高煒 黃冬婭

摘 要： 在政企關(guān)系這一議題中，私營(yíng)企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)吸引了大量學(xué)者的研究，但國(guó)有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)卻較少被關(guān)注。本研究對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)進(jìn)行討論，嘗試?yán)砬鍑?guó)有企業(yè)與政府政治關(guān)聯(lián)的建立、政治關(guān)聯(lián)在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部表現(xiàn)的差異性和對(duì)不同國(guó)有企業(yè)的影響，來(lái)更好地理解國(guó)有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)，從而進(jìn)一步推動(dòng)對(duì)政企關(guān)系中中國(guó)國(guó)有企業(yè)與政府關(guān)系的研究。

關(guān)鍵詞： 政企關(guān)系；政治關(guān)聯(lián)；國(guó)有企業(yè)層級(jí)

中圖分類號(hào)： D279.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3176（2018）03-103-（9）

政企關(guān)系中“政治關(guān)聯(lián)”一直備受關(guān)注。2016年全國(guó)政協(xié)十二屆四次會(huì)議上習(xí)近平提出要建立“親”和“清”的新型政企關(guān)系，以規(guī)范政府和私營(yíng)企業(yè)互動(dòng)中的政治聯(lián)系。政治關(guān)聯(lián)在私營(yíng)企業(yè)與政府關(guān)系中備受社會(huì)和學(xué)界關(guān)注，但國(guó)有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)卻較少獲得關(guān)注，大多直接將國(guó)有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)自然的視作社會(huì)主義制度下的制度保護(hù)或父愛(ài)主義，這種簡(jiǎn)單化處理往往忽視了國(guó)企與政府政治關(guān)聯(lián)內(nèi)部的復(fù)雜性和特殊性，不利于理解新時(shí)期國(guó)企與政府的關(guān)系。本文通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)與政府間政治關(guān)聯(lián)的綜述，試圖描述清政治關(guān)聯(lián)的概念、國(guó)有企業(yè)與政府政治關(guān)聯(lián)的建立形式、內(nèi)部差異性和對(duì)不同級(jí)別國(guó)企的影響，從而更好地理解國(guó)企與政府的政治關(guān)聯(lián)。

一、 政治關(guān)聯(lián)的概念界定

政治關(guān)聯(lián)（political-connection）作為一個(gè)經(jīng)常被用來(lái)描述企業(yè)與政府部門關(guān)系的術(shù)語(yǔ)，尚未有明確的界定。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政治關(guān)聯(lián)是企業(yè)通過(guò)有政治背景的股東或高管和政府建立的聯(lián)系。如Fan等在研究政治關(guān)聯(lián)對(duì)企業(yè)IPO影響時(shí)，將政治關(guān)聯(lián)定義為企業(yè)中是否有高管在、或曾在中央政府、地方政府或者軍隊(duì)中任職。同時(shí)Fan還將政治關(guān)聯(lián)分為來(lái)自中央政府、來(lái)自本轄區(qū)政府和來(lái)自其它轄區(qū)政府的三種類型來(lái)檢驗(yàn)不同政治關(guān)聯(lián)對(duì)企業(yè)IPO的影響。Eric Helland和Michael Sykuta的研究將企業(yè)董事會(huì)是否有成員來(lái)自華盛頓卸任官員、華盛頓律師或卸任監(jiān)管官員作為企業(yè)是否具有政治關(guān)聯(lián)的標(biāo)準(zhǔn)。MaraFaccio也認(rèn)為，政治關(guān)聯(lián)指企業(yè)至少有一個(gè)大股東或一個(gè)高管是國(guó)會(huì)議員、部長(zhǎng)或國(guó)家首腦，或者和國(guó)家首腦、政黨保持密切聯(lián)系。Raymond Fisman用企業(yè)與總統(tǒng)的私人聯(lián)系來(lái)測(cè)量政治關(guān)聯(lián)。他用總統(tǒng)依賴指數(shù)（Suharto Dependency Index（1995））來(lái)測(cè)量公司的政治關(guān)聯(lián)，進(jìn)而探討“Suharto總統(tǒng)的健康”傳言事件對(duì)有政治關(guān)聯(lián)的公司的股價(jià)和雅加達(dá)股票指數(shù)的影響。在此維度下，中國(guó)企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)主要體現(xiàn)為企業(yè)高管、股東擔(dān)任公共部門公職。學(xué)者將公司股東、高管擔(dān)任公職的情況，即企業(yè)家（股東/高管）擔(dān)任人大代表、政協(xié)委員等作為企業(yè)是否具有政治關(guān)聯(lián)的標(biāo)準(zhǔn)。大量研究表明，具有政治關(guān)聯(lián)的企業(yè)的確可以在維護(hù)自身產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益中獲得優(yōu)待。對(duì)中國(guó)企業(yè)主的研究也表明，私營(yíng)企業(yè)主希望通過(guò)擔(dān)任人大代表、政協(xié)委員來(lái)獲取政治關(guān)聯(lián)以促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政治關(guān)聯(lián)是企業(yè)基于所有制因素與政府產(chǎn)生的聯(lián)系。社會(huì)主義國(guó)家普遍存在國(guó)有企業(yè)，而國(guó)有企業(yè)的實(shí)際持有和控制人是政府，政府通過(guò)人事管控等手段實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)的干預(yù)和控制，同時(shí)國(guó)有企業(yè)也可以通過(guò)國(guó)資委和部委反映自身的訴求。唐松、孫錚的研究發(fā)現(xiàn)，政治關(guān)聯(lián)普遍存在于中國(guó)企業(yè)之中，國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)存在顯著差異。劉慧龍等的研究也指出，只有通過(guò)區(qū)分國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)來(lái)研究政治關(guān)聯(lián)，才能避免錯(cuò)誤的發(fā)生。李文洲等提出，國(guó)有企業(yè)先天的產(chǎn)權(quán)特征、高管任命形式和與政府的密切聯(lián)系決定了國(guó)企在融資上比私企具有更大優(yōu)勢(shì)。綜上所述，政治關(guān)聯(lián)應(yīng)包括企業(yè)通過(guò)有政治背景的股東或高管和政府建立的聯(lián)系和基于所有制安排的國(guó)有企業(yè)與政府部門建立的聯(lián)系。

