潘照新

摘 要： 政府責(zé)任在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中具有重要地位。政府責(zé)任的理論與實(shí)踐是隨著時(shí)代變遷而發(fā)展變化的，并且在不斷適應(yīng)新的社會(huì)環(huán)境與制度結(jié)構(gòu)的同時(shí)創(chuàng)造出新的形態(tài)。因此，重新理解政府責(zé)任是新時(shí)代政府治理的重中之重。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期全新的國家與社會(huì)關(guān)系、政府與人民關(guān)系、社會(huì)治理多元主體的互動(dòng)關(guān)系是政府責(zé)任發(fā)生變化的客觀條件。國家治理現(xiàn)代化中政府責(zé)任的基本結(jié)構(gòu)要從基礎(chǔ)性責(zé)任、理解時(shí)代新要求、破解行政體制結(jié)構(gòu)性障礙、增強(qiáng)自主性等方面把握；另一方面，通過完善問責(zé)體系、強(qiáng)化問責(zé)制度來保障政府責(zé)任的履行，也是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞： 國家治理現(xiàn)代化；政府責(zé)任；責(zé)任政府；問責(zé)

中圖分類號： D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）03-028-（8）

責(zé)任是現(xiàn)代政治社會(huì)中的重要價(jià)值。對于中國來說，責(zé)任不僅是治國理政所秉持的核心理念之一，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要?jiǎng)恿?。正如?xí)近平總書記指出：“決勝全面建成小康社會(huì)的偉大進(jìn)軍，每一個(gè)中國人都有自己的責(zé)任。全黨全國各族人民要擰成一股繩，以必勝的信心、昂揚(yáng)的斗志、扎實(shí)的努力投身新的歷史進(jìn)軍，朝著全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)奮勇前進(jìn)?！盵1]黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，對中國未來國家發(fā)展的目標(biāo)與政治社會(huì)改革的前景做出了清晰、科學(xué)與全面的界定與概括，并在十九大的基礎(chǔ)上進(jìn)行了拓展與深化。那么，將責(zé)任與國家治理現(xiàn)代化結(jié)合起來，就需要站在全新的歷史方位理解責(zé)任，提出關(guān)于責(zé)任的新的理論體系與制度結(jié)構(gòu)。整體審視國家治理現(xiàn)代化中幾個(gè)維度的關(guān)系，可以認(rèn)定國家治理現(xiàn)代化的主體是政府治理現(xiàn)代化，在這個(gè)環(huán)節(jié)中，政府責(zé)任也將占據(jù)核心地位。本文以時(shí)代和問題為導(dǎo)向，立足于已有研究成果，結(jié)合國家治理現(xiàn)代化的基本背景重新探討政府責(zé)任，試圖為新時(shí)代下的政府責(zé)任研究提供學(xué)術(shù)資源，豐富政府責(zé)任的內(nèi)涵與外延，拓展對政府責(zé)任的認(rèn)識和理解。

一、政府責(zé)任的源與流

從思想史的角度追本溯源，率先對政府責(zé)任議題進(jìn)行詳細(xì)清晰論述的是古羅馬思想家、政治家西塞羅（Marcus Tullius Cicero），他在《論老年 論友誼 論責(zé)任》中明確提出了國家責(zé)任與政府責(zé)任的問題，例如“擔(dān)任行政職務(wù)的人首先必須注意：每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)有屬于他們自己的東西；不能打著國家的旗號侵犯平民百姓的財(cái)產(chǎn)權(quán)”[2]。其后，契約理論思想家霍布斯、洛克與盧梭等人以自然狀態(tài)為起點(diǎn)，在闡述國家起源的同時(shí)擴(kuò)展了對責(zé)任的論證。從政治的角度看，契約論思想家眼中的責(zé)任已經(jīng)從純粹的倫理要求轉(zhuǎn)變?yōu)閷矙?quán)力的期待與懷疑問題[3]。也就是說，自從政治步入現(xiàn)代之后，責(zé)任從傳統(tǒng)的倫理道德主張過渡為“委托-代理”下的關(guān)系，如此便奠定了現(xiàn)代政府責(zé)任的理論基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代政府責(zé)任理論的內(nèi)在邏輯。

