夏志強(qiáng) 譚毅

摘 要： 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，各種“下鄉(xiāng)”舉措失靈導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)“缺治”的問(wèn)題說(shuō)明，推動(dòng)“治理下鄉(xiāng)”是必要的。通過(guò)將現(xiàn)代治理理念與中國(guó)治理實(shí)踐進(jìn)行技術(shù)整合，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理性化為基礎(chǔ)，以構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局為目標(biāo)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化是時(shí)代之需。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)科學(xué)化、組織科層化、行為法治化以及治理主體多元化、治理手段現(xiàn)代化和治理過(guò)程民主化。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，要堅(jiān)持將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重心的戰(zhàn)略定位，形成頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的良性互動(dòng)；要堅(jiān)持用合作治理思維取代行政壟斷思維，將政府的政績(jī)、社會(huì)的穩(wěn)定與居民群眾的獲得感有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)共治基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共榮和成果共享；要修訂和落實(shí)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的法律規(guī)定，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和縣級(jí)政府的關(guān)系，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置科學(xué)化、機(jī)構(gòu)設(shè)置合理化和行政行為法治化；要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理，強(qiáng)化公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與基層群眾自治的有機(jī)銜接。

關(guān)鍵詞： 治理下鄉(xiāng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化；政府理性化

中圖分類號(hào)： D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3176（2018）03-015-（13）

當(dāng)前，我國(guó)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)31800多個(gè)，戶籍人口超過(guò)8億，常住人口近6億人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量龐大，在我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題治理和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中扮演著重要角色。但是，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村人口加速向城市轉(zhuǎn)移，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)行的工業(yè)化也使得不少農(nóng)業(yè)從業(yè)人員轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)和服務(wù)業(yè)從業(yè)人員。因此，農(nóng)村人口大幅減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行的人口基礎(chǔ)發(fā)生了重大變化。同時(shí)，農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式和社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻的改變，特別是在免除農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)村土地“兩權(quán)分置”和“三權(quán)分置”等一系列改革后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集約化開(kāi)發(fā)利用全面鋪開(kāi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織者、農(nóng)村社會(huì)管理者和稅收管理者的角色逐步蛻化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)也發(fā)生重大變化。這種變化必然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。黨的十八屆三中全會(huì)提出了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革的總目標(biāo)，2017年中央又出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)功能，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。歷經(jīng)數(shù)十年的變遷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理進(jìn)入了國(guó)家治理現(xiàn)代化這一新議程。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步明確了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)間表，并提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化及其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)行戰(zhàn)略部署，明確提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重心之所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是國(guó)家治理體系建構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開(kāi)的應(yīng)然內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力是國(guó)家治理能力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的直接體現(xiàn)，是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民所直接感知的國(guó)家治理能力。也就是說(shuō)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)。在這樣的背景下探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化具有重要理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、邁向治理現(xiàn)代化：我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的歷史回顧

我國(guó)現(xiàn)存的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制有其歷史淵源，本質(zhì)上是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中“政權(quán)下鄉(xiāng)”的產(chǎn)物。傳統(tǒng)中國(guó)確實(shí)存在“皇權(quán)不下縣”的現(xiàn)象，實(shí)行的是“縣政鄉(xiāng)治”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要靠鄉(xiāng)紳治理，鄉(xiāng)紳是縣政與老百姓之間的中介者和斡旋人，有些學(xué)者稱之為“經(jīng)紀(jì)人”。但除了被默認(rèn)組織或幫助政府向鄉(xiāng)村社會(huì)收取賦稅的職能外，其角色缺乏明確的官方規(guī)定。十九世紀(jì)末期，這種“縣政鄉(xiāng)治”模式因?yàn)猷l(xiāng)紳蛻化為“營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)人”（通過(guò)向鄉(xiāng)村社會(huì)多征稅獲取作為國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間中介者的合理傭金）或“掠奪型經(jīng)紀(jì)人”（從收取合理傭金變?yōu)橹苯永弥薪樯矸輰?duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行掠奪）而異化為“經(jīng)紀(jì)體制”（意指國(guó)家利用非官僚化的機(jī)構(gòu)及人員代行政府的正式職能[1]），原有的國(guó)家權(quán)力深入鄉(xiāng)村的渠道遭到深度破壞，導(dǎo)致國(guó)家的權(quán)威在鄉(xiāng)村缺乏施加影響的渠道和空間，呈“懸空”之勢(shì)，形成了所謂“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”現(xiàn)象[2]。隨著科舉制被廢除，帝制為民國(guó)所取代，在此之前由科舉而獲得的士紳身份不再具有法理上的有效性和權(quán)威性，鄉(xiāng)紳僅憑社會(huì)慣性和歷史延續(xù)而繼續(xù)發(fā)揮著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理作用。但是，隨著新思想進(jìn)入中國(guó)和近代革命向鄉(xiāng)村擴(kuò)散，清朝遺留的鄉(xiāng)紳群體逐步分化、凋零和蛻變，鄉(xiāng)紳的治理也受到嚴(yán)重沖擊，作為“四民”之首的“士”很快退出了歷史舞臺(tái)。國(guó)家政權(quán)開(kāi)始了由縣直接下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的努力，用國(guó)家政權(quán)的觸角延伸到基層填補(bǔ)經(jīng)紀(jì)體制崩壞之后所留下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力真空，同時(shí)以此從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)所需資源。但由于官僚選拔體制在科舉制廢除之后沒(méi)有及時(shí)新建，民國(guó)的官員來(lái)源變得繁雜而欠缺規(guī)范，科舉時(shí)代的“士紳”被其他各種來(lái)路不明的所謂“紳”所取代，理性官僚人員缺乏。與此同時(shí)，民國(guó)政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚人員總數(shù)巨大，導(dǎo)致組織運(yùn)行成本極高，為了彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政經(jīng)費(fèi)和官僚收入的缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員被默許對(duì)農(nóng)民進(jìn)行攤派或浮收[3]，使得官民關(guān)系緊張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚來(lái)源的魚(yú)龍混雜和居高不下的組織成本導(dǎo)致民國(guó)時(shí)期國(guó)家政權(quán)整合鄉(xiāng)村社會(huì)的努力難以成功。