在現(xiàn)有研究中，政治關(guān)聯(lián)和非正式關(guān)系都被用來(lái)描述個(gè)體如何借助關(guān)系來(lái)從體制謀取和交換利益。但相比之下，政治關(guān)聯(lián)不僅包括基于個(gè)人政治背景的私人關(guān)系，還包括基于所有制因素產(chǎn)生的政治關(guān)系。如與官員建立私人關(guān)系、在政府、政黨中擔(dān)任公職和直接由黨政部門對(duì)企業(yè)進(jìn)行人事任命所建立的政治關(guān)系；而非正式關(guān)系則指?jìng)€(gè)體通過(guò)建立私人關(guān)系來(lái)和體制內(nèi)個(gè)體進(jìn)行價(jià)值或利益交換，即私人性的政治關(guān)系。非正式關(guān)系主要表現(xiàn)為對(duì)既有政治制度的超越和對(duì)基于個(gè)人關(guān)系的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的重視，其最早被用來(lái)解釋中國(guó)的精英政治。黎安友用派系政治（factional politics）來(lái)解釋中國(guó)改革開(kāi)放前精英政治中的合作與沖突，他認(rèn)為這種派系主要是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)-隨從關(guān)系（leader-follower relationship）來(lái)維系，即進(jìn)行利益和服務(wù)交換的私人網(wǎng)絡(luò)，是個(gè)人關(guān)系而非正式的科層制。Lowell Dittmer則認(rèn)為，非正式政治的核心是關(guān)系，而這種關(guān)系是根植于中國(guó)傳統(tǒng)文化之中的基于某種認(rèn)同的特殊共享體系，其中包括了基于價(jià)值的關(guān)系和基于利益的關(guān)系，非正式關(guān)系往往通過(guò)嵌入正式政治中來(lái)發(fā)揮作用。隨后學(xué)者也開(kāi)始用非正式關(guān)系（或非正式政治）來(lái)解釋中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。如lily Tsai在農(nóng)村公共物品供給研究中發(fā)現(xiàn)宗族關(guān)系在政府對(duì)村莊公共物品供給中起著非常重要的作用。張緊跟、莊文嘉在草根NGO的研究中發(fā)現(xiàn)，決定草根NGO能否生存與繼續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素在于業(yè)主聯(lián)合會(huì)與人大代表、政府人員的私人關(guān)系。由此可見(jiàn)，非正式關(guān)系和政治關(guān)聯(lián)存在諸多關(guān)聯(lián)和區(qū)別。

現(xiàn)有對(duì)政治關(guān)聯(lián)的研究主要局限于企業(yè)高管或股東擔(dān)任公職這一面向，但其表現(xiàn)更為豐富。政治關(guān)聯(lián)的最終目的在于幫助企業(yè)“向上要資源”和維護(hù)企業(yè)利益。Lowell Dittmer認(rèn)為，在改革開(kāi)放的中國(guó)精英政治中存在價(jià)值理性關(guān)系（value-rational relationship）和目的理性關(guān)系（purpose-rational relationship）。而在中國(guó)的政企關(guān)系下，企業(yè)與政府建立政治聯(lián)系的主要目的在于建立能夠獲取和維護(hù)企業(yè)利益的關(guān)系。邊燕杰也認(rèn)為，企業(yè)的社會(huì)資本包括三個(gè)方面：橫向與企業(yè)的聯(lián)系、與社會(huì)的聯(lián)系和縱向與政府的聯(lián)系。其中縱向的聯(lián)系在中國(guó)主要體現(xiàn)為幫企業(yè)“向上級(jí)要資源”，這種縱向聯(lián)系廣泛存在于國(guó)有企業(yè)中，也存在于眾多私營(yíng)企業(yè)之中。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)市場(chǎng)，除了大量渴望通過(guò)擔(dān)任公職來(lái)獲取政治關(guān)聯(lián)的私營(yíng)企業(yè)，還有大量與政府存在著諸多聯(lián)系的國(guó)有企業(yè)，它們與政府的政治關(guān)聯(lián)在“向上要資源”中表現(xiàn)的更為強(qiáng)勁，在建立形式、特征和影響上和私營(yíng)企業(yè)存在巨大差異，值得我們關(guān)注。

