關(guān)日昇

[摘要]戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)得以恢復(fù)發(fā)展。而作為其表現(xiàn)的城市化也進(jìn)入了高速增長(zhǎng)期，同時(shí)隨著城市的發(fā)展，政府、市民也開(kāi)始遇到了前所未有的都市問(wèn)題。特別是在以東京都為核心的三大都市圈，這些核心城市占據(jù)了日本絕大多數(shù)的資源并形成了鮮明的城市性格。日本的特點(diǎn)就是作為經(jīng)濟(jì)中心地帶的大都市圈的集聚效應(yīng)。而中國(guó)的城市化道路在時(shí)間上與日本并不重合，由于歷史原因我們的城市化水平明顯地落后于日本。但是80年代之后，由于實(shí)施改革開(kāi)放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革等一系列舉措，中國(guó)的城市化迎來(lái)了高速增長(zhǎng)期。中日兩國(guó)的城市化背景不同、路徑不同、所遇到的問(wèn)題也不盡相同，但作為亞洲國(guó)家，兩國(guó)之間的城市治理經(jīng)驗(yàn)卻可以相互印證借鑒，并在未來(lái)的城市治理環(huán)節(jié)共同交流合作。梳理中日城市化發(fā)展的特點(diǎn)、城市治理的理念、城市治理過(guò)程中所遇到的問(wèn)題，得出可供中日之間都能形成借鑒意義的治理理念或手段，從而向城市的善治邁進(jìn)。

[關(guān)鍵詞]城市治理;東亞城市化;中國(guó);日本

[中圖分類(lèi)號(hào)]C912.81[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]1000-8284（2018）06-0155-06

一、中日城市發(fā)展的特征比較

（一）日本城市發(fā)展的特征

1.“都”的停滯與“圈”的興起。以20世紀(jì)50年代為契機(jī)，日本狂飆式的城市化開(kāi)始了。50年代以后，以東京圈為中心，形成了東京、大阪、名古屋三大城市圈。三大城市圈的人口在1960年占全國(guó)人口的40%、1975年占全國(guó)人口的47.6%，可以想見(jiàn)，如此規(guī)模的城市人口數(shù)量伴隨著的是大規(guī)模的人口遷徙。而戰(zhàn)后的日本城市化規(guī)模之大、速度之快、吸納人口之多有其多樣化的原因：一方面，都市工業(yè)的發(fā)展以及其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化是吸引人口的內(nèi)在核心動(dòng)力;另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力快速提高，農(nóng)業(yè)人口過(guò)剩，而新興的城市卻提供了大量的教育、工作機(jī)會(huì)。這使得農(nóng)村人口大量涌入城市。

然而，就在人們認(rèn)為日本核心城市如磁鐵一般會(huì)不斷地吸收人口和資源時(shí)，從1970年代后期開(kāi)始，東京、大阪等核心城市的人口開(kāi)始減少，而圈域內(nèi)的人口開(kāi)始增加。這是因?yàn)楹诵某鞘小岸肌蔽{了過(guò)多的資源導(dǎo)致了地價(jià)與租金過(guò)高，市民居住困難，同時(shí)交通、環(huán)境、醫(yī)療、教育等等社會(huì)福利都面臨著人口壓力所帶來(lái)的前所未有的考驗(yàn)。在此背景下，“都”的磁鐵效應(yīng)開(kāi)始遇到瓶頸，而“圈”則開(kāi)始反向地吸收人口，并形成了“衛(wèi)星都市”的城市群落狀態(tài)。市民們?cè)凇岸肌眱?nèi)工作、娛樂(lè)，在“圈”內(nèi)居住，形成了“候鳥(niǎo)市民”的效應(yīng)。由此我們可以看到，“都”的吸納能力也并不是無(wú)限的，在資源密集到一定程度之后，人口開(kāi)始向外流出用以規(guī)避城市風(fēng)險(xiǎn)，從而造就了“圈”的興起。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。就城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，日本的城市基本實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的次第升級(jí)，現(xiàn)今日本的重工業(yè)、加工業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了向發(fā)展中國(guó)家的外包與轉(zhuǎn)移，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的相對(duì)位置比較清晰。但是這并不是一個(gè)一蹴而就的過(guò)程，相反它經(jīng)歷了一系列的變化發(fā)展過(guò)程。

就第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)來(lái)說(shuō)，城市化的過(guò)程就是將城市農(nóng)業(yè)擠出去的過(guò)程。隨著高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市的急劇擴(kuò)張，50年代至70年代中葉，城市的農(nóng)業(yè)人口減少，而建筑、制造行業(yè)的人口快速增長(zhǎng)。雖然大都市附近有較多的優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)用地，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性也很高，但是，20年間城市農(nóng)業(yè)人口卻下降了3/4。而與之相伴隨的就是城市化工業(yè)的發(fā)展。在1955年之后的10年，東京的制造業(yè)人口增長(zhǎng)到過(guò)去的1.7倍，而大阪的化工業(yè)從業(yè)人口則增長(zhǎng)到此前的1.8倍。也就是說(shuō)此時(shí)工業(yè)聚集已經(jīng)成為日本城市發(fā)展的特點(diǎn)。