由此，在明確政府的功能定位、價(jià)值基準(zhǔn)、行動(dòng)指向的基礎(chǔ)上，可以為政府責(zé)任確定概念。筆者認(rèn)同的觀點(diǎn)是，政府責(zé)任指“政府組織及其公職人員履行其在整個(gè)社會(huì)中的職能和義務(wù)，即法律和社會(huì)所要求的義務(wù)；在這個(gè)意義上講，當(dāng)一個(gè)政府組織在履行了自己的義務(wù)時(shí)，我們可以說政府是負(fù)責(zé)任的”[4]。簡要看來，政府責(zé)任圍繞著三個(gè)方面展開：首先，政府責(zé)任闡明了政府行動(dòng)指向，即需要做什么，能夠做什么，為誰做什么；其次，規(guī)范了政府行動(dòng)范圍，即政府什么事情該做以及什么事情不該做；最后，政府在沒能夠履行好職責(zé)的時(shí)候需要承擔(dān)何種后果。然而，需要注意的問題是，既然明確政府和公職人員在整個(gè)社會(huì)中具有的特定職能和承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)，就需要在社會(huì)的發(fā)展與變動(dòng)中把握政府責(zé)任，將政府責(zé)任視為一個(gè)動(dòng)態(tài)的事物。在現(xiàn)代社會(huì)，政府責(zé)任的概念從本質(zhì)上概括了政府的觀念定位與制度結(jié)構(gòu)，就目前關(guān)于政府責(zé)任的研究而言，政府責(zé)任理論聚焦于以下幾個(gè)方面。

1.政府責(zé)任的內(nèi)涵與外延

政府責(zé)任的內(nèi)涵的發(fā)展遵循著傳統(tǒng)到現(xiàn)代的基本邏輯。英國思想家洛克（John Locke）在《政府論》（下篇）中簡明扼要地指出了政府的目的，即“為了人民的和平、安全和公眾福利”[5]。近現(xiàn)代社會(huì)以來，政府的建立與發(fā)展基本上契合了洛克的論述，從傳統(tǒng)專制國家的極權(quán)統(tǒng)治模式中徹底解放出來，政府責(zé)任也隨之從純粹地維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定轉(zhuǎn)向保證人民福祉，從“父權(quán)制”似的責(zé)任過渡為人民主權(quán)理論下的責(zé)任。不過學(xué)者認(rèn)為，籠統(tǒng)地概括政府責(zé)任會(huì)存在一定的問題，雖然從宏觀上看，政府責(zé)任可以簡單地理解為保障人民權(quán)利和增進(jìn)人民福利，但是從微觀處剖析，政府責(zé)任也是一個(gè)難以回答的問題：“一是因?yàn)閷θ嗣竦臋?quán)利和福利及其相互關(guān)系的理解上可能會(huì)產(chǎn)生分歧……二是對各種責(zé)任的輕重緩急的認(rèn)識也可能不一致……三是政府機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人本身的特殊利益往往與責(zé)任之間會(huì)產(chǎn)生沖突。”[6]從破解這一問題的角度看，無論是宏觀思路還是微觀解剖，政府責(zé)任的基本內(nèi)容都要始終貫穿對民負(fù)責(zé)這一根本理念。

政府責(zé)任外延的擴(kuò)大是社會(huì)復(fù)雜性的具體表征，是政府對復(fù)雜環(huán)境的調(diào)適以及為人民主體性地位進(jìn)一步凸顯的回應(yīng)。習(xí)近平總書記曾指出“群眾利益無小事”[7]，也就是說，只要是關(guān)涉民眾利益的，就都是政府的責(zé)任，政府就要積極地去解決。隨著社會(huì)的縱深發(fā)展，人民群眾的利益逐漸走向多元，社會(huì)也呈現(xiàn)出碎片化的趨勢。因而，關(guān)于政府責(zé)任的研究也逐漸轉(zhuǎn)向不同角度、不同領(lǐng)域、不同層次，從人民福祉為基點(diǎn)，拓展出政府在社會(huì)保障、環(huán)境治理、公共安全、基本公共服務(wù)均等化、風(fēng)險(xiǎn)治理等方面的具體研究，使政府責(zé)任理論更具廣度與深度。因此，政府責(zé)任的研究伴隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展，政府責(zé)任內(nèi)涵和外延的延展也隨著社會(huì)的變化而調(diào)整，并且在尋求與民眾利益之間的同步與平衡。因?yàn)檎?zé)任不僅表現(xiàn)出政府自身的價(jià)值，也牽扯到廣大人民對政府的認(rèn)同，即政府的合法性。

2.責(zé)任政府的建構(gòu)與形態(tài)