二、國(guó)有企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)

現(xiàn)有政治關(guān)聯(lián)的研究主要集中在私營(yíng)企業(yè)與政府部門建立的政治聯(lián)系，而對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家政治與經(jīng)濟(jì)組織中天然的政治關(guān)聯(lián)關(guān)注不夠。與私營(yíng)企業(yè)相比國(guó)有企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)更加密切，國(guó)有企業(yè)股東和高管擔(dān)任了諸多公職。2017年召開(kāi)的黨的十九大中，央企系統(tǒng)（北京）產(chǎn)生了53名黨代表，2012年召開(kāi)的黨的十八大，共有111名代表來(lái)自于國(guó)有企業(yè)和銀行系統(tǒng)。但事實(shí)上，國(guó)有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)并非僅僅依靠企業(yè)股東和高管擔(dān)任黨政公職來(lái)實(shí)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)更多是通過(guò)國(guó)有企業(yè)與隸屬層級(jí)政府的聯(lián)系來(lái)獲取資源，并且在不同時(shí)期的制度安排下有不同的體現(xiàn)。

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與國(guó)有企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)

國(guó)有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)最早源于國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)的制度安排。根據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑經(jīng)典論述，作為社會(huì)主義國(guó)家的中國(guó)其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)必須是公有制經(jīng)濟(jì)，表現(xiàn)形式以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主體。這種基于國(guó)家制度安排的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系使得國(guó)有企業(yè)和政府之間具有天生的政治關(guān)聯(lián)，這種政治關(guān)聯(lián)常常被描述成政府對(duì)企業(yè)的軟預(yù)算約束?？茽柲螌⑸鐣?huì)主義經(jīng)濟(jì)體系下政府與企業(yè)的關(guān)系稱之為“父愛(ài)主義”，即企業(yè)的經(jīng)營(yíng)建立在軟預(yù)算約束之上，主要表現(xiàn)為政府通過(guò)“稅收減免、優(yōu)惠貸款、財(cái)政撥款、承擔(dān)虧損、允許漲價(jià)”等方式幫企業(yè)脫困。他提出通過(guò)父母與子女間純粹的經(jīng)濟(jì)關(guān)系來(lái)理解社會(huì)主義國(guó)家政府與企業(yè)的關(guān)系。父愛(ài)主義主要分為五層：實(shí)物給予——被動(dòng)接受型（新生兒期）、實(shí)物給予——主動(dòng)表達(dá)愿望型（幼兒期）、貨幣補(bǔ)貼型（獨(dú)立生活期）、自立有助型（成年獨(dú)立且父母健在）和自立無(wú)助型（成年獨(dú)立但父母過(guò)世），其父愛(ài)主義程度是逐漸遞減。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中國(guó)遵循著社會(huì)主義制度下的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系主要體現(xiàn)為父愛(ài)主義，即企業(yè)根據(jù)政府的要求進(jìn)行采購(gòu)、生產(chǎn)和回購(gòu)。與私營(yíng)企業(yè)相比，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)存在諸多融資貸款、稅收的優(yōu)惠政策。大量研究表明，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在融資方面能夠通過(guò)隸屬的層級(jí)政府獲取銀行貸款，即使企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、資不抵債；劉力通過(guò)對(duì)兩家國(guó)有企業(yè)10年的負(fù)債研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)過(guò)度依賴銀行貸款而不是所有者投入，導(dǎo)致企業(yè)短期債務(wù)率過(guò)高難以發(fā)展起來(lái)。其主要原因在于國(guó)家財(cái)政投入有限和政府過(guò)度索取。同時(shí)政府、國(guó)企和銀行在此過(guò)程中也形成了扭曲的非市場(chǎng)關(guān)系，企業(yè)為政府在解決就業(yè)和社會(huì)問(wèn)題上發(fā)揮重大作用，從而換取政府的“撥政貸”軟預(yù)算投入。這也是中國(guó)早期國(guó)有企業(yè)與政府政治關(guān)聯(lián)最主要的表現(xiàn)形式。