中華人民共和國(guó)成立以后，實(shí)行與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“全能主義”[4]政治模式，社會(huì)變成了“總體性社會(huì)”[5]，政治權(quán)力和行政控制無(wú)遠(yuǎn)弗屆，在農(nóng)村建立起了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)高度統(tǒng)一的人民公社。至此，國(guó)家政權(quán)延伸到了鄉(xiāng)村的每一個(gè)角落，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理被完全納入國(guó)家政權(quán)范圍。在其早期，人民公社在穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)、進(jìn)行意識(shí)形態(tài)滲透、為發(fā)展工業(yè)積累資金等方面發(fā)揮了積極作用，但是，隨著時(shí)間的推移，人民公社的治理績(jī)效邊際效應(yīng)逐年遞減，人民公社的鄉(xiāng)村治理模式難以為繼，不得不放棄。隨著改革開(kāi)放政策的確立，“政社合一”的人民公社體制逐步解體，政社分開(kāi)逐步開(kāi)展，通過(guò)“社改鄉(xiāng)”建立了現(xiàn)在的鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)，并在1982年通過(guò)的《憲法》中明確了鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的法律地位。與此同時(shí)，《憲法》也明確了要設(shè)立農(nóng)村基層群眾自治組織，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)和村的分離，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制得以建立。鑒于“社改鄉(xiāng)”之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村數(shù)量過(guò)于龐大，行政成本居高不下加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從1986年開(kāi)始，我國(guó)又開(kāi)展了旨在轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”改革。此項(xiàng)改革的要點(diǎn)在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量。差不多與此同時(shí)，我國(guó)又開(kāi)始了縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)和健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系改革，此項(xiàng)改革的切入點(diǎn)在于縣對(duì)鄉(xiāng)簡(jiǎn)政放權(quán)，目的在于理順縣鄉(xiāng)關(guān)系。這些體制改革結(jié)合2000年后開(kāi)始的農(nóng)村稅費(fèi)改革直至2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅的稅制改革，對(duì)形塑當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制產(chǎn)生巨大影響，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)政府的關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村及村民的關(guān)系發(fā)生了一系列重大的變化，也積蓄了諸多矛盾和問(wèn)題。這些改革具有多個(gè)政策目標(biāo)，如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等等，各個(gè)政策目標(biāo)之間相互關(guān)聯(lián)，處理不好難免會(huì)發(fā)生沖突。在取消農(nóng)業(yè)稅的歷史關(guān)口，國(guó)務(wù)院提出推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，其目標(biāo)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立服務(wù)型政府和法治政府[6]。此后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的方向被明確下來(lái)，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為政界和學(xué)界熱衷的提法。在黨的十八屆三中全會(huì)提出實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)之后，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化”這個(gè)內(nèi)涵更廣的表述開(kāi)始取代“服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”在政策文件和學(xué)術(shù)論文中的位置，開(kāi)始普及并得到認(rèn)同。