與政府責(zé)任相伴而生的概念還有責(zé)任政府。作為偏正結(jié)構(gòu)的短語，說明責(zé)任是對政府的限定。就責(zé)任的內(nèi)涵而言，“責(zé)任有兩重含義：其一，責(zé)任意謂份內(nèi)應(yīng)做之事；其二，責(zé)任意謂未做好份內(nèi)應(yīng)做之事所應(yīng)受的譴責(zé)和制裁?！盵8]從這個(gè)角度出發(fā)，責(zé)任政府的內(nèi)涵可以細(xì)化為兩個(gè)方面：首先，政府必須是負(fù)責(zé)任的政府，需要將“負(fù)責(zé)”作為自身行動(dòng)的準(zhǔn)則，即政府的每一個(gè)行為都是在履行責(zé)任；其次，責(zé)任政府本身也承擔(dān)了可能的消極責(zé)任，若不能履行責(zé)任或者責(zé)任履行不足的時(shí)候會(huì)受到法律或者相關(guān)紀(jì)律與規(guī)定的制裁。一般認(rèn)為，責(zé)任政府是現(xiàn)代社會(huì)的政府形式，是民主政治的組成部分，是責(zé)任政治的核心構(gòu)件。目前，關(guān)于責(zé)任政府的研究聚焦于其基本屬性、取向與實(shí)現(xiàn)等方面。

就責(zé)任政府的屬性而言，有學(xué)者認(rèn)為包含七個(gè)方面，即“包括公共責(zé)任的法治性、公共利益的至上性、行政責(zé)任的確定性、責(zé)任對象的公共性、問責(zé)主體的廣泛性、行政權(quán)責(zé)的一致性和公職義利的對等性”[9]。從“法治”“公共”“確定”等表達(dá)中能夠看出，責(zé)任政府是現(xiàn)代產(chǎn)物，與現(xiàn)代性緊密契合，在現(xiàn)代政治價(jià)值的浸潤下建立與發(fā)展。也就是說，責(zé)任政府是在法治框架下運(yùn)行的，以公共利益為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，需要科學(xué)化的組織體系與制度結(jié)構(gòu)，因而折射出現(xiàn)代社會(huì)制度的穩(wěn)定性與可預(yù)期性。從責(zé)任政府的取向來看，責(zé)任政府與政府責(zé)任緊密相關(guān)，但需要注意二者之間的邏輯關(guān)系。政府責(zé)任是一個(gè)比較含混的概念，只是價(jià)值無涉地說明了政府的行為清單，而責(zé)任政府的取向表明了“責(zé)任政府的政府責(zé)任”，就為政府責(zé)任做了現(xiàn)代價(jià)值的限定。具體而言，責(zé)任政府的內(nèi)核著重強(qiáng)調(diào)了政府的公共服務(wù)與對民負(fù)責(zé)的責(zé)任向度。最后，從責(zé)任政府的實(shí)現(xiàn)路徑來看，目前的研究基本聚焦于制度層面，即完善政府結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化權(quán)力制約、實(shí)施政務(wù)公開等內(nèi)容。另一種視角則以問題為導(dǎo)向，剖析責(zé)任政府建設(shè)中面臨的具體問題以及對應(yīng)的化解機(jī)制。

3.政治問責(zé)制的起源與完善

前文談到，責(zé)任的第二重含義在于失責(zé)的情況下要受到制裁，所以這是政治問責(zé)制存在的必要理由。從思想史的角度看，契約理論思想家以“委托-代理”理論構(gòu)建了現(xiàn)代政府的合法性來源，闡述了政府的產(chǎn)生方式?！拔?代理”理論的基本邏輯，簡言之就是如果代理人不能執(zhí)行好委托人的意愿，那么委托人有權(quán)利將代理人進(jìn)行撤換。在這個(gè)邏輯之下，如果政府不能夠正確地履行職責(zé)，那么就需要承擔(dān)一定的消極責(zé)任。這就是政治問責(zé)制的起源。

所謂問責(zé)（accountability），就是指追究和承擔(dān)責(zé)任，其核心是通過懲戒等消極激勵(lì)手段來構(gòu)建政府以及政府工作人員全面履行責(zé)任的倒逼機(jī)制。問責(zé)與責(zé)任相互對等，有什么樣的責(zé)任，就需要何種失責(zé)懲戒。就現(xiàn)代政府的原則看，問責(zé)制是責(zé)任政府的基本構(gòu)件，是評價(jià)責(zé)任政府的重要標(biāo)準(zhǔn)，“由于政府本身所具有的利益動(dòng)機(jī)、集體行動(dòng)的邏輯、政府權(quán)力的膨脹等特性，如果沒有一套嚴(yán)密的政府責(zé)任保障機(jī)制，政府是很難主動(dòng)履行其承擔(dān)的責(zé)任的”[10]。一般來說，問責(zé)可被分為三類：懲戒性、補(bǔ)救性和政治性[11]。具體來看，問責(zé)是一個(gè)完整的鏈條，其中包含著以下幾個(gè)方面的問題：第一，政府或者政府的工作人員承擔(dān)了什么責(zé)任？第二，其責(zé)任的對象是誰？第三，依據(jù)什么對其失責(zé)行為進(jìn)行處理？總而言之，沒有問責(zé)制，就很難說擁有完整的責(zé)任制度，責(zé)任政府建設(shè)與政府責(zé)任的落實(shí)也就無從談起。就目前而言，我國已經(jīng)發(fā)展了一套相對完備的問責(zé)制度，但是我國的問責(zé)體系仍需要針對問題不斷完善，突破特定的困局。