在改革開(kāi)放以來(lái)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)中，制度激勵(lì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因素的結(jié)合進(jìn)一步激發(fā)了國(guó)有企業(yè)與政府政治關(guān)聯(lián)的活力，軟預(yù)算約束以更有創(chuàng)造力的形式展現(xiàn)出來(lái)。改革開(kāi)放初期，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在慢慢取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的因素仍然深刻地影響著國(guó)有企業(yè)與政府關(guān)系，并與市場(chǎng)化改革結(jié)合起來(lái)發(fā)揮作用。國(guó)有企業(yè)和政府都從自身的利益出發(fā)通過(guò)政治關(guān)聯(lián)為對(duì)方提供便利，即企業(yè)為地方政府提供額外的財(cái)政稅收，政府為企業(yè)提供政策性保護(hù)和軟預(yù)算約束。1978年十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)將國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上并實(shí)施改革開(kāi)放政策，GDP增長(zhǎng)成為各級(jí)政府工作的首要任務(wù)，國(guó)家與企業(yè)的關(guān)系也明顯不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。地方政府通過(guò)扶持企業(yè)來(lái)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，而企業(yè)也希望借助政府來(lái)獲取庇護(hù)和占領(lǐng)市場(chǎng)，在此情況下政府與國(guó)企政治關(guān)聯(lián)的活力再次被激發(fā)。第一，官員晉升制度激勵(lì)地方政府為企業(yè)提供軟預(yù)算約束，帶來(lái)地方經(jīng)濟(jì)的重復(fù)性建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)。為了在科層制的晉升中獲得競(jìng)爭(zhēng)力，地方官員依賴轄區(qū)內(nèi)國(guó)有企業(yè)與其他轄區(qū)進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)投資來(lái)推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)政治晉升目的，而這一動(dòng)機(jī)正是改革開(kāi)放以來(lái)新時(shí)期軟預(yù)算約束的根源。為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，政府為企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)提供各種便利，地方政府間通過(guò)不合作設(shè)立地方保護(hù)，同時(shí)重復(fù)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)大戰(zhàn)來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。第二，分稅制改革下的稅收激勵(lì)促進(jìn)地方政府為國(guó)企提供軟預(yù)算約束與保護(hù)。中國(guó)分稅制改革帶來(lái)中央與地方財(cái)政分權(quán)，也激勵(lì)地方政府進(jìn)一步加劇對(duì)企業(yè)的軟預(yù)算約束。周飛舟認(rèn)為，20世紀(jì)80年代中國(guó)調(diào)整了央地財(cái)權(quán)關(guān)系，地方實(shí)行財(cái)政大包干制度，即中央放權(quán)給地方，地方繳納足夠稅款給中央后剩余全歸地方。這一政策極大地促進(jìn)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，大包干從中央到地方的層層發(fā)包使得各級(jí)政府作為利益相關(guān)體大辦經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，地方政府主要以商品稅為稅基，在此財(cái)稅制度下只要企業(yè)繼續(xù)運(yùn)營(yíng)，不論效益好壞、虧損與否都能穩(wěn)定提供稅收，從而進(jìn)一步激勵(lì)了地方政府對(duì)企業(yè)的軟預(yù)算約束。這一時(shí)期地方政府和國(guó)有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為利益共同體，普遍采取“銀行放貸、企業(yè)用款、政府還款”的模式大肆發(fā)展經(jīng)濟(jì)，由此也帶來(lái)了二十世紀(jì)八九十年代國(guó)有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的旺盛。

2.市場(chǎng)轉(zhuǎn)型與國(guó)有企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)

20世紀(jì)90年代以后，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，國(guó)有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)、管理方式和政企關(guān)系上進(jìn)行了一系列改革。國(guó)有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)不再是傳統(tǒng)政企不分下的相互嵌入的結(jié)合體，國(guó)有企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)也開(kāi)始根據(jù)企業(yè)的具體情況依托在不同層級(jí)、不同區(qū)域的政府之上，隨著市場(chǎng)化和監(jiān)管體系的完善其政治關(guān)聯(lián)也展現(xiàn)出內(nèi)部的差異性和復(fù)雜性。

國(guó)有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)和私營(yíng)企業(yè)相比在建立方式上更為直接，除了企業(yè)高管或股東在黨政部門擔(dān)任公職外，主要通過(guò)與政府部門直接建立制度性聯(lián)系來(lái)獲取政府的政治和經(jīng)濟(jì)資源。1978年十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)進(jìn)行了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，國(guó)有企業(yè)為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也在人事、資產(chǎn)和管理上進(jìn)行了一系列改革。朱恩濤、華桂宏認(rèn)為國(guó)有企業(yè)改革主要經(jīng)歷了四個(gè)階段：第一階段，1978-1987年十一屆三中全會(huì)到十三大之前，向國(guó)企下放人事權(quán)和管理權(quán)，國(guó)企獲得自主性；第二階段，1987-1992年十四大之前，國(guó)企推行承包責(zé)任制，擴(kuò)大自主經(jīng)營(yíng)權(quán)；第三階段，1992-1997年十五大前，探索以法人為中心的現(xiàn)代企業(yè)制度；第四階段，1997年至今，國(guó)企現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展，企業(yè)干部改為任命、選舉和聘任相結(jié)合的制度并且有任期限制，對(duì)企業(yè)干部進(jìn)行合理區(qū)分，區(qū)分黨政干部和管理干部。