但是隨著世界市場(chǎng)的開(kāi)放與環(huán)境問(wèn)題的加劇，日本政府和財(cái)團(tuán)開(kāi)始有計(jì)劃的將高污染、高消耗的產(chǎn)業(yè)從國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)向國(guó)外，這同時(shí)也使得日本在一段時(shí)間內(nèi)成為亞洲工廠的管理樞紐。而通過(guò)轉(zhuǎn)移這些產(chǎn)業(yè)，日本的核心城市職能也在悄然地發(fā)生轉(zhuǎn)變。同時(shí)，高污染、高消耗產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)出，也使得今天所見(jiàn)的日本城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雛形得以建構(gòu)。

3.城市職能分化。隨著世界資本主義的不斷融合，日本的城市出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)。多國(guó)籍企業(yè)在城市中出現(xiàn)，并開(kāi)始支配大面積的城市空間。而其生產(chǎn)機(jī)能也呈現(xiàn)出地理分散的特點(diǎn)[1]。而設(shè)置在大城市的公司總部則專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)進(jìn)行管理、調(diào)配、整合等工作。因此，產(chǎn)業(yè)鏈從城市中轉(zhuǎn)移出去，直接使得城市的管理職能身份更清晰化了。核心城市成為了資本主義工業(yè)化社會(huì)的樞紐。同時(shí)，由于資本的集中，核心城市有能力建設(shè)高價(jià)的基礎(chǔ)設(shè)施與配套服務(wù)，由此文化與藝術(shù)作為一種投資開(kāi)始大量聚集于核心城市。那么在原有的生產(chǎn)、管理等屬性之外，核心城市具備了消費(fèi)、娛樂(lè)、觀光等新的屬性，這使得傳統(tǒng)城市的職能發(fā)生了改變。同時(shí)，這個(gè)改變的反面就是，由于土地、勞動(dòng)力價(jià)格上漲以及政策排斥所造成的既成城市工業(yè)與批發(fā)零售業(yè)的衰退。

（二）中國(guó)城市發(fā)展的特征

1.后發(fā)性的特點(diǎn)。從中華人民共和國(guó)成立到改革開(kāi)放之前，城市的活力被當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境所壓制了，城市的發(fā)展成為為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的輔助手段。在政策上，國(guó)家嚴(yán)格控制城市人口數(shù)量限制農(nóng)村人口進(jìn)城，從而導(dǎo)致了城市發(fā)展滯后于工業(yè)化的現(xiàn)象。這也嚴(yán)重限制了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革開(kāi)放以后，加速建設(shè)城市成為了政府的主導(dǎo)思想，而且事實(shí)也證明了發(fā)展城市會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力。在明白了這個(gè)道理之后，中國(guó)的城市化進(jìn)程快速推進(jìn)并取得了舉世矚目的成就，但是同時(shí)地區(qū)資源分配不平衡、城鄉(xiāng)差別逐漸擴(kuò)大、社會(huì)階層撕裂也成為了不可回避的問(wèn)題。因此，后發(fā)性決定了我國(guó)城市化進(jìn)程呈現(xiàn)出高速但粗放的特點(diǎn)。這也是今后城市治理工作需要集中解決的問(wèn)題。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的缺陷。就目前來(lái)看，中國(guó)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)配比仍有自身的缺陷：第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)份額較發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)仍舊偏大，這反映了我國(guó)城市第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，剩余勞動(dòng)力過(guò)多，從而導(dǎo)致城市的職能身份模糊不清。而第二產(chǎn)業(yè)在城市中又顯得過(guò)分虛胖，中國(guó)的城市工業(yè)并沒(méi)有像日本一樣，實(shí)現(xiàn)完整的向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移，城市工業(yè)仍舊占城市GDP的主導(dǎo)地位。這就導(dǎo)致了即使高耗能、高污染，甚至社會(huì)企業(yè)化等問(wèn)題嚴(yán)重限制地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府也無(wú)法狠下壯士斷腕的決心。

同時(shí)，中國(guó)城市中的第三產(chǎn)業(yè)也需要被特別關(guān)注。近些年，中國(guó)的高科技產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)的確取得了令人喜悅的進(jìn)展，但是這種進(jìn)步的背后卻是舉國(guó)體制所帶來(lái)的資源集中，邊緣地區(qū)在資源分配不均的背景下無(wú)法享受改革與發(fā)展帶來(lái)的紅利。這也使得地區(qū)間的不平衡加劇。