二、國家治理現(xiàn)代化中政府責(zé)任的基本結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)嵌入于環(huán)境之中，按照戴維·伊斯頓（David Easton）的系統(tǒng)理論，系統(tǒng)并不是存在于真空之中，而是處于“自然的、生物的、社會(huì)的和心理的環(huán)境包圍之中”[12]，正如前文論述，政府作為政治系統(tǒng)中的重要構(gòu)成，往往根據(jù)社會(huì)的發(fā)展與客觀環(huán)境的變化而革新，尤其面對復(fù)雜性的現(xiàn)代社會(huì)，政府面對的問題將越來越多，所以政府責(zé)任也需要呈現(xiàn)出新的內(nèi)容以回應(yīng)變化中的社會(huì)。對于處于全面深化改革道路中的中國而言，如何界定政府責(zé)任在新時(shí)期的基本結(jié)構(gòu)，需要理解當(dāng)前國家與社會(huì)的基本特征與全面深化改革對政府提出的新要求。

國家治理現(xiàn)代化是全面深化改革的重要目標(biāo)，也是中國未來發(fā)展的基本路徑。國家治理現(xiàn)代化的提出，表明我國的發(fā)展模式將在治理體系改革和治理能力提高的基礎(chǔ)上加以改變。在全面把握國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵與基本要求之前，要厘清國家治理體系與國家治理能力之間的關(guān)系。從學(xué)理角度看，“強(qiáng)大的國家治理能力必須建立在完善、健全的國家治理體系基礎(chǔ)上，國家治理能力的現(xiàn)代化也需要國家治理體系的現(xiàn)代化作為根本基礎(chǔ)。”[13]這就意味著，國家治理體系對于現(xiàn)代國家治理來說居于基礎(chǔ)性地位，只有國家治理體系反映出現(xiàn)代價(jià)值，國家治理現(xiàn)代化才能走向全面，才能取得良好的結(jié)果。

在明確國家治理體系與治理能力關(guān)系的基礎(chǔ)上，可以對國家治理現(xiàn)代化中的政府責(zé)任加以界定與拓展，進(jìn)而構(gòu)建其基本結(jié)構(gòu)。正如十九大報(bào)告指出，全面深化改革要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”[14]。政府作為國家治理體系中的重要組成部分，在整個(gè)國家治理系統(tǒng)中處于核心位置，對國家治理現(xiàn)代化的成效起到總體性推動(dòng)作用。因而，在國家治理現(xiàn)代化的多元主體中，政府治理現(xiàn)代化最能夠影響國家治理的成效，把握國家治理的基本方位。而政府責(zé)任作為政府行為的總括，其調(diào)適是政府治理現(xiàn)代化的表現(xiàn)，也就是說，當(dāng)政府責(zé)任體現(xiàn)了現(xiàn)代化的基本特征與基本要求的時(shí)候，就可以認(rèn)為政府治理正朝著現(xiàn)代化的方向穩(wěn)步推進(jìn)。如此，探討國家治理現(xiàn)代化中的政府責(zé)任，需要同國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、要求、環(huán)境與路徑結(jié)合起來。

1.筑牢政府的“基礎(chǔ)性責(zé)任”

對于政府而言，要緊緊筑牢基本公共服務(wù)提供、保障人民福祉的“基礎(chǔ)性責(zé)任”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀條件下，以公平公正的方式讓改革發(fā)展成果惠及全民。政府的一切行為都應(yīng)該以民眾的利益為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這是現(xiàn)代政府建構(gòu)的價(jià)值基準(zhǔn)。十九大重新剖析了中國當(dāng)前的基本矛盾，即人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[15]。所以，政府的基礎(chǔ)性責(zé)任需要緊密地同當(dāng)前的社會(huì)矛盾相結(jié)合。