在90年代的國(guó)企改革中，國(guó)家對(duì)國(guó)企建立了分級(jí)管理模式。為了適應(yīng)市場(chǎng)化改革和管理創(chuàng)新，國(guó)家依據(jù)“國(guó)家所有、分級(jí)管理”的原則，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)需要和區(qū)域管理便利將國(guó)有企業(yè)按主管部門進(jìn)行劃分，由中央政府下設(shè)中央國(guó)家資產(chǎn)管理監(jiān)督委員會(huì)（國(guó)資委）主管的中央管屬國(guó)有企業(yè)（央企）、由省政府下設(shè)省國(guó)資委主管的省屬國(guó)有企業(yè)、由市政府下設(shè)市國(guó)資委主管的市屬國(guó)有企業(yè)和由縣政府下設(shè)的縣國(guó)資委（有的是縣國(guó)資局）主管的縣屬國(guó)有企業(yè)。同時(shí)，省市縣政府部門、事業(yè)單位自身直接設(shè)立、持股或管理的國(guó)資企業(yè)也被歸為該級(jí)政府所屬國(guó)有企業(yè)。由此，國(guó)有企業(yè)根據(jù)其歸屬政府國(guó)資委的行政級(jí)別劃分為：央屬國(guó)有企業(yè)、省屬國(guó)有企業(yè)、市屬國(guó)有企業(yè)和縣屬國(guó)有企業(yè)。

國(guó)有企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)也隨著分級(jí)管理發(fā)生變化。國(guó)有企業(yè)經(jīng)歷了一系列改革后都有了隸屬政府部門，原來(lái)源自政府的軟預(yù)算約束也主要體現(xiàn)為隸屬的層級(jí)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的包容性政策、融資貸款和政策性扶持的輸入。由于不同層級(jí)政府所掌握的政治和經(jīng)濟(jì)資源不同，隸屬于不同層級(jí)政府的國(guó)有企業(yè)在政治關(guān)聯(lián)及其產(chǎn)出中也存在諸多差異。在市場(chǎng)化改革中，政治關(guān)聯(lián)開(kāi)始展現(xiàn)出“善”與“惡”的兩個(gè)面向影響著國(guó)有企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)。

3.國(guó)有企業(yè)政治關(guān)聯(lián)的層級(jí)差異性

政治關(guān)聯(lián)對(duì)不同層級(jí)國(guó)有企業(yè)的影響。不同層級(jí)的國(guó)有企業(yè)與政府政治關(guān)聯(lián)的差異性直接影響到國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。由于不同層級(jí)的國(guó)有企業(yè)所隸屬的政府層級(jí)不同，由此產(chǎn)生的政治關(guān)聯(lián)為其帶來(lái)的資源和影響力不同，因此不同層級(jí)國(guó)有企業(yè)在企業(yè)融資、經(jīng)濟(jì)績(jī)效、激勵(lì)模式上都存在諸多差異。但政治關(guān)聯(lián)對(duì)國(guó)有企業(yè)的影響究竟如何，學(xué)界尚未達(dá)成共識(shí)并存在諸多爭(zhēng)議。

央企和地方國(guó)企的政治關(guān)聯(lián)存在差異。學(xué)界普遍認(rèn)為，央企和地方國(guó)有企業(yè)（尤其是市屬和縣屬國(guó)企）在政治關(guān)聯(lián)中存在巨大差異，主要體現(xiàn)在兩方面：

第一，政府和國(guó)資委為不同層級(jí)國(guó)企提供的政治關(guān)聯(lián)存在巨大差異。中央政府能為央企謀取更多的政治和經(jīng)濟(jì)資源，而地方政府隨著層級(jí)的下降手中的資源更少，能為地方國(guó)企提供的幫助更加有限。如代光倫對(duì)2004-2007 年 A 股上市國(guó)有企業(yè)的研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)雖普遍擁有政治關(guān)聯(lián)，但在融資上卻存在不同程度的約束。國(guó)有企業(yè)的融資約束隨著國(guó)有企業(yè)的行政級(jí)別降低而增強(qiáng)，但央企和省屬國(guó)企在融資約束上沒(méi)有顯著區(qū)別，原因在于高級(jí)別的國(guó)企更能通過(guò)潛在的政治資源和社會(huì)資源獲得融資等隱性支持。他認(rèn)為央企和省屬國(guó)企之所以在融資上受到的約束少，其主要原因是高級(jí)別的國(guó)企能夠憑借政治關(guān)聯(lián)獲得更多幫助，而非依靠良好經(jīng)濟(jì)績(jī)效所帶來(lái)的商業(yè)信譽(yù)。高級(jí)別國(guó)企之所以在融資中約束較少是因?yàn)槠渌`屬的中央政府和國(guó)資委手中有更多的政治和經(jīng)濟(jì)資源，而級(jí)別較低的地方國(guó)企之所以在融資中約束更多是因?yàn)槠渌`屬的地方政府和地方國(guó)資委擁有的政治、經(jīng)濟(jì)資源太少，能為國(guó)企提供的幫助太少。方明月的研究也持同樣觀點(diǎn)，通過(guò)對(duì)1999-2007年中國(guó)國(guó)有制造業(yè)企業(yè)的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)的行政級(jí)別與企業(yè)的全要素生產(chǎn)率（TFP）存在正相關(guān)關(guān)系，國(guó)有企業(yè)的行政級(jí)別越高，該企業(yè)全要素生產(chǎn)率越高。其中央企能夠利用自身先天政治級(jí)別優(yōu)勢(shì)獲取貸款，又能通過(guò)自身治理來(lái)節(jié)約行政成本；而省級(jí)國(guó)企只有政治級(jí)別優(yōu)勢(shì)而未能通過(guò)自身治理來(lái)節(jié)約成本。此外，國(guó)有企業(yè)的全要素生產(chǎn)率提高主要依賴來(lái)自政府部門的稅收補(bǔ)貼優(yōu)勢(shì)而非創(chuàng)新效應(yīng)。

