陳華平 李建潤

摘要：村干部是我國廣大鄉(xiāng)村的治理主體，是順利實施和推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的人才基礎(chǔ)和支撐。村干部的治理行動和能力直接決定鄉(xiāng)村治理的成效，并在維護鄉(xiāng)村自治、推動鄉(xiāng)村法治、引領(lǐng)鄉(xiāng)村德治方面發(fā)揮著不可替代的作用。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，提升村干部鄉(xiāng)村治理能力尤為重要，必須進一步強化村干部培訓(xùn)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，提升鄉(xiāng)村發(fā)展活力，推動村干部在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中發(fā)揮更大的作用。

關(guān)鍵詞：村干部;鄉(xiāng)村治理;現(xiàn)代化

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A文章編號： 1009-3605（2018）06-0029-05

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程?，F(xiàn)階段，我國有上百萬的村干部活躍在農(nóng)村工作的第一線。他們是黨和政府關(guān)于農(nóng)村的路線、方針和政策的宣傳者和執(zhí)行者，直接影響國家鄉(xiāng)村政策的貫徹和落實，承擔(dān)著引導(dǎo)和推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的歷史重任。因而，必須加強村干部隊伍建設(shè)。這既是新形勢下提高村干部治理能力的現(xiàn)實需要，也是全面推進我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。

一、鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵：村干部

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。在推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程中，以自治、法治和德治相結(jié)合的治理體系應(yīng)該如何完善或擴展，彼此之間如何搭配和銜接？在鄉(xiāng)村治理的具體實踐中，這些都需要村干部的親身實踐與協(xié)調(diào)治理。

（一）村干部是提升鄉(xiāng)村自治水平的關(guān)鍵

在四十年的改革和實踐過程中，鄉(xiāng)村自治制度促進了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，有力地維護和促進了農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，在進一步推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化方面發(fā)揮了積極而又十分重要的作用。進入21世紀以來，隨著鄉(xiāng)村地區(qū)青壯年勞動力的大量外流，鄉(xiāng)村“空心化”越來越嚴重，鄉(xiāng)村自治越來越缺乏必要的村民基礎(chǔ)，大量鄉(xiāng)村走向解體和衰敗的邊緣。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，鄉(xiāng)村自治若要有效運轉(zhuǎn)起來，很大程度上在于發(fā)揮村干部的主導(dǎo)作用，積極推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展來吸引鄉(xiāng)村地區(qū)青壯年人口回流。在現(xiàn)實鄉(xiāng)村社會生活中，只有村干部帶頭尊重村民的民主權(quán)利，認真按照鄉(xiāng)村自治的程序和規(guī)定處理鄉(xiāng)村事務(wù)，鄉(xiāng)村自治才能有效運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村自治才能有效發(fā)揮其作用。

（二）村干部是建設(shè)法治農(nóng)村的關(guān)鍵

隨著我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的不斷推進，鄉(xiāng)村地區(qū)的矛盾和糾紛呈現(xiàn)著復(fù)雜化和廣泛化的趨勢，廣大村民對法治的需求日漸增加。因此，法治體系如何向鄉(xiāng)村地區(qū)拓展，法治精神如何貫穿到鄉(xiāng)村地區(qū)，如何將鄉(xiāng)村治理納入法治化軌道，是鄉(xiāng)村治理無法回避的問題，而鄉(xiāng)村法治精神的建構(gòu)主要就來自基層村干部。一方面，各地方政府開展的“送法下鄉(xiāng)”和“流動法庭”等法治宣傳活動，需要廣大村干部的積極參與和配合，動員村民學(xué)習(xí)法律知識，提升法治素養(yǎng)。另一方面，如果村干部法律意識淡薄，不帶頭遵守法律，不遵循法律程序，其帶來的示范效應(yīng)是非常巨大的，將會嚴重削弱村民對法律的信仰。鄉(xiāng)村秩序的維系和鄉(xiāng)村治理的推進，都需要法治精神的融合和貫穿，需要村干部在這一過程中懂法、守法和用法。