在現(xiàn)代國家治理的要求下，民眾的利益與福祉更要得到滿足，否則不僅國家治理的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，執(zhí)政之基、立國之本也會(huì)遭到動(dòng)搖。因此，政府應(yīng)該立足于基本矛盾，不斷通過履行責(zé)任來化解矛盾。在現(xiàn)代化的背景之下考慮民眾的發(fā)展情況，合理地滿足人民群眾日益增長的需求，尤其在基本公共服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距等方面做出進(jìn)一步的努力。例如，我國在《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕9號）中，詳細(xì)確定了公共教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生等8大領(lǐng)域的基本公共服務(wù)內(nèi)容，明確了政府的“兜底責(zé)任”[16]。需要注意的是，政府在深化基本公共服務(wù)責(zé)任的時(shí)候要恪守公正的原則，讓改革發(fā)展成果惠及全民，因?yàn)椤罢x是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣”[17]，現(xiàn)代社會(huì)正以此為價(jià)值，如果失去了這一價(jià)值，現(xiàn)代化也就無從談起。

2.國家治理現(xiàn)代化對政府的新要求

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求政府治理的現(xiàn)代化，因而政府責(zé)任也應(yīng)以治理為參照、以“國家治理”的本質(zhì)內(nèi)涵為基準(zhǔn)，政府既要保持好國家治理現(xiàn)代化的總執(zhí)行人的角色，還要發(fā)揮同其他主體協(xié)同共治的總協(xié)調(diào)人的職責(zé)。我們知道，治理蘊(yùn)含了“多中心”的內(nèi)容，即現(xiàn)代社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性使得政府不可能面面俱到地處理所有公共事務(wù)，要充分地調(diào)動(dòng)起其他主體參與到公共事務(wù)的治理之中，用來提升整體的社會(huì)活力與社會(huì)管理效能。但也需要明晰的是，雖然國家治理以治理為基本內(nèi)容，但冠以“國家”之名義，本質(zhì)說明了引導(dǎo)治理的根本主體是黨和政府。因此我們所談到的“國家治理”同西方純粹的治理理念并不完全相同。但是黨和政府之間的關(guān)系也反映出了黨和政府在國家治理中角色之差異：黨在國家治理中發(fā)揮總領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方的作用，而國家的大政方針需要由政府來具體執(zhí)行。因而，政府要切實(shí)貫徹現(xiàn)代國家治理諸原則，將有利于推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的方針政策落實(shí)下去。另一方面，國家治理是國家領(lǐng)導(dǎo)下不同主體的合作共治，而不同主體在參與公共事務(wù)的過程中涉及利益整合與協(xié)調(diào)問題。政府作為公共權(quán)力的代表，具有無可替代的權(quán)威性，因此政府要承擔(dān)起多元主體的協(xié)調(diào)人的角色，只有不同主體之間優(yōu)勢互補(bǔ)、相互配合，才能達(dá)到“善治”的理想狀態(tài)。

3.破解政府改革的結(jié)構(gòu)性障礙

國家治理體系現(xiàn)代化是制度創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過程。因此，政府責(zé)任應(yīng)在把握時(shí)代脈搏的基礎(chǔ)上，根據(jù)客觀環(huán)境的變化進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，在優(yōu)化結(jié)構(gòu)和推動(dòng)政府創(chuàng)新方面做文章、下功夫?！皠?chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂”，無論是科技、政治、經(jīng)濟(jì)還是文化，國家的進(jìn)步必須依賴于不斷地推陳出新、革故鼎新。就行政體制而言，我國在時(shí)代發(fā)展的道路上也踐行著創(chuàng)新的步伐，以大部制改革為例，我國在改革開放至今先后進(jìn)行了6次機(jī)構(gòu)調(diào)整，在簡政放權(quán)、減少職能交叉、提高行政效率等方面取得了重要成就，并且“政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的樹立也激發(fā)了廣大地方政府尤其是基層政府采取新制度、新經(jīng)驗(yàn)來實(shí)現(xiàn)地方善治的行動(dòng)。但我們?nèi)砸逍训乜吹?，我們的行政體制、政府結(jié)構(gòu)仍然存在著問題，依然沒有徹底解決權(quán)責(zé)不一、職責(zé)交叉的問題，簡政放權(quán)還有待進(jìn)一步落實(shí)；“行政發(fā)包制”“政治錦標(biāo)賽”仍然是我國政府體制的結(jié)構(gòu)性問題，深刻地影響了政府責(zé)任的全面履行；政府創(chuàng)新的動(dòng)力較過去稍顯不足，等等。由此，在國家治理體系現(xiàn)代化的客觀要求下與其在國家治理現(xiàn)代化整體架構(gòu)的地位，政府責(zé)任不僅要進(jìn)一步深化制度創(chuàng)新與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，還應(yīng)該尋找問題，對癥下藥，切實(shí)解決好限制政府責(zé)任落實(shí)的結(jié)構(gòu)性障礙。可喜的是，十三屆全國人大一次會(huì)議通過了新一輪政府改革方案，也開啟了第7輪政府改革的進(jìn)程。這是國家治理現(xiàn)代化時(shí)代下行政體制改革的重大成果，有效地推動(dòng)了治理體系的優(yōu)化。不過，不同部門之間的有效配合與相互銜接仍需要實(shí)踐的檢驗(yàn)，地方政府行政體制的配套改革仍需加快步伐、盡快落實(shí)。