第二，央企和地方國(guó)企對(duì)政治關(guān)聯(lián)的依賴度存在顯著差異。央企和地方國(guó)企誰(shuí)更依賴來(lái)自政府的政治關(guān)聯(lián)，不同學(xué)者的研究給出截然不同的結(jié)論。有學(xué)者認(rèn)為央企的經(jīng)營(yíng)狀況好更多是依賴商業(yè)資源而非政治資源。鄒朋飛通過(guò)對(duì)2006-2015年A股上市國(guó)企的研究發(fā)現(xiàn)，不同層級(jí)政府下的國(guó)企在商業(yè)信用融資和銀行信貸中存在巨大差異。央企更傾向通過(guò)商業(yè)信用獲取資金，地方國(guó)企更傾向于通過(guò)銀行信貸獲取融資。主要原因在于地方政府層級(jí)越低越有動(dòng)機(jī)通過(guò)干預(yù)銀行來(lái)為國(guó)企爭(zhēng)取資金，而央企商業(yè)信用較好更容易通過(guò)商業(yè)信用獲取融資。由此可見(jiàn)，央企融資主要依賴于自身良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效所帶來(lái)的商業(yè)信譽(yù)而非政治關(guān)聯(lián)，而地方國(guó)企更依賴于基于政治關(guān)聯(lián)的政府干預(yù)型銀行貸款。但也有學(xué)者的研究給出截然相反的答案，如代光倫的研究發(fā)現(xiàn)，央企之所以比地方國(guó)企較少受到融資約束，主要原因在于央企能憑借中央政府獲取更多潛在的政治和經(jīng)濟(jì)資源，而這些資源會(huì)幫助央企獲得更多的貸款。方明月的研究也持類似觀點(diǎn)，他認(rèn)為國(guó)有企業(yè)的行政級(jí)別越高企業(yè)全要素生產(chǎn)率越高的主要原因在于，級(jí)別越高的國(guó)企能夠獲得更多基于政治級(jí)別優(yōu)勢(shì)的貸款。

三、政治關(guān)聯(lián)對(duì)國(guó)有企業(yè)的影響

政治關(guān)聯(lián)對(duì)國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)是福還是禍，其為國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)提供了制度性保護(hù)還是成為國(guó)企發(fā)展的阻礙，目前學(xué)界尚無(wú)定論。一方面，國(guó)有企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)使其享受來(lái)自政府的父愛(ài)主義關(guān)懷。政治關(guān)聯(lián)能使國(guó)有企業(yè)更加便利地獲取政府融資和銀行貸款，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難時(shí)政府也會(huì)提供軟預(yù)算防止企業(yè)走向破產(chǎn)；另一方面，政治關(guān)聯(lián)扭曲企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為。國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)主義國(guó)家特有的經(jīng)濟(jì)組織形式，一方面作為一般經(jīng)濟(jì)組織有提高生產(chǎn)率追求經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)，同時(shí)作為社會(huì)主義制度下的特殊經(jīng)濟(jì)組織，也承擔(dān)維護(hù)政治制度、實(shí)現(xiàn)政府的政治目標(biāo)和社會(huì)建設(shè)任務(wù)，這種多重目標(biāo)也在某種程度上扭曲了國(guó)企的經(jīng)營(yíng)行為。因此如何理解政治關(guān)聯(lián)對(duì)國(guó)企的影響也存在諸多爭(zhēng)論。

1.政治關(guān)聯(lián)對(duì)不同層級(jí)國(guó)有企業(yè)的影響

首先，政治關(guān)聯(lián)為企業(yè)提供了制度性保護(hù)，但對(duì)不同層級(jí)的國(guó)企影響不同。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政治關(guān)聯(lián)對(duì)國(guó)有企業(yè)的扶持作用在地方國(guó)企上更為顯著，在央企和省屬國(guó)企上作用并不明顯。其主要原因在于央企和省屬企業(yè)的規(guī)模普遍較大，經(jīng)營(yíng)狀況好，能夠應(yīng)對(duì)來(lái)自市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)?？梢酝ㄟ^(guò)自身的商業(yè)信譽(yù)獲取銀行融資，通過(guò)改進(jìn)管理來(lái)提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況。相比之下，地方國(guó)企在規(guī)模和經(jīng)營(yíng)狀況上都不如央企，面臨更大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，更依賴政府的扶持之手來(lái)獲取融資和救助。因此政治關(guān)聯(lián)的保護(hù)性作用在地方國(guó)企身上強(qiáng)于中央國(guó)企。但另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政治關(guān)聯(lián)的扶持之手主要依賴政治關(guān)聯(lián)的強(qiáng)度，即高級(jí)別國(guó)企比低級(jí)別的地方國(guó)企更能獲得幫助，原因在于國(guó)企級(jí)別越高越能獲得更多政府的扶持力量。代光倫對(duì)國(guó)企融資的研究和方明月對(duì)國(guó)企生產(chǎn)效率的研究都表明，高級(jí)別國(guó)企的政治關(guān)聯(lián)能為企業(yè)提供更多的扶持性力量，從而推動(dòng)企業(yè)的融資和生產(chǎn)效率提高。