（三）村干部是實現(xiàn)鄉(xiāng)村德治的關(guān)鍵

在長達幾千年的封建社會里，我國鄉(xiāng)村一直處于“皇權(quán)不下縣”的狀態(tài)，鄉(xiāng)村地區(qū)主要靠地方鄉(xiāng)紳來管理，鄉(xiāng)紳之治是國家權(quán)力在地方的延伸，他們既是傳承文化、教化民眾的責(zé)任擔(dān)當(dāng)者，又是鄉(xiāng)村管理的主導(dǎo)者，在鄉(xiāng)村社會享有極高的地位。改革開放以來，隨著鄉(xiāng)村地區(qū)青壯年人口的大量外流，大量村落走向解體和衰敗，鄉(xiāng)村地區(qū)的村規(guī)民約逐漸失去效力，傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳文化受到嚴重沖擊，在一些地方，資金和權(quán)力成為鄉(xiāng)村治理的核心依據(jù)，“有才無德”的基層村干部成為鄉(xiāng)村的主導(dǎo)者，這必然阻礙鄉(xiāng)村德治的推進。推進鄉(xiāng)村地區(qū)的德治，必然需要重建鄉(xiāng)村的公序良俗，重塑道德在鄉(xiāng)村治理中的積極作用，而基層村干部能否有較好的道德素養(yǎng)，能否做一個有道德的基層村干部，并積極推動鄉(xiāng)村地區(qū)的道德建設(shè)，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村德治的一大關(guān)鍵。

（四）村干部是實現(xiàn)“三治融合”的關(guān)鍵

鄉(xiāng)村的自治、法治和德治是相互配合和銜接的，融合運用這三種鄉(xiāng)村治理路徑和理念，不僅涉及到這三類治理體系的擴展和完善，也涉及到三種鄉(xiāng)村治理能力的提升，基層村干部必須要結(jié)合本地實際靈活運用這三種治理理念，這對基層村干部是一個重大挑戰(zhàn)。我國幅員遼闊，各地區(qū)鄉(xiāng)村存在較大的差異性，這就使得各地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的自治、法治和德治具體應(yīng)用也有所差異，是以自治的大框架來協(xié)調(diào)德治和法治，還是以德治的大框架來整合自治和法治，或是以法治的大框架來引領(lǐng)自治和德治，這都要充分發(fā)揮村干部的主觀能動性，根據(jù)本地實際和現(xiàn)實需要，處理好自治、法治和德治之間的關(guān)系，使這三種治理路徑和治理精神合理地服務(wù)于鄉(xiāng)村治理的實踐。[1]

二、當(dāng)前村干部在鄉(xiāng)村治理中面臨的多重困境

當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村社會正處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的快速推進及鄉(xiāng)村社會的急劇變遷，使得廣大村干部在鄉(xiāng)村治理中面臨著多重困境，制約了基層村干部在鄉(xiāng)村治理中作用的發(fā)揮，成為推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重大挑戰(zhàn)。

（一）鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化快速發(fā)展與村干部治理能力滯后的矛盾

改革開放以來，隨著“鄉(xiāng)政村治”模式的不斷發(fā)展，我國的鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化有了較大的提升，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)的單一管制主體到現(xiàn)代化的多元治理主體的轉(zhuǎn)變。我國鄉(xiāng)村治理不斷朝著民主化、現(xiàn)代化、法治化快速推進，這就給村干部帶來了較大的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，村干部在治理能力、治理觀念、治理方式等方面還不能適應(yīng)現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化快速發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)在以下三個方面。第一，治理能力的滯后性。隨著我國鄉(xiāng)村治理體系的不斷完善，鄉(xiāng)村治理的范圍更為廣泛化，鄉(xiāng)村治理方式越來越信息化，這些對村干部的治理能力提出了更高的要求。但是，受各種因素影響，我國基層村干部在年齡、學(xué)歷、知識結(jié)構(gòu)等方面還不能適應(yīng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的各項要求。第二，治理觀念的滯后性。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，要求基層村干部對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有足夠的理解和認識，掌握鄉(xiāng)村治理的新體系和新任務(wù)，只有這樣，才能保障和推動鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，然而受長期城鄉(xiāng)失衡等多方因素影響，村干部鄉(xiāng)村治理觀念還比較保守，與外界溝通少，獲取信息的渠道少，創(chuàng)新意識差，對創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理沒有足夠的思想重視。第三，治理方式的滯后性。改革開放四十年來，我國鄉(xiāng)村社會發(fā)生了翻天覆地的變化，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，我國鄉(xiāng)村正經(jīng)歷一場前所未有的社會變革，原有傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理方式已越來越不適應(yīng)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的需要，在治理手段、技術(shù)、流程等方面越來越朝著信息化、法治化的方向邁進，村干部治理方式的滯后性在很大程度上制約了我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進程。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政干預(yù)與村干部自主管理權(quán)的矛盾