3.以政策為主導(dǎo)的城市化。從中國(guó)的城市化進(jìn)程來(lái)看，靠“天”吃飯是最顯著的特點(diǎn)。無(wú)論是城市發(fā)展的速度、規(guī)模、形式、體量等等無(wú)不體現(xiàn)了國(guó)家調(diào)控的印記。在改革開(kāi)放之前，國(guó)家實(shí)行的是嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，城市的發(fā)展受到嚴(yán)格的限制，城市的各個(gè)部門(mén)受到國(guó)家的嚴(yán)格管控。就以戶(hù)籍制度為例，嚴(yán)格限制戶(hù)籍體現(xiàn)了國(guó)家限制農(nóng)民身份進(jìn)入城市，從而控制城市規(guī)模與人口數(shù)量的治理理念。同時(shí)，在改革開(kāi)放之后，政府的確放松了對(duì)城市的管控，但是這種放松也不是絕對(duì)的。“政策治理”也沒(méi)有一夜之間轉(zhuǎn)變成“市場(chǎng)治理”，從改革開(kāi)放之后的城市發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，有哪一個(gè)城市的發(fā)展能離開(kāi)政策的支持與幫助？對(duì)一個(gè)城市來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目引進(jìn)、招商引資、人才引進(jìn)都需要政策的扶持，一個(gè)政策來(lái)了，往往會(huì)在地方上引起轟動(dòng)甚至矛盾，所以即使是中國(guó)進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)體制改革，城市的發(fā)展也很難擺脫舊有慣習(xí)的束縛，無(wú)法一夜之間扔掉“拐棍”。

二、中日城市治理思想的演進(jìn)

（一）日本城市治理思想的發(fā)展過(guò)程

1.市民最低生活保障論的發(fā)展。戰(zhàn)后日本的都市政策思想主要體現(xiàn)為市民最低生活保障論與都市經(jīng)營(yíng)論。市民最低生活保障論的系統(tǒng)闡述者是松下圭一，但是該理論并非松下原創(chuàng)，而是使用了小森武的概念。松下認(rèn)為，城市問(wèn)題的解決有賴(lài)于城市治理的政策，這就必須對(duì)城市治理政策的目標(biāo)進(jìn)行展望。因此，松下考察了日本戰(zhàn)后的社會(huì)狀況，認(rèn)為戰(zhàn)后的日本城市具有“經(jīng)濟(jì)工業(yè)化”“社會(huì)城市化”“政治市民化”等特征，并認(rèn)為城市型社會(huì)與傳統(tǒng)的日本農(nóng)村社會(huì)不同，具有高學(xué)歷化、高余暇化以及從地域到地球的高度自立的市民活動(dòng)等特點(diǎn)。同時(shí)認(rèn)為過(guò)去的日本農(nóng)村型社會(huì)的矛盾會(huì)隨著城市型社會(huì)的建立而消弭，城市型社會(huì)與農(nóng)村型社會(huì)的對(duì)立也并不是革新與傳統(tǒng)的對(duì)立，而是圍繞著“普通基本法原理”而建立起來(lái)的自治與官治的對(duì)立[2]10-14。

松下還認(rèn)為，傳統(tǒng)的日本學(xué)界受到馬克思的歷史必然論與韋伯的價(jià)值中立論等解釋學(xué)的影響，忽略了政策科學(xué)自身形成的規(guī)律，因此他就市民政治參與的現(xiàn)狀、政策形成沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)性等問(wèn)題進(jìn)行了批判[2]75-76。同時(shí)指出日本如果要突破界限，必須總結(jié)前人的成果和經(jīng)驗(yàn)，并提出了自己的社會(huì)治理模型“三根柱”[3]：（1）社會(huì)保障，包括養(yǎng)老保障、健康保障、雇傭保障以及生活保護(hù)等福利政策，即生存權(quán);（2）社會(huì)資本，包括市民設(shè)施、城市裝置、公營(yíng)住宅等城市政策，即共用權(quán);（3）社會(huì)保健，包括公共衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、公害應(yīng)對(duì)等環(huán)境政策，即環(huán)境權(quán)。

松下的理論將貫穿于日本歷史中的農(nóng)村型社會(huì)帶入到城市型社會(huì)的潮流中去，構(gòu)想不可謂不宏大。但是，我們也可以看到，最開(kāi)始日本的城市化并不是一個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)的普遍現(xiàn)象，它更體現(xiàn)出一種集中傾向。在這種情況下，城市治理所面對(duì)的問(wèn)題相對(duì)較少。然而隨著城市的急劇增加，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市所要面臨的是財(cái)政困難的問(wèn)題。也就是說(shuō)，城市不可能不計(jì)代價(jià)地向公眾進(jìn)行投入，作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)個(gè)體它也有其自身的發(fā)展邏輯。