從通過(guò)“社改鄉(xiāng)”建立鄉(xiāng)一級(jí)體制，到通過(guò)“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，到理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，再到轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，最終經(jīng)由建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落腳到實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，這是我國(guó)40年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變革的簡(jiǎn)明線索。從裁并機(jī)構(gòu)到轉(zhuǎn)變職能再到治理現(xiàn)代化，從改革外在的結(jié)構(gòu)到改革內(nèi)在的功能，從單純的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革到鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體改革，體現(xiàn)的是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理改革的逐步深化。在這一過(guò)程中，各種國(guó)家政權(quán)建設(shè)的要素不斷“下鄉(xiāng)”，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的滲透和整合。比如，通過(guò)“政黨下鄉(xiāng)”[7]，將分散的農(nóng)民網(wǎng)羅進(jìn)政黨組織，提高其政治意識(shí)，進(jìn)而將傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳社會(huì)改造成現(xiàn)代政黨領(lǐng)導(dǎo)的政治社會(huì)；通過(guò)“行政下鄉(xiāng)”[8]，將行政任務(wù)通過(guò)命令的形式介入到農(nóng)民的生產(chǎn)生活之中，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村資源的動(dòng)員；通過(guò)“政權(quán)下鄉(xiāng)”[9]，在鄉(xiāng)村建立基層政權(quán)組織，政權(quán)的行為可以直接到達(dá)農(nóng)民；通過(guò)“政策下鄉(xiāng)”[10]，將政策輸入到農(nóng)民的生產(chǎn)生活中去，用權(quán)力集中滲透促使農(nóng)村社會(huì)規(guī)范化，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)黨和國(guó)家的政治認(rèn)同；通過(guò)“法律下鄉(xiāng)”[11]，力圖用法律機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)村延伸和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層普法等手段構(gòu)建統(tǒng)一的法律制度，在傳統(tǒng)禮俗社會(huì)解體之后建立法治鄉(xiāng)村社會(huì)；通過(guò)“服務(wù)下鄉(xiāng)”[12]，在服務(wù)中將國(guó)家權(quán)力軟性滲透到鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的日常生產(chǎn)和生活之中；通過(guò)“宣傳下鄉(xiāng)”[13]，強(qiáng)化農(nóng)民的階級(jí)、政黨、國(guó)家等意識(shí)，用以取代其地方和家族意識(shí)。通過(guò)上述種種“下鄉(xiāng)”手段實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的滲透和整合之后，國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的框架較為完整地建立起來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)在名義上和實(shí)質(zhì)上都被國(guó)家化了，被納入了國(guó)家政權(quán)體系，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“統(tǒng)治”和管理已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，這是中國(guó)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的一大成果。

但是，各種“下鄉(xiāng)”如何在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村扎根，還存在很多尚未解決的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)也存在諸多仍待解決的問(wèn)題，其根本原因在于傳統(tǒng)管制思維主導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公權(quán)力單向度行使，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治從形式上呈現(xiàn)出“有政權(quán)缺治理”的“缺治”困境。

二、“下鄉(xiāng)”失靈：管制思維下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“缺治”困境

不斷進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，本身就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)工作并未徹底完成的證據(jù)。在改革進(jìn)程中，甚至出現(xiàn)了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)懸浮化”[14]和農(nóng)村群體性事件層出不窮等問(wèn)題。在管制思維下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公權(quán)力單向行使雖然解決了一些問(wèn)題，但也導(dǎo)致了更多的問(wèn)題。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行滲透的各種“下鄉(xiāng)”，甚至導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系破碎不堪，以此為基礎(chǔ)的治理能力嚴(yán)重不足，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于“無(wú)缺”的狀態(tài)。