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家最基層的政權(quán)組織，按照我國當(dāng)前的憲法和法律的要求履行對應(yīng)的權(quán)利，并對所轄鄉(xiāng)村進行宏觀管理。《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。[2]這就明確了在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治”格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)在鄉(xiāng)村建設(shè)的大方向上進行宏觀管理，而對屬于村自治范圍內(nèi)的事務(wù)，應(yīng)該放權(quán)讓村干部帶領(lǐng)村民自主決策和管理。

但是，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍是沿用傳統(tǒng)的行政管理方式，將村民委員會作為下一級行政組織，忽視了鄉(xiāng)村的自主管理權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)使得村干部在日常的工作中不是根據(jù)鄉(xiāng)村的現(xiàn)實需要，而是要服從于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政安排，這嚴重挫傷了村干部工作的積極性，同時，也使得村干部難以帶領(lǐng)村民真正地落實村民自治。[3]另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間雙方職權(quán)關(guān)系不明確，一定程度上擴大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政干預(yù)，削弱了村干部的積極性和主動性。[4]

（三）推進鄉(xiāng)村治理法治化與村干部法治素質(zhì)低下的矛盾

基層村干部作為最基層的治理主體，對于推進鄉(xiāng)村治理法治化起著關(guān)鍵性的作用。但是，現(xiàn)階段，基層村干部的法律意識普遍不足，傳統(tǒng)的權(quán)力至上思想依然占主導(dǎo)地位，缺乏對法律的信仰，阻礙了鄉(xiāng)村治理法治化的推進。一方面，一些基層村干部自身“官本位”思想嚴重，缺乏法治思維，習(xí)慣于按照自己的意志處理鄉(xiāng)村事務(wù)，不按照法律程序管理鄉(xiāng)村事務(wù)，沒有樹立正確的法治觀念。[5]另一方面，由于發(fā)展水平及實際條件的限制，我國大部分村干部自身法治素養(yǎng)不高，對于我國相關(guān)涉農(nóng)法律法規(guī)理解度不高，無法承擔(dān)起鄉(xiāng)村法治宣傳教育的重任，也不能起到良好的示范作用，從而使得鄉(xiāng)村地區(qū)成為了我國法治化推進的“最后一公里”。

（四）轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會變遷與村干部號召力不足的矛盾

隨著我國現(xiàn)代化的不斷推進，鄉(xiāng)村的社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟體制也處在快速的轉(zhuǎn)型中，我國鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，也帶來了鄉(xiāng)村價值觀念的多元化與鄉(xiāng)村矛盾的復(fù)雜化。一是鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的深刻變化。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量的青年離開農(nóng)村進入城市務(wù)工，鄉(xiāng)村能人和青壯年人口大量外流，導(dǎo)致了我國廣大鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象，致使村干部很難組織起常規(guī)的村務(wù)活動，村干部在鄉(xiāng)村的威信不斷降低。二是鄉(xiāng)村價值觀念的多元化。改革開放以來，人們的思想觀念發(fā)生了翻天覆地的變化，鄉(xiāng)村地區(qū)原有的傳統(tǒng)文化積淀被外來潮流所覆蓋，在內(nèi)外交錯的文化沖擊下，鄉(xiāng)村地區(qū)的價值觀念趨于多元化，這就使得村干部在鄉(xiāng)村治理中很難凝聚共識，在鄉(xiāng)村的號召力不斷降低。三是鄉(xiāng)村矛盾的復(fù)雜化。新世紀以來，黨和國家出臺了數(shù)十項聚焦“三農(nóng)”的政策和文件，從各個方面全方位的支持農(nóng)村農(nóng)民農(nóng)業(yè)發(fā)展，但是，隨著我國鄉(xiāng)村建設(shè)的進一步推進，鄉(xiāng)村地區(qū)的矛盾也呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢，鄉(xiāng)村地區(qū)的拆遷問題、征地問題、扶貧問題等成為了鄉(xiāng)村矛盾產(chǎn)生的聚焦點，村干部對群眾的經(jīng)濟與非經(jīng)濟利益糾紛，往往缺少有效的調(diào)節(jié)方式，鄉(xiāng)村矛盾處理的不當(dāng)很容易激化農(nóng)民群眾與村干部的矛盾，進一步增加村干部鄉(xiāng)村治理的難度。

三、大力提升村干部在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的作用

村干部是我國農(nóng)村的基層工作力量，對于推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化有著不可替代的作用?，F(xiàn)階段，必須加強對基層村干部的培訓(xùn)工作、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和優(yōu)化城鄉(xiāng)融合發(fā)展，通過多渠道、多舉措來提升村干部的治理能力。