其次，政治關(guān)聯(lián)阻礙國(guó)企正常發(fā)展。國(guó)有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)使得國(guó)企在日常經(jīng)營(yíng)中更容易受到政府干預(yù)，國(guó)企往往為了實(shí)現(xiàn)政府的政治和社會(huì)目標(biāo)而改變經(jīng)營(yíng)行為，導(dǎo)致國(guó)企經(jīng)營(yíng)行為扭曲，但對(duì)于不同層級(jí)的國(guó)有企業(yè)影響不同。有學(xué)者認(rèn)為，政治關(guān)聯(lián)更容易扭曲地方國(guó)企的經(jīng)營(yíng)行為。曹春方的研究表明地方政府會(huì)為了政治和財(cái)政目的而扭曲國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為。他通過(guò)對(duì)2001-2008年A股上市公司的研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政壓力、晉升壓力導(dǎo)致地方國(guó)企的過(guò)度投資，官員任期對(duì)地方國(guó)企過(guò)度投資的影響呈倒U型，官員主要通過(guò)影響企業(yè)長(zhǎng)期貸款來(lái)影響企業(yè)投資。同時(shí)，曹的研究發(fā)現(xiàn)，面對(duì)來(lái)自財(cái)政和官員晉升的壓力，市縣級(jí)國(guó)企的過(guò)度投資影響是省級(jí)國(guó)企的兩倍。但逯東的研究卻得出截然相反的結(jié)論，他認(rèn)為隨著行政級(jí)別的下降，地方政府和地方國(guó)企的利益更為一致，這種政治關(guān)聯(lián)更能保護(hù)企業(yè)的利益而不是傷害。通過(guò)對(duì)2004-2010年地方上市國(guó)有企業(yè)的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府控制國(guó)有企業(yè)的主要目標(biāo)訴求是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政盈余，隨著行政層級(jí)的下降，地方政府與國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)訴求更加一致，政府控制對(duì)企業(yè)利益的損害效應(yīng)逐漸減小。

2.政治關(guān)聯(lián)對(duì)國(guó)有企業(yè)高管激勵(lì)的影響

國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人和高管與一般企業(yè)高管相比存在著不同的激勵(lì)模式：政治激勵(lì)和薪酬激勵(lì)。國(guó)有企業(yè)高管作為由國(guó)資委任命或提名的企業(yè)高管，在滿足目標(biāo)考核的情況下可以獲取政治晉升，去更好的國(guó)企或政府部門工作；同時(shí)國(guó)有企業(yè)高管也會(huì)從績(jī)效考核中獲取更高的薪酬。而來(lái)自不同層級(jí)政府的政治關(guān)聯(lián)能為國(guó)企高管提供不同的職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)和薪酬增長(zhǎng)空間，從而影響國(guó)企高管的激勵(lì)措施選擇。政治激勵(lì)和薪酬激勵(lì)在不同級(jí)別的國(guó)企高管中有不同的表現(xiàn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，央企高管更容易通過(guò)政治激勵(lì)替代薪酬激勵(lì)。黃福廣通過(guò)對(duì)2002-2006年我國(guó)滬深兩市A 股上市公司的研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)的行政級(jí)別越高，代理費(fèi)用越低；同時(shí)國(guó)有企業(yè)的行政級(jí)別越高，其潛在的晉升激勵(lì)越能形成對(duì)薪酬激勵(lì)的替代。但劉靜的研究卻給出相反的結(jié)論，他認(rèn)為政治級(jí)別越低的國(guó)企負(fù)責(zé)人越希望通過(guò)支持政府來(lái)獲取政治晉升而不是通過(guò)政治關(guān)聯(lián)為企業(yè)謀利。劉靜通過(guò)對(duì)2008-2009年國(guó)有上市公司的研究發(fā)現(xiàn)，通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)政治關(guān)聯(lián)與企業(yè)稅負(fù)關(guān)系的研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人政治級(jí)別越高越能獲得稅收優(yōu)惠，在央企和省屬國(guó)企中更明顯，原因在于承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任能幫國(guó)企從政府爭(zhēng)取更多優(yōu)惠政策。國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人政治級(jí)別越低，其政治晉升欲望越強(qiáng)，更多表現(xiàn)為政治晉升成本付出而非為企業(yè)爭(zhēng)取稅收優(yōu)惠。另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政治激勵(lì)對(duì)薪酬激勵(lì)的替代更多體現(xiàn)在高管是否有政治工作背景，擁有政治工作背景的國(guó)企高管更傾向政治激勵(lì)。李文貴通過(guò)對(duì)2003-2010年上市公司的研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)管理者與普通員工的薪酬差能夠影響公司的創(chuàng)新能力；但是如果管理者有來(lái)自政府的工作經(jīng)歷，這種薪酬激勵(lì)創(chuàng)新作用就會(huì)消失，潛在的政治晉升激勵(lì)也在一定程度上替代了國(guó)企高管的薪酬激勵(lì)。