2.都市經(jīng)營(yíng)論的發(fā)展。后神戶(hù)市的治理理論實(shí)踐也形成了自身取向，“宮崎市政”又被稱(chēng)為“神戶(hù)股份有限公司”“公共發(fā)展”等。公共團(tuán)體稀缺的經(jīng)濟(jì)效能以及宮崎辰雄的經(jīng)營(yíng)感覺(jué)為世人所知。宮崎神戶(hù)市政的特征又被稱(chēng)為“都市經(jīng)營(yíng)”，只不過(guò)公司的經(jīng)營(yíng)是以利潤(rùn)為導(dǎo)向的，而城市的經(jīng)營(yíng)以盈余為目的導(dǎo)向的。宮崎將自己的都市經(jīng)營(yíng)理論用“以最小的費(fèi)用，謀最大的福祉”一句話(huà)概括。因此，都市經(jīng)營(yíng)論是以提升市民福祉為最終目的導(dǎo)向的，這其實(shí)與前述的“市民最低生活保障論”沒(méi)有太大分別，而該理論同時(shí)要求實(shí)現(xiàn)最小的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這其實(shí)與自治體衰退的70年代后期所出現(xiàn)的行政改革需求相互照應(yīng)。在80年代，宮崎的都市經(jīng)營(yíng)論的產(chǎn)生與發(fā)展就是為了將“市民最低生活保障論”與行政改革的需求結(jié)合起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)革新自治體與政府的平衡。

（二）中國(guó)城市治理理念

1.城市治理的中國(guó)語(yǔ)境。我國(guó)城市治理研究在90年代初才開(kāi)始起步，可以說(shuō)是起步較晚，這與我國(guó)城市化的后發(fā)性特征是不可分的。但隨著國(guó)家、社會(huì)對(duì)城市的發(fā)展越來(lái)越重視，人民群眾對(duì)政府的城市治理水平的要求越來(lái)越高。隨著“城市與區(qū)域管制”“城鄉(xiāng)治理與規(guī)劃改革”等議題的切入，中國(guó)城市問(wèn)題研究開(kāi)始了一個(gè)新的階段。

隨著“增長(zhǎng)聯(lián)盟論”“增長(zhǎng)機(jī)器論”“城市政體理論”以及“城市治理理論”相繼進(jìn)入中國(guó)，城市治理模式開(kāi)啟了中國(guó)語(yǔ)境的模式。

有學(xué)者將城市治理定義為通過(guò)不同的社會(huì)集團(tuán)進(jìn)行協(xié)商對(duì)話(huà)，優(yōu)化配置社會(huì)資源，從而彌補(bǔ)政府管理的不足，以期達(dá)到雙贏的治理目標(biāo)[4]。同時(shí)，在進(jìn)行不同地域的具體治理實(shí)踐之后，具有中國(guó)特色的城市治理話(huà)語(yǔ)也開(kāi)始展開(kāi)，它涵蓋了“能否建立強(qiáng)有力國(guó)家”“國(guó)家滿(mǎn)足社會(huì)的期望的能力”“公民政治參與與政治問(wèn)責(zé)”等新的內(nèi)涵[5]。同時(shí)，在模式建構(gòu)上，大量的外國(guó)理論與不同區(qū)域的城市治理經(jīng)驗(yàn)也傳入我國(guó)，這也使得我國(guó)的學(xué)者在城市治理理論中更容易找到自身的定位。特別值得一提的是，大量城市治理理論的實(shí)踐應(yīng)用提供了豐富的可供參考的案例，如南京、上海等大城市的治理等。這些實(shí)踐對(duì)于中國(guó)城市諸如“社區(qū)治理困境”“管理碎片化”“公共性衰落”“地方自治體參政”等問(wèn)題的解釋與解決上頗見(jiàn)所長(zhǎng)，形成了具有中國(guó)特色城市治理經(jīng)驗(yàn)。

因此，我們可以看到，雖然中國(guó)城市治理研究發(fā)展較晚，但是它發(fā)展的速度很快，這也與中國(guó)城市化進(jìn)程速度加快有直接關(guān)系。在這個(gè)過(guò)程中，我們既吸收外國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)也要避免走外國(guó)的彎路，因此無(wú)論在理論層面還是在實(shí)踐層面，中國(guó)城市治理都應(yīng)該形成自己的體系和道路。

2.中國(guó)城市治理理念的缺陷。中國(guó)城市治理理念雖然在短時(shí)間內(nèi)從無(wú)到有，從“摸著石頭過(guò)河”到形成了富有中國(guó)特色的理論與實(shí)踐，可以說(shuō)進(jìn)步是十分驚人的。但是這并不代表中國(guó)城市治理理念以及實(shí)踐的先進(jìn)性，恰恰相反，我們的理論和實(shí)踐仍舊是落后于城市化發(fā)展的速度的。從特點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，中國(guó)城市治理仍舊是政府主導(dǎo)下的治理，市場(chǎng)性、公共性的不足也是學(xué)界一直在批判與引導(dǎo)的重中之重。同時(shí)，中央與地方的利益博弈也在城市治理的過(guò)程中起到一些阻礙的作用?！肮艿奶馈比耘f是一些城市無(wú)法發(fā)展起來(lái)的核心原因，就如我國(guó)東北的城市治理，近些年來(lái)飽受公民、專(zhuān)家的批評(píng)，甚至有“投資不過(guò)山海關(guān)”的說(shuō)法。問(wèn)題明確了，那就是要對(duì)政府提出更高的城市治理水平的要求，不是傳統(tǒng)的“盯”“卡”而是在有效的監(jiān)控與管理的基礎(chǔ)上形成自由度更高的城市治理模式?？梢哉f(shuō)雖然中國(guó)是政府主導(dǎo)的管理模式，但有些時(shí)候也并不一定是它的劣勢(shì)。相反自由度過(guò)高也并不能就一定視為一種優(yōu)勢(shì)，最關(guān)鍵的是要在中國(guó)這個(gè)特定的語(yǔ)境以及特定的地區(qū)掌握好治理的度。尤其是在一些安全領(lǐng)域、生產(chǎn)領(lǐng)域以及一些方向把握上的問(wèn)題，就需要政府更好地負(fù)起責(zé)任行使職能，而不是一味地靠自治。但同時(shí)，一些政府觸及不到的領(lǐng)域以及“短板領(lǐng)域”則需要公民以及自治體來(lái)共同參與城市的治理，在這一方面中國(guó)政府的治理水準(zhǔn)有待提高。

