)生服務領域、基本住房保障領域、公共安全領域等相關實體法嚴重缺失，未能明確人民所享有的權利與應盡的義務。同時，通過制定程序法來保證權利的實現及義務的履行也是亟需解決的問題。政府不僅要制定及完善城鄉(xiāng)公共服務領域的法律來保障人民的生存及發(fā)展權利，同時也不應忽視城鄉(xiāng)公共服務領域的監(jiān)管與救濟機制。雖然黨的十八屆三中全會提出“市場在資源配置中起決定性作用”，但是政府依舊要為市場的發(fā)展提供良好的服務。當前在城鄉(xiāng)公共服務市場化過程中存在監(jiān)管機制不明確、權利救濟機制缺失等問題，造成人民在城鄉(xiāng)公共服務中享有的權利無法得到充分落實，削弱了政府的公信力與權威。

3.涉及中央與地方城鄉(xiāng)公共服務領域的權力分配的法律缺失

地方政府是實現城鄉(xiāng)公共服務均等化的執(zhí)行者，地方政府實現城鄉(xiāng)公共服務均等化需要權力的支撐，但是當前我國中央與地方權力分配在法律上并沒有明確的界線?！吨腥A人民共和國憲法》對中央與地方的權力分配也僅作模糊性界定，總綱第三條

“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則”。這造成了中央和地方的事權、財權分配不明確，造成地方政府在落實城鄉(xiāng)公共服務均等化過程中缺乏主動性、創(chuàng)造性、擔當性。同時權責不明確，不能有效地懲處地方政府的不法行為及有效評估地方政府在促進城鄉(xiāng)公共服務均等化方面的績效。

4.城鄉(xiāng)公共服務領域內的法治理念未能深入人心

實現城鄉(xiāng)公共服務均等化的最終目的是為了讓廣大人民共享改革發(fā)展成果，實現人民幸福夢的發(fā)展目標。在我國推進建設社會主義法治體系的過程中，讓法治理念深入人心是法治中國建設的重點內容。但是，當前在城鄉(xiāng)公共服務領域提升地方政府與人民對法治觀念依舊困難重重。一些地方政府在干部考核機制的約束下，還是以追求經濟發(fā)展的速度為本，在推進城鄉(xiāng)公共服務均等化的過程中缺失法治理念。部分公民的合法利益受到侵犯時未能理性地尋求法律途徑解決。還是以“精準扶貧”為例，“精準扶貧”貴在“精準”，主要包括精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核。但是由于部分農民法治理念的缺失，加上農村家族思想、農村傳統的規(guī)則、村干部的“裙帶關系”影響等，造成“精準扶貧”難以做到“精準”。在城鄉(xiāng)公共服務的其他領域，有些公民當個人合法權益受到侵害時，未能積極尋求法律途徑妥善解決。

三、建立健全我國城鄉(xiāng)公共服務均等化法治建設的動力機制

黨的十八屆四中全會明確指出，依法加強和規(guī)范城鄉(xiāng)公共服務，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權益等方面的法律法規(guī)。因此，推進城鄉(xiāng)公共服務均等化法治建設是實現城鄉(xiāng)公共服務均等化的保障。城鄉(xiāng)公共服務均等化的法治理念、法治運行機制及法治評估是推動城鄉(xiāng)公共服務均等化法治化建設的動力機制。

1.確立城鄉(xiāng)公共服務均等化的法治理念

城鄉(xiāng)公共服務均等化的法治建設是推進國家治理體系與治理能力現代化的重要內容。換句話說，是國家治理模式的轉變。要實現城鄉(xiāng)公共服務均等化法治建設的目標，不僅需要國家推進法治建設，還需要國家在促進城鄉(xiāng)公共服務均等化過程中運用有效的法治運作方式，形成適應民生需求與時代發(fā)展要求的法治建設方案。確立城鄉(xiāng)公共服務均等化的法治理念是法治建設方案的先導。從政府層面來看，政府作為促進城鄉(xiāng)公共服務均等化的主導力量，應樹立確保城鄉(xiāng)公共服務機會公平、協調城鄉(xiāng)公共服務資源分配、保障公民的基本權利及積極履行政府義務的理念。由于我國人口眾多，資源有限，城鄉(xiāng)公共服務資源是實現城鄉(xiāng)公共服務均等化的支柱。政府作為城鄉(xiāng)公共服務資源的協調者與分配者，需要最大限度地保障各地區(qū)所享有的城鄉(xiāng)公共服務機會公平，分配中要確保資源分配的正義，同時維護公民的合法權益積極履行政府應盡的義務。從公民個人層面來看，公民作為城鄉(xiāng)公共服務均等化的受益者，應樹立法治理念，摒棄與法治相違背的思想。在城鄉(xiāng)公共服務均等化過程中，應積極履行公民應盡的義務；當自己的合法權益受到侵害時，增強維權意識，通過法律渠道解決。