4.增強(qiáng)政府自主性，提升政府能力

十九大報(bào)告提出，“要賦予省級以下政府更多自主權(quán)”[18]，這一論斷基于的客觀背景是，面對日益復(fù)雜的局勢環(huán)境，政府要增強(qiáng)整合利益的能力和解決問題的能力，因而有必要增強(qiáng)政府自主性，進(jìn)而提高政府處理公共事務(wù)的能力。經(jīng)濟(jì)生活的變遷會(huì)深刻影響到社會(huì)，經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展也是利益不斷分化、社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化的過程。一些利益集團(tuán)隨著市場經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展而不斷涌現(xiàn)，甚至成了左右經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至政治決策的力量。這種市場力量與社會(huì)力量對政治生活的裹挾不僅影響著社會(huì)公平正義，也會(huì)導(dǎo)致國家治理現(xiàn)代化的方向偏離正軌，尤其是利益集團(tuán)對政府的俘獲，不僅成為權(quán)力腐敗的溫床，也使得政府難以制定出符合國家發(fā)展與社會(huì)整體利益的決策。從這個(gè)角度看，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的有效突破口在于保證政府的自主性。自主性是自主行動(dòng)的能力，政府保證自主性一方面可以防止政府受到利益集團(tuán)的牽制；另一方面能夠讓政府保持自身決策與執(zhí)行的能力。國家治理現(xiàn)代化依靠流暢運(yùn)行的政治系統(tǒng)，需要不斷地輸入社會(huì)各方面的利益，政府再根據(jù)現(xiàn)代化的要求進(jìn)行輸出式的回應(yīng)，才能夠讓整個(gè)治理架構(gòu)得以和諧運(yùn)作。如果政府失去了自主性，那么政治系統(tǒng)的輸入環(huán)節(jié)就會(huì)形成路徑阻塞，政府的回應(yīng)也會(huì)偏頗片面，進(jìn)而加速了社會(huì)分化、影響社會(huì)穩(wěn)定。只有政府保證自主性，才能夠保證自身能力，才能夠公正地整合各方面利益，為現(xiàn)代化的發(fā)展尋求大計(jì)、凝聚共識。

三、完善問責(zé)制：政府責(zé)任的保障機(jī)制

現(xiàn)代政治文明與傳統(tǒng)政治之間的區(qū)別在于公共權(quán)力的來源與公共權(quán)力如何運(yùn)用，傳統(tǒng)政治中“君權(quán)神授”的理論早已失去了解釋力，克里斯瑪型權(quán)威和傳統(tǒng)權(quán)威被法理型權(quán)威所取代，民主成為權(quán)力來源與權(quán)力運(yùn)用的基本原則。所以，權(quán)力的運(yùn)用受到制度的限制、對權(quán)力的濫用加以糾偏匡正是現(xiàn)代政治的重要原則，這成為問責(zé)制度的理念基礎(chǔ)。那么，為了保證政府責(zé)任的落實(shí)，防止政府權(quán)力的濫用與責(zé)任的缺位，便需要問責(zé)制度的保證。如前文所述，問責(zé)是根據(jù)一定法律、法規(guī)的規(guī)定對失責(zé)行為實(shí)施懲戒的制度。謝爾德（A. Shelder）認(rèn)為，政治問責(zé)包括兩個(gè)基本含義：其一，官員要對自己的行為負(fù)責(zé)， 即公共官員有義務(wù)告知和解釋他們正在從事的活動(dòng)；其二，強(qiáng)制，即問責(zé)機(jī)構(gòu)能夠?qū)Σ回?fù)責(zé)任的權(quán)力使用者施加懲罰[19]。從這樣的基本框架出發(fā)，我們可以提煉出構(gòu)成問責(zé)的幾個(gè)基本要素：（1）官員的行動(dòng)是否符合法律的規(guī)定或是否履行了責(zé)任；（2）官員的行動(dòng)受到公開的監(jiān)督，只有受到了公開的監(jiān)督，官員才能傳遞出自己是否履責(zé)的信息；（3）擁有失責(zé)懲戒的制度，包括條文與執(zhí)行機(jī)構(gòu)。簡而言之，問責(zé)要解決的是對權(quán)力行使的監(jiān)督與糾偏。