（一）強化培訓(xùn)，提升村干部鄉(xiāng)村治理能力

村干部在農(nóng)村社會管理中有著舉足輕重的作用，他們是貫徹落實國家方針政策與管理農(nóng)村各項事務(wù)的基層工作者。因而，必須加強和創(chuàng)新村干部的培訓(xùn)工作，提升村干部的自身素質(zhì)、管理能力。

有效提升村干部鄉(xiāng)村治理能力，必須加強對基層村干部的培訓(xùn)工作，以業(yè)務(wù)培訓(xùn)為基礎(chǔ)、法治培訓(xùn)為支撐、常態(tài)化培訓(xùn)為保障，全面提升基層村干部的自身素質(zhì)和管理能力。第一，以業(yè)務(wù)培訓(xùn)為基礎(chǔ)。業(yè)務(wù)培訓(xùn)是村干部最基本的培訓(xùn)，是上崗上任的必修課，特別是新聘村干部在鄉(xiāng)村治理業(yè)務(wù)工作方面還比較薄弱，必須強化對村干部的崗前培訓(xùn)，在脫貧攻堅、信訪維穩(wěn)、危房改造、農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面展開系統(tǒng)培訓(xùn)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府選擇合格的“代理人”，為村民選擇放心的“當(dāng)家人”。[6]第二，以法治培訓(xùn)為支撐。一方面，要通過開設(shè)法治教育專題課等培訓(xùn)方式使基層村干部掌握相關(guān)的法律知識，提高廣大村干部的法治意識，培養(yǎng)基層村干部的法治素養(yǎng)，使其做好鄉(xiāng)村普法教育工作;另一方面，在實踐中，加強對基層村干部的法治引領(lǐng)，推動其依法依規(guī)辦事，學(xué)會用法律手段化解鄉(xiāng)村社會矛盾，提高基層村干部法治實踐本領(lǐng)。第三，以常態(tài)化培訓(xùn)為保障。因此，根據(jù)地方實際，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，為村干部開設(shè)定期的培訓(xùn)課堂，切實將村支“兩委會”干部的培訓(xùn)列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要工作議程，做好長期性培訓(xùn)工作，并開展定期考核，使村干部適應(yīng)新型鄉(xiāng)村治理的需要，為推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化奠定堅實的人才基礎(chǔ)。

（二）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，為村干部“減壓”

健全基層群眾自治制度，必須要調(diào)整和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村的職能，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部的職責(zé)關(guān)系，進一步提升村干部的自主管理權(quán)，構(gòu)建一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府宏觀管理與基層村干部微觀治理的村民自治運作機制。一方面，要調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，使鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)能積極互動。在村民自治制度的框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該切實改變以往單一的自上而下的行政管理方式，重構(gòu)對鄉(xiāng)村的管理方式，重新明確雙方的職能范圍，著重于對所轄鄉(xiāng)村的宏觀管理，著重于服務(wù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟與社會建設(shè)，以服務(wù)的視角來對鄉(xiāng)村工作展開指導(dǎo)，在這一過程中，村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)要依據(jù)民生需求做出積極的互動。[3]另一方面，要糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越位的行政干預(yù)，給予村干部自主發(fā)揮的空間。凡屬于鄉(xiāng)村自主管理、決策的事務(wù)應(yīng)當(dāng)放手讓村干部去做，同時，加強對鄉(xiāng)村工作的監(jiān)督，定期不定期地進行巡查，真正對鄉(xiāng)村地區(qū)做到“有緊有松”，使村干部在村級事務(wù)的管理中合理行使自主管理權(quán)，不斷提高村干部和村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)能力，為村民自治創(chuàng)造一個好的外部環(huán)境。

參考文獻：

[1]劉偉.基層干部：鄉(xiāng)村治理體系重構(gòu)的關(guān)鍵[J].國家治理，2018（4）：24-27.

[2]中華人民共和國村民委員會組織法[EB/OL].（ 2009-12-18） [2018-05-28].http：//www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/cmwyhzzf/2009 -12 /18/content_153049 4.htm.

[3]朱立華.新農(nóng)村建設(shè)中干部工作困境及其破解[J].人民論壇，62016 （6）：78.

[4]于夢琪.鄉(xiāng)村治理的法治化研究[D].舟山：浙江海洋大學(xué)，2016.

[5]曹益平，周鐵濤.論村干部法治思維能力的培養(yǎng)[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2017 （14）：58-59.

[6]郭學(xué)旺，鄭韓冬.淺論農(nóng)村社會管理中村干部選拔培養(yǎng)與水平提升[J].人民論壇，2016（3）：26.