三、中日城市治理所要面對(duì)的問(wèn)題

（一）環(huán)境問(wèn)題

環(huán)境問(wèn)題是城市治理所必須要面對(duì)的問(wèn)題，因?yàn)榄h(huán)境是市民生活條件的基礎(chǔ)。環(huán)境也包括自然環(huán)境、人文環(huán)境等等，并相互關(guān)聯(lián)、相互建構(gòu)。就自然環(huán)境來(lái)說(shuō)，作為天災(zāi)的臺(tái)風(fēng)、洪水、地震等自然災(zāi)害是兩國(guó)都需要面對(duì)的，這也是城市受到損害、市民生命財(cái)產(chǎn)安全受到侵害的一個(gè)大方面。在過(guò)去，我們對(duì)這些災(zāi)害缺乏應(yīng)對(duì)的手段，往往會(huì)因此造成很大的損失。但是隨著時(shí)代的發(fā)展，城市發(fā)展出各種應(yīng)對(duì)災(zāi)害的措施，并形成了嚴(yán)密的防災(zāi)體系，從而使災(zāi)害的損失降至最低。然而，雖然我們對(duì)自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)有了很多新措施，但是隨著城市的快速擴(kuò)張，由社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因而引起的社會(huì)災(zāi)害很快成為我們必須要面對(duì)的新問(wèn)題。單以霧霾問(wèn)題為例，從縱向上來(lái)比較世界城市的發(fā)展史，這并不是北京獨(dú)有的問(wèn)題，無(wú)論是18、19世紀(jì)的倫敦，還是20世紀(jì)60年代的日本城市群，都出現(xiàn)了“空氣公害”的社會(huì)現(xiàn)象。這種城市的空氣污染是由于人類(lèi)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的，這對(duì)于一座城市走向成熟似乎不可避免。日本城市學(xué)家將高速成長(zhǎng)期的工業(yè)城市形容為“出現(xiàn)了地獄般的樣子”，這與狄更斯對(duì)快速發(fā)展的歐洲資本主義城市的描述“這里直墮地獄”又何其相似。日本城市學(xué)家曾指出：“60年代日本大氣污染最嚴(yán)重的大阪市西淀川地區(qū)，一天中的二氧化硫均值最高濃度達(dá)到0.321ppm，平均濃度為0.189ppm（現(xiàn)今標(biāo)準(zhǔn)值為0.04ppm），如果再這樣繼續(xù)下去，區(qū)民全體都會(huì)因大氣污染而患病。”但是很快，諸如大氣污染之類(lèi)的日本的城市公害問(wèn)題引起了政府和地方自治體的重視，通過(guò)不斷地努力增加了很多防止公害的投資，并最終取得了良好的效果。反觀中國(guó)城市公害問(wèn)題，現(xiàn)在已經(jīng)引起了社會(huì)各界的討論，但中國(guó)民間力量薄弱，政府出于經(jīng)濟(jì)效益的考慮又很難實(shí)現(xiàn)城市的轉(zhuǎn)型從而在根本上緩解城市的環(huán)境壓力。這也是中國(guó)城市環(huán)境問(wèn)題解決的矛盾所在。