四、評(píng)述和研究不足

在國(guó)有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)中，國(guó)有企業(yè)獲取政治關(guān)聯(lián)的方式體現(xiàn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下基于制度安排的父愛(ài)主義和市場(chǎng)轉(zhuǎn)型下國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的管控與扶持，但二者并無(wú)清晰界限，在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型期政治制度安排依然是政企關(guān)系的基礎(chǔ)，仍然深刻影響著國(guó)有企業(yè)與政府的關(guān)系。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府與國(guó)有企業(yè)關(guān)系的研究中，國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)是全面管控下的父愛(ài)主義。政治與經(jīng)濟(jì)間缺乏明晰的界限，政府直接干預(yù)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)，政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系體現(xiàn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的父愛(ài)主義和國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的全面控制。市場(chǎng)轉(zhuǎn)型期政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系研究中，一方面國(guó)家仍然延續(xù)了政府對(duì)企業(yè)的父愛(ài)主義，并在新的官僚激勵(lì)制度下以更加創(chuàng)造性的方式表現(xiàn)出來(lái)。另一方面學(xué)者更側(cè)重對(duì)政府與國(guó)有企業(yè)政治關(guān)聯(lián)內(nèi)部的差異性和對(duì)不同國(guó)有企業(yè)影響的研究。在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型期，國(guó)家與市場(chǎng)的界限開(kāi)始變得清晰，但國(guó)家并未放棄對(duì)國(guó)有企業(yè)的管控，國(guó)家將國(guó)有企業(yè)隸屬于各級(jí)政府，以“國(guó)家內(nèi)部人”的形式來(lái)繼續(xù)維系國(guó)有企業(yè)與政府的密切聯(lián)系。但由于國(guó)有企業(yè)隸屬的政府層級(jí)差異，國(guó)企的政治關(guān)聯(lián)體現(xiàn)出更多的差異性。

國(guó)有企業(yè)政治關(guān)聯(lián)的差異主要體現(xiàn)在國(guó)企融資、薪酬的研究。關(guān)于央企與地方國(guó)有企業(yè)融資和薪酬的研究中，和地方國(guó)企相比央企良好的經(jīng)營(yíng)狀況可以獲得商業(yè)融資，使其免受于來(lái)自政治關(guān)聯(lián)的融資約束，而地方國(guó)企則受到更多融資約束；但相反的研究卻認(rèn)為央企之所以經(jīng)營(yíng)狀態(tài)好并不是經(jīng)營(yíng)有方，而是中央政府能夠?yàn)槠涮峁└嗟恼魏徒?jīng)濟(jì)資源來(lái)改善經(jīng)營(yíng)狀況。究竟是央企更依賴來(lái)自政府的政治關(guān)聯(lián)還是地方國(guó)企更依賴來(lái)自政府的政治關(guān)聯(lián)，現(xiàn)有的研究并不能提供充足的證據(jù)，還需要進(jìn)一步的研究來(lái)論證。政治關(guān)聯(lián)究竟是在扶持國(guó)有企業(yè)還是在阻礙國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，作為政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要問(wèn)題引來(lái)林毅夫、張維迎等大批學(xué)者的討論，但現(xiàn)有基于政治關(guān)聯(lián)對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的研究并沒(méi)有給出足夠的解釋。國(guó)有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)下都給出了不同解釋，尚未有定論，仍需我們進(jìn)一步研究。

本文對(duì)國(guó)有企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)研究中，主要集中在制度性政治關(guān)聯(lián)，即在社會(huì)主義制度和國(guó)企改革下，國(guó)有企業(yè)依賴其所隸屬的層級(jí)政府為其提供的政治關(guān)聯(lián)來(lái)展開(kāi)討論，沒(méi)有對(duì)基于非制度性政治關(guān)聯(lián)的私人關(guān)系、政商旋轉(zhuǎn)門等進(jìn)行關(guān)注，這也是本文的研究不足，需要在后續(xù)研究中推進(jìn)。本研究立足于中國(guó)國(guó)企與政府的政治關(guān)聯(lián)。關(guān)注在中國(guó)社會(huì)主義制度和國(guó)企改革背景下，政治關(guān)聯(lián)在中國(guó)國(guó)企中的表現(xiàn)、對(duì)中國(guó)不同國(guó)企的影響，沒(méi)有涉及對(duì)其他社會(huì)主義國(guó)家和其他社會(huì)制度下國(guó)企與政府間政治關(guān)聯(lián)的比較研究，這也是未來(lái)需要增強(qiáng)的方向。

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