在全面推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的歷史背景下，隨著政府責(zé)任的變化，傳統(tǒng)的問責(zé)機(jī)制也需要加以完善。尤其在全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)代，更需要建立系統(tǒng)化、制度化、高效化的問責(zé)機(jī)制。從這個(gè)意義上看，完善問責(zé)機(jī)制一方面可以理順治理體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面可以保證治理能力的合理實(shí)施。不明確責(zé)任、不落實(shí)責(zé)任、不追究責(zé)任，不僅從嚴(yán)治黨無從談起，全面深化改革的目標(biāo)更加難以落實(shí)。結(jié)合推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中政府責(zé)任的新特征，完善問責(zé)制可以從以下幾個(gè)方面入手。

1.完善問責(zé)的“過程導(dǎo)向”和“決策導(dǎo)向”

問責(zé)制是一個(gè)完整鏈條，因此，深刻剖析目前問責(zé)制度的問題，不僅要使問責(zé)制度立足于“結(jié)果導(dǎo)向”，也要強(qiáng)化問責(zé)制度的“過程導(dǎo)向”和“決策導(dǎo)向”，從“決策-執(zhí)行-結(jié)果”三個(gè)方面打造完整的責(zé)任鏈條。目前，我國的問責(zé)制度更多集中于政策執(zhí)行結(jié)果方面的追責(zé)，涉及決策問責(zé)、執(zhí)行問責(zé)的制度與規(guī)定很少，由此形成了問責(zé)制度的內(nèi)在張力，“在現(xiàn)實(shí)政治生活中，中國各級政府在公共政策領(lǐng)域依然存在諸多決策失誤，但對其卻缺乏有效的問責(zé)制度加以約束，從而造成決策失誤多發(fā)與決策問責(zé)缺乏的矛盾現(xiàn)象?！盵20]十八屆四中全會(huì)提出了“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”來彌補(bǔ)這一制度的缺陷，但其中還有一些問題需要明確與解決：第一，何種意義上為重大決策；第二，一般決策的責(zé)任追究如何同重大決策的責(zé)任追究形成相互配合的制度體系；第三，在現(xiàn)有黨政關(guān)系與多元決策的客觀現(xiàn)實(shí)下，如何追本溯源地對決策進(jìn)行有針對性的問責(zé)?？梢姡瑢Q策導(dǎo)向、過程導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向整合到完整的問責(zé)鏈條中也關(guān)涉到問責(zé)體系的健全與理順。其一，需要明確決策主體，劃清個(gè)人決策與集體決策的界限與黨政決策的關(guān)系，解決好“出了問題找誰負(fù)責(zé)”的問題；其二，添加決策問責(zé)制度體系中的決策責(zé)任倒查機(jī)制設(shè)計(jì)，整合決策責(zé)任倒查的前提、決策責(zé)任倒查的內(nèi)容與決策責(zé)任倒查的方式；其三，明確決策類型，從決策的基本動(dòng)因、決策涉及的廣度、決策帶來消極影響的程度來決定問責(zé)力度。

2.合理配置問責(zé)機(jī)構(gòu)、制度、條例的關(guān)系

處理好不同問責(zé)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，整合問責(zé)力量，實(shí)現(xiàn)不同問責(zé)制度與問責(zé)條例之間相互補(bǔ)充、相互配合。就現(xiàn)實(shí)來說，我國的主要問責(zé)機(jī)構(gòu)是中國共產(chǎn)黨下屬的紀(jì)律檢查部門，而其他問責(zé)機(jī)構(gòu)的力量并沒有有效發(fā)揮出來。因此，要在保證黨內(nèi)問責(zé)機(jī)構(gòu)與行政問責(zé)機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮作用的同時(shí)，進(jìn)一步凸顯其他問責(zé)機(jī)構(gòu)的職能。以人大和政府部門的關(guān)系為例，根據(jù)法律規(guī)定，我國的政府是由各級人民代表大會(huì)產(chǎn)生、受其監(jiān)督并對其負(fù)責(zé)，因而人大及其常委會(huì)也應(yīng)該成為主要的問責(zé)機(jī)構(gòu)。然而，目前我國人大的問責(zé)作用彰顯得不夠全面，“人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)在憲法意義上的重要地位并未在我國實(shí)際政治生活中得以完全實(shí)現(xiàn)，這既是導(dǎo)致當(dāng)前問責(zé)制度建設(shè)諸多不足的一個(gè)根源，同時(shí)也是推動(dòng)問責(zé)實(shí)踐取得突破性進(jìn)展的主要制約性因素?！盵21]此外，在全面推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的新時(shí)代下，社會(huì)問責(zé)、公民問責(zé)的制度也應(yīng)該逐步建立起來，從而體現(xiàn)多元共治的內(nèi)涵。另外，在全面從嚴(yán)治黨的要求下，黨中央相繼出臺(tái)了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等問責(zé)條例，對責(zé)任要求、問責(zé)方式、問責(zé)力度等方面做出了詳細(xì)的規(guī)定，但需要注意的是，要注重不同問責(zé)條例之間的關(guān)系，形成呼應(yīng)與互補(bǔ)，防止條例之間產(chǎn)生交叉，進(jìn)而對問責(zé)帶來困難。