同時(shí)，城市的環(huán)境問(wèn)題不光有自然環(huán)境問(wèn)題也有人文環(huán)境的問(wèn)題。隨著城市的急劇擴(kuò)張，歷史文化遺產(chǎn)的損失與城市景觀的消失成為一種令人遺憾的不可逆現(xiàn)象。國(guó)土面積狹小的日本在此問(wèn)題上矛盾突出，人口密集加之土地稀缺就連鐵路兩側(cè)都蓋滿(mǎn)了民房的日本卻十分重視歷史文化景觀的保護(hù)，所以我們可以看見(jiàn)鬧市中的寺廟，或一些專(zhuān)門(mén)用圍欄保護(hù)起來(lái)的景觀，這或許在城市中顯得極不協(xié)調(diào)，但這也是土地狹小的日本解決此類(lèi)問(wèn)題的唯一辦法。對(duì)于景觀的保護(hù)，日本采取了“鬧中取靜”的策略，雖然這很難解決城市擴(kuò)張與文化景觀保護(hù)之間的矛盾，但是一些重要的歷史人文景觀的確得以存留，并成為日本國(guó)家、民族的寶貴記憶。而在景觀的保護(hù)方面，中國(guó)所做的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，景觀往往要為城市或城市項(xiàng)目的擴(kuò)建讓路。即使是一些能“唱戲”的景觀，也要看政府肯不肯“搭臺(tái)”。同時(shí)，地方政府為了經(jīng)濟(jì)效益，濫用文化、過(guò)度開(kāi)發(fā)也成為一個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題，如湖南湘西古城本是民風(fēng)淳樸、山清水秀之地，而地方政府為了發(fā)展旅游業(yè)將湘西古城開(kāi)發(fā)成景點(diǎn)接待游客，完全將歷史文化市場(chǎng)化、商業(yè)化了。這樣一來(lái)，湘西古城的確是在網(wǎng)絡(luò)上一炮打響了，游客蜂擁而至，但原本淳樸的民風(fēng)沒(méi)有了，山清水秀的環(huán)境弄成了遍地是垃圾，“邊城”變成了“圍城”，這不得不說(shuō)是政府的失策。更有甚者，地方上一些“獅身人面像”“凱旋門(mén)”等山寨景觀竟引來(lái)了外國(guó)的抗議，這不得不讓我們重新審視城市與歷史的關(guān)系了。

（二）公平問(wèn)題

公平是城市治理中所遇到的不可回避的問(wèn)題，大量的人口涌入城市接受教育、享受福利、尋找工作機(jī)會(huì)，為的不過(guò)就是公平二字，相比農(nóng)村，城市更能提供公平的平臺(tái)用以展示與實(shí)現(xiàn)自我，這也是現(xiàn)今中國(guó)人口向城市流動(dòng)的最重要的原因。但是我們往往會(huì)發(fā)現(xiàn)，即使人口流入城市之后，所謂的公平也并不是絕對(duì)的。

日本在城市問(wèn)題的研究過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，城市問(wèn)題所造成的損害向生物的、社會(huì)的弱者集中。其實(shí)這并非是日本獨(dú)特的問(wèn)題，只不過(guò)在日本突發(fā)災(zāi)害以及慢性公害問(wèn)題較為突出，所以不公就顯得十分明顯。比如，日本政府認(rèn)定的大城市圈大氣污染受害者當(dāng)中65歲以上的高齡者和15歲以下的青少年占65%，病弱者受到環(huán)境污染的損害尤其嚴(yán)重。同時(shí)，這些不公也并不僅限于大氣污染，高價(jià)的住房導(dǎo)致了低收入者住房難，同時(shí)工廠、混雜的道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)周邊大部分居住著低收入人群。再者，高收入人群的各類(lèi)保障也比較健全，除了國(guó)家的保障之外，大部分高收入群體會(huì)涉足商業(yè)保險(xiǎn)，這使得他們?cè)趹?yīng)對(duì)一些突發(fā)事件時(shí)，可以獲得比低收入階層更有力的支持和更有利的地位。因此，日本社會(huì)階層的斷裂在公平問(wèn)題上暴露無(wú)遺。為此，日本政府為了公平起見(jiàn)設(shè)立了大量的補(bǔ)償制度，“XX災(zāi)害補(bǔ)償”成了日本政府用政治手段消解社會(huì)不公所造成的城市風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。凡是因?yàn)槭艿搅艘恍﹤Χ涎a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市民都可以直接去政府的辦事處填表并領(lǐng)到政府所發(fā)放的補(bǔ)償。但是我們也可以清楚地看到，補(bǔ)償制度不能真正地消除不公，在不改變城市治理手段的前提下，補(bǔ)償制度只不過(guò)是另一種方式的“拿錢(qián)消災(zāi)”罷了。

同時(shí)，公平問(wèn)題也是中國(guó)城市治理的一個(gè)難題。與日本不同，中國(guó)的城市治理是以政府為主導(dǎo)的，民間力量分散、社區(qū)碎片化使得市民對(duì)不公的抵御力量十分薄弱。實(shí)際上，這種由于治理傳統(tǒng)而造成的城市形態(tài)的畸形已經(jīng)限制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下的城市發(fā)展，不公也成為一種常態(tài)在媒體上經(jīng)常被大肆渲染。其實(shí)，這正是中國(guó)城市治理在將來(lái)所需要面對(duì)的問(wèn)題，只有政府與各個(gè)利益群體保持一個(gè)流暢的互動(dòng)、平等的交涉，為各個(gè)社會(huì)群體留出一定協(xié)商空間并形成一個(gè)共同治理的局面，社會(huì)公眾才不會(huì)因?yàn)槌霈F(xiàn)一個(gè)所謂的“驚天內(nèi)幕”而一片嘩然，相反他們會(huì)更加理性地為政府和城市出謀獻(xiàn)策。