2.建立城鄉(xiāng)公共服務均等化法治建設運行機制

如果說確立城鄉(xiāng)公共服務均等化法治建設的理念是實現城鄉(xiāng)公共服務均等化法治建設的“實體要件”，

那么建立城鄉(xiāng)公共服務均等化法治建設運行機制就是實現城鄉(xiāng)公共服務均等化法治建設的“形式要件”。而

“形式要件”包涵立法、執(zhí)法、司法、守法四個方面。具體來看，從立法層面來看，我國應建立促進城鄉(xiāng)公共服務均等化的法律體系。促進城鄉(xiāng)公共服務均等化的法律體系的構建旨在改善民生，讓人民共享改革發(fā)展成果。在保障城鄉(xiāng)公共服務均等化方面，應從法律層面明確闡釋城鄉(xiāng)公共服務均等化的含義、主要內容、促進城鄉(xiāng)公共服務均等化的基本原則、公民所享有的權利與應盡的義務等。在協調中央與地方關系方面，應從法律層面明確中央與地方的關系，協調中央與地方權力分配，確保中央與地方在城鄉(xiāng)公共服務領域內的權責統一。在協調政府與市場、社會關系方面，應從法律層面為市場與社會力量參與城鄉(xiāng)公共服務均等化提供保障。從執(zhí)法層面來看，要完善城鄉(xiāng)公共服務領域的執(zhí)法機制。第一，健全促進城鄉(xiāng)公共服務均等化的行政決策機制；第二，完善促進城鄉(xiāng)公共服務均等化的執(zhí)法監(jiān)管程序；第三，強化促進城鄉(xiāng)公共服務均等化的行政監(jiān)督與問責機制；第四，規(guī)范促進城鄉(xiāng)公共服務均等化的行政復議與行政訴訟制度。從司法層面來看，司法是保障公民權利救濟，實現民生訴求的最后一道防線，在實現城鄉(xiāng)公共服務均等化的過程中發(fā)揮重要作用。結合我國城鄉(xiāng)公共服務均等化的現實需要，健全司法體制應加強地方司法機構建設、簡化辦案流程、建立多元化糾紛解決機制、降低案件當事人的訴訟成本及完善法律援助制度。從守法層面來看，在推進城鄉(xiāng)公共服務均等化進程中，應堅持“德”與“行”的統一?！暗隆奔词前l(fā)揚中華傳統美德，在促進城鄉(xiāng)公共服務均等化法治建設中，政府官員要有責任與擔當意識，維護公民合法權益；公民個人也應理性地表達個人正當訴求，遵守相關社會道德 ?！靶小奔词枪駪e極為促進城鄉(xiāng)公共服務均等化法治建設積極建言獻策，同時公民個人應積極履行應盡的義務。政府在促進城鄉(xiāng)公共服務均等化法治建設中要帶頭守法，依法決策、依法化解城鄉(xiāng)公共服務均等化過程中的矛盾和糾紛，形成遵紀守法的良好風氣，維護社會的和諧與穩(wěn)定。

3.健全城鄉(xiāng)公共服務均等化法治評估機制

在促進城鄉(xiāng)公共服務均等化法治建設進程中，如何對城鄉(xiāng)公共服務均等化的績效進行有效評估是保證城鄉(xiāng)公共服務供給效果的重要問題。在以經濟建設為中心的指導思想下，我國長期以來形成的干部考核注重地方經濟的增長。但是當前我國經濟進入新常態(tài)及供給側結構改革的背景下，政府在促進城鄉(xiāng)公共服務均等化建設同時還需要追求經濟的增長，這勢必造成政府目標多元，影響城鄉(xiāng)公共服務均等化的進程。因此，從法律層面健全城鄉(xiāng)公共服務均等化評估體制，對提高政府工作積極性，實現城鄉(xiāng)公共服務均等化法治建設具有重要作用。

從法律層面來看，應制定針對政府城鄉(xiāng)公共服務進行評估的主管部門、評估主體、評估程序、評估指標和評估結果等內容的法律，將城鄉(xiāng)公共服務均等化法治建設納入干部考核機制。從法律層面認可城鄉(xiāng)公共服務評估的法律地位，為城鄉(xiāng)公共服務均等化法治評估成為政府公共管理的重要環(huán)節(jié)提供保障，促使政府積極推進城鄉(xiāng)公共服務均等化的進程。在法律上樹立城鄉(xiāng)公共服務均等化評估機制的權威，保障在對城鄉(xiāng)公共服務均等化進行評估時排除某些組織或個人的干擾，提高評估工作的公開化和透明度。

從法治評估機制要素層面來看，第一，應結合我國實際加強對城鄉(xiāng)公共服務均等化的法治指數的研究，在研究設計思路上要注意區(qū)分法治的同異性、形式法與實體法的結合、定量研究與定性研究的結合等。第二，要建立多方評估制度。政府在建立城鄉(xiāng)公共服務均等化法治評估機制過程中，要注意第三方評估力量，吸收相關專家學者的建議。第三，落實評估后整改機制及問責制度。對評估后出現的問題要及時整改，對沒有落實法治評估的政府官員進行問責。

（作者單位：中共浙江省臺州市黃巖區(qū)委黨校）

（責任編輯 方 卿）