3.延伸問責(zé)領(lǐng)域，逐步涵蓋社會(huì)與公民多主體

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主體由執(zhí)政黨、政府、社會(huì)與公民共同構(gòu)成。因此，除了執(zhí)政黨與政府之外，社會(huì)與公民也要在國家治理中扮演角色、承擔(dān)職能。在此基礎(chǔ)上，要拓展問責(zé)的涵蓋范圍，使問責(zé)逐漸從政治領(lǐng)域延伸到其他領(lǐng)域，漸進(jìn)地明確社會(huì)與公民的責(zé)任。尤其對于社會(huì)而言，社會(huì)力量對公共問題的處理與公共事務(wù)的參與是現(xiàn)代國家治理的重要組成部分。例如，社會(huì)組織對政府職能的承接、政府與社會(huì)組織針對某一項(xiàng)議程的合作、政府購買社會(huì)服務(wù)等都是社會(huì)力量崛起的體現(xiàn)。然而，當(dāng)社會(huì)在治理過程中出現(xiàn)問題、造成不利影響的時(shí)候，除了法律的懲戒之外卻沒有針對性的問責(zé)機(jī)制。由此，一方面社會(huì)力量要始終不渝地遵循國家法律法規(guī)，根據(jù)規(guī)則有序合理地健康發(fā)展，切實(shí)增強(qiáng)自身的社會(huì)責(zé)任意識和誠信意識；另一方面要逐漸地完善社會(huì)責(zé)任報(bào)告制度，在政府與社會(huì)合作的事務(wù)上劃分政府與社會(huì)之間的責(zé)任關(guān)系，建立專門針對社會(huì)的問責(zé)機(jī)制來保證社會(huì)力量的合理履責(zé)，等等。整體來說，對國家治理中其他主體的問責(zé)要依靠多元主體之間的互相監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)自我約束與外部約束的有機(jī)統(tǒng)一。

四、結(jié) 語

強(qiáng)化責(zé)任，建立一個(gè)責(zé)任政府是現(xiàn)代國家的核心問題之一，對于我國而言，責(zé)任政府的建設(shè)不僅要緊扣現(xiàn)代社會(huì)中責(zé)任的內(nèi)涵與政府的功能，而且要在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中不斷調(diào)適、不斷創(chuàng)新。國家治理現(xiàn)代化的主體是政府治理現(xiàn)代化，那么在這個(gè)環(huán)節(jié)中，政府責(zé)任將占據(jù)著核心地位。

本文以傳統(tǒng)政府責(zé)任的相關(guān)理論為基礎(chǔ)，探討國家治理現(xiàn)代化時(shí)代政府責(zé)任的新問題與新結(jié)構(gòu)，并從制度保障的角度論述保證政府責(zé)任落實(shí)的相關(guān)機(jī)制，突破了傳統(tǒng)政府責(zé)任研究的局限，一方面從新時(shí)代的維度重新提煉政府責(zé)任的重要性；另一方面試圖構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)化的政府責(zé)任體系。從這個(gè)意義上看，在國家治理現(xiàn)代化的背景下重新探討政府責(zé)任，立足于新時(shí)代拓展政府責(zé)任的理論與實(shí)踐，不僅有利于深化對政府的認(rèn)識，也有利于推進(jìn)政府創(chuàng)新步伐，提供相關(guān)有價(jià)值的政策建議，通過制度優(yōu)勢同國家治理現(xiàn)代化相互配合、共同促進(jìn)?？傊?，建構(gòu)完整的政府責(zé)任理論，不僅要著眼于內(nèi)涵本身，也要將討論的視野放到現(xiàn)代社會(huì)，提出有針對性、有歷史性的政府責(zé)任理論。所以，政府責(zé)任的發(fā)展是一個(gè)未竟的事業(yè)，同時(shí)也需要將理論不斷地轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，不斷地探索、試錯(cuò)、創(chuàng)新。

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