（三）空間問(wèn)題

城市的發(fā)展需要自身的空間，這是不言自明的。同時(shí)，空間也不只是地理上的空間，文化上的空間近年來(lái)也備受學(xué)界的關(guān)注。隨著城市的急劇擴(kuò)張，人們對(duì)空間的認(rèn)識(shí)開(kāi)始加深。不光是地理上的擁堵使得市民覺(jué)得空間變小了，而由于階層差距的不斷擴(kuò)大也使得市民認(rèn)識(shí)到文化空間的撕裂。因此，在城市治理的問(wèn)題上，中日兩國(guó)都應(yīng)注重空間的治理。就中日兩國(guó)的情況來(lái)看，文化空間的隔離程度不同應(yīng)該是兩國(guó)的根本差別。

日本由于國(guó)土面積狹窄，建筑物十分密集，一個(gè)核心城市的核心區(qū)域往往融高端、中端、低端區(qū)域于一爐，就像最繁華的銀座車(chē)站、新宿車(chē)站附近本應(yīng)該是高端消費(fèi)區(qū)，但是這里恰恰是失業(yè)者、無(wú)家可歸者的聚集地，這些人占用電鐵大百貨或電車(chē)橋洞下的一個(gè)角落，甚至撿來(lái)紙殼搭建房屋，也“分了繁華的一杯羹”。對(duì)于日本的城市治理來(lái)說(shuō)，警察是無(wú)權(quán)將這些人驅(qū)散的，因此形成了日本高端區(qū)大量失業(yè)者、無(wú)家可歸者聚集的現(xiàn)象，這毫無(wú)疑問(wèn)增加了該區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)也降低了高端區(qū)的品質(zhì)，所以日本政府在用更多的輔助手段想將他們遷出高端區(qū)，如提供住房、提供就業(yè)機(jī)會(huì)、給予一定的補(bǔ)貼等等。這種現(xiàn)象就反映了特定語(yǔ)境下的日本文化空間隔離的一種實(shí)際樣態(tài)。

而中國(guó)由于實(shí)行政府主導(dǎo)的城市治理，往往采用比較強(qiáng)硬的手段來(lái)進(jìn)行文化空間的隔離。如強(qiáng)制拆遷、城管執(zhí)法等等。這些都是運(yùn)用行政的手段來(lái)對(duì)城市中的文化空間進(jìn)行區(qū)分。因此，以“有礙市容”“影響觀瞻”等理由來(lái)進(jìn)行對(duì)底層人群的驅(qū)趕，實(shí)際上是體現(xiàn)了中國(guó)式的城市治理路徑，在國(guó)家主導(dǎo)的城市治理中，政府需要對(duì)城市中的不同區(qū)域作出快速的整合與區(qū)分從而達(dá)到整齊劃一的目的。但是，一些行為過(guò)于暴力、血腥也為公眾、媒體所詬病，因此中國(guó)對(duì)文化空間的治理也需要找到一條新的路徑，既有效地區(qū)分了社會(huì)文化空間，又給底層市民生活以出路，這需要在今后的城市治理工作實(shí)踐中政府、NGO、公民共同協(xié)商努力。

四、中日城市治理的經(jīng)驗(yàn)分析

（一）對(duì)都市定位與職能的把握

在世界城市的發(fā)展歷史上，城市往往不分差別地想要吸納更多的資源。二戰(zhàn)后，城市人口激增、交通技術(shù)發(fā)展使得城市不斷向郊區(qū)擴(kuò)張，從而形成了居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)等不同功能的城市功能區(qū)（zoning）。那么在實(shí)際上，韋伯所說(shuō)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地域綜合實(shí)體的觀念就被徹底打破了。但是僅僅在功能上進(jìn)行分區(qū)，也并不能徹底阻止大城市的無(wú)限擴(kuò)張。在城市發(fā)展的新時(shí)代，越來(lái)越多的城市開(kāi)始更加明確自身的城市定位、更精確地行使城市的職能形成了自己獨(dú)特的“城市格”。

如前所述，日本喜歡用“圈”的方式實(shí)現(xiàn)功能的區(qū)分，而中國(guó)則熱衷于建立“雙子城”，即在條件允許的情況下某區(qū)域內(nèi)不只有一個(gè)中心，但如果不能合理地調(diào)配資源雙中心很快也會(huì)人滿(mǎn)為患，甚至出現(xiàn)新的土地投機(jī)。因此，中國(guó)的城市治理模式不能僅僅依靠用新中心減緩舊中心壓力這樣的捷徑，而是應(yīng)該立足于本地區(qū)進(jìn)行功能的重新劃分，進(jìn)而明確城市的定位與職能。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)城市長(zhǎng)足的發(fā)展。

（二）市民參與在城市治理過(guò)程中的地位與作用

市民參與治理毫無(wú)疑問(wèn)的是未來(lái)城市治理的新方向，它體現(xiàn)了政府運(yùn)用更先進(jìn)的城市治理理念實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)不同利益集團(tuán)的合作共治。就日本市民參治而言，在戰(zhàn)后形成的城市治理政策中，已經(jīng)出現(xiàn)了地方革新自治體，它們以憲法為中心、以和平民主為理念用以實(shí)現(xiàn)市民在城市中的基本人權(quán)。雖然受到了社會(huì)政黨的支持，但他們的活動(dòng)仍舊沒(méi)有脫離資本主義憲法的束縛。在1960年代后半葉到1970年代末，市民運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展，從而形成了日本政治生態(tài)中的一大勢(shì)力。最典型的就是1963～1964年的三島、沼津、清水石油項(xiàng)目反對(duì)運(yùn)動(dòng)。該運(yùn)動(dòng)被視為地方自治權(quán)力的科學(xué)運(yùn)用，同時(shí)它是以市民為主體的反對(duì)運(yùn)動(dòng)，這一點(diǎn)是前所未見(jiàn)的。反對(duì)運(yùn)動(dòng)使得靜岡縣暫停了項(xiàng)目引進(jìn)，因此可以視為“市民倫理”對(duì)“資本倫理”的一次勝利。因?yàn)樗鉀Q的不是一直以來(lái)我們所強(qiáng)調(diào)的資本與勞動(dòng)的階級(jí)理論問(wèn)題，而是公共性社區(qū)興起后的公害、都市問(wèn)題。因此，這也成為日本市民運(yùn)動(dòng)的典型案例。

而對(duì)于中國(guó)這種政府主導(dǎo)的城市治理模式來(lái)說(shuō)，從“普天之下莫非王土”的中央集權(quán)時(shí)代開(kāi)始，中國(guó)就特別重視“公”的范圍與對(duì)其進(jìn)行的控制，因?yàn)榧瘷?quán)時(shí)代統(tǒng)治者要用嚴(yán)格的手段來(lái)避免造反、起義等社會(huì)動(dòng)蕩。那么這使得中國(guó)社會(huì)的公領(lǐng)域的范圍、意識(shí)和控制手段格外的強(qiáng)大。公領(lǐng)域不斷地?cái)U(kuò)張使得中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)中呈現(xiàn)公領(lǐng)域、私領(lǐng)域?qū)差I(lǐng)域的擠壓現(xiàn)象?，F(xiàn)今中國(guó)社區(qū)治理的難題“公共性衰落”就是根植于此。因此想要實(shí)現(xiàn)市民參治，就必須提高共領(lǐng)域在社區(qū)中的份額。一些國(guó)家如日本，通過(guò)街道的協(xié)同組合完成了這個(gè)建構(gòu)過(guò)程。他們通過(guò)實(shí)施定期的代表小組討論、街道成員加強(qiáng)對(duì)街道認(rèn)同感活動(dòng)、挨家挨戶(hù)地走訪(fǎng)調(diào)研活動(dòng)等力圖實(shí)現(xiàn)市民主導(dǎo)的城市治理，這其實(shí)起到了很好的效果[6]。而中國(guó)的抗議活動(dòng)往往是一盤(pán)散沙，意見(jiàn)領(lǐng)袖也是臨時(shí)選舉產(chǎn)生并不具備代表社區(qū)的絕對(duì)意義上的資格，政府通常也不會(huì)承認(rèn)這些意見(jiàn)領(lǐng)袖的地位。從而中國(guó)的市民共治活動(dòng)往往不是通過(guò)協(xié)商而是通過(guò)對(duì)抗的形式出現(xiàn)，尤其是地區(qū)上出現(xiàn)“外源性開(kāi)發(fā)”等項(xiàng)目時(shí)，這種對(duì)抗就表現(xiàn)得尤為激烈，譬如啟東事件、成都PX項(xiàng)目事件等等。其實(shí)這也從側(cè)面反映出中國(guó)城市治理理念的落后，隨著市民自身權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，以往政府一家獨(dú)大的局面將舉步維艱。而解決這些問(wèn)題最好的方式是公共空間的建立、公共社區(qū)的復(fù)興。這有公領(lǐng)域與私領(lǐng)域之間有一個(gè)良性的緩沖地帶，這樣民間的意見(jiàn)領(lǐng)袖才可以實(shí)現(xiàn)與政府的良性溝通與互動(dòng)。

總之，隨著中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)入第40個(gè)年頭，中國(guó)的城市化也經(jīng)歷了一個(gè)歷史階段?？梢哉f(shuō)中國(guó)的城市治理水平跟過(guò)去相比有著長(zhǎng)足的發(fā)展和進(jìn)步。但同時(shí)，我們還有一些缺陷與不足。而正是由于有這些不足，我們需要繼續(xù)深化改革、學(xué)習(xí)他國(guó)的城市治理經(jīng)驗(yàn)。同為亞洲國(guó)家的日本就為我們的學(xué)習(xí)提供了一個(gè)藍(lán)本，我們可以看到歷史上的日本在城市發(fā)展與治理上所獲得的一些成就、遭遇的一些挫折都在今天的中國(guó)一幕幕的上演，因此我們也應(yīng)該汲取日本以及其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，從而更進(jìn)一步地提高中國(guó)城市的治理水準(zhǔn)，以期將來(lái)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

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[6][日]恩田守雄.共助の地域づくり·公共社會(huì)學(xué)の視點(diǎn)[M].東京：學(xué)文社，2008：79-81.

〔責(zé)任編輯：常延廷〕