1.“政黨下鄉(xiāng)”的困境

“政黨下鄉(xiāng)”的目標(biāo)是要通過(guò)政黨向鄉(xiāng)村的延伸和滲透，將“一盤散沙”的鄉(xiāng)土社會(huì)整合為一個(gè)高度組織化的政治社會(huì)，讓黨組織成為鄉(xiāng)村治理的權(quán)力主體，替代傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的精英治理體制[15]。然而，實(shí)踐的結(jié)果并不如意。一是農(nóng)村基層黨組織建設(shè)薄弱。農(nóng)村黨組織有效覆蓋面不足，組織力低下，普遍存在缺人、缺錢、缺辦法等問(wèn)題，甚至出現(xiàn)“弱化、虛化、邊緣化”的困境，嚴(yán)重影響了其政治功能的發(fā)揮。二是“政黨下鄉(xiāng)”被部分地方精英裹挾，缺乏民意基礎(chǔ)。能力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)條件好、有知識(shí)文化的農(nóng)村精英往往主導(dǎo)農(nóng)村基層黨組織，甚至將專斷、粗暴等作風(fēng)帶入黨內(nèi)，使黨內(nèi)民主受到破壞，也使得黨組織脫離群眾，群眾路線難以貫徹，有些地方的群眾甚至只知道“強(qiáng)人、惡人和富人”，而不知有黨組織。三是黨的農(nóng)村基層組織與村民自治組織的關(guān)系仍需要理順。在實(shí)行村民自治后，行政村普遍建立了“兩委”組織，但村級(jí)黨組織與村民自治組織關(guān)系時(shí)有混亂。村黨組織常常越俎代庖地管起村務(wù)事宜，加劇了村民自治行政化，實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致了對(duì)農(nóng)村基層自治和對(duì)農(nóng)村基層黨建的雙重破壞。中國(guó)政府公信力研究中有一個(gè)“差序政府信任”論，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)行政級(jí)別較高政府的信任程度高于對(duì)行政級(jí)別較低政府的信任程度[16]，其中民眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的信任度是最低的。

2.“政權(quán)下鄉(xiāng)”的困境

“政權(quán)下鄉(xiāng)”的宗旨，一方面是要將散落于鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力集中于國(guó)家，另一方面又要將集中于國(guó)家手中的權(quán)力滲透到鄉(xiāng)土社會(huì)，從而改造、組織傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)，將政治上官民隔離的社會(huì)轉(zhuǎn)變成官民一體的社會(huì)。[17]但是在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)中還存在許多問(wèn)題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)關(guān)設(shè)置形式化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)關(guān)是位于農(nóng)村基層的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是農(nóng)村居民行使當(dāng)家作主權(quán)力的重要方式，是支撐基層民主的重要政權(quán)組件。但是，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度法治化程度不足、職責(zé)履行不到位、職權(quán)保障條件不完備、地位名不副實(shí)、行政化嚴(yán)重等是常見(jiàn)的問(wèn)題[18]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)主席團(tuán)，但沒(méi)有常設(shè)機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大往往僅設(shè)置一名人大主席，沒(méi)有副主席和辦事人員。這種設(shè)置不符合《憲法》及相關(guān)組織法的規(guī)定，而且相關(guān)法律也沒(méi)有賦予人大主席單獨(dú)行使權(quán)力的工作機(jī)制[19]，無(wú)法真正履行權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)，也無(wú)法發(fā)揮依法監(jiān)督政府工作的作用，其發(fā)揮的功能往往僅限于召集代表開(kāi)會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力在實(shí)質(zhì)上被虛化、邊緣化和形式化了。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)配置不科學(xué)。雖然在我國(guó)政治體制設(shè)計(jì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是整個(gè)行政科層體系中的獨(dú)立一層，但在實(shí)際運(yùn)作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、教育、衛(wèi)生、公安、司法、環(huán)保等諸多事權(quán)已經(jīng)被縣級(jí)政府統(tǒng)籌管理或被相關(guān)領(lǐng)域部門垂直管轄，很多領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)也被上收，財(cái)政實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，但是有關(guān)責(zé)任和任務(wù)卻不斷下放，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有事無(wú)錢，有責(zé)無(wú)權(quán)。當(dāng)前，縣鄉(xiāng)關(guān)系畸形化，權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等、任務(wù)和財(cái)力不匹配、人力與任務(wù)不相稱、行為與角色不協(xié)調(diào)等問(wèn)題廣泛存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“有責(zé)任無(wú)權(quán)利，有要求無(wú)權(quán)力，有任務(wù)無(wú)資金”的現(xiàn)象較為普遍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府的能力嚴(yán)重不足，已經(jīng)不能作為完整獨(dú)立政府承擔(dān)職責(zé)了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為“任務(wù)型機(jī)構(gòu)”，疲于應(yīng)付完成上級(jí)的任務(wù)，其思維也未能從追求管制的慣性思維方式中走出來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)也遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)柔性治理和官民共治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來(lái)大有可為的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能之履行也難以令人滿意，大大制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化。

3.“行政下鄉(xiāng)”的困境

“所謂行政下鄉(xiāng)是指國(guó)家通過(guò)行政體系將國(guó)家意志傳遞到鄉(xiāng)村，從而將分散的鄉(xiāng)村社會(huì)整合到國(guó)家體系”，[20]以實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的行政整合和有效治理。行政下鄉(xiāng)雖然取得了一定成效，但是在運(yùn)作中也存在許多問(wèn)題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力越界，特別是在行政許可中存在越權(quán)作為與違法作為。主要表現(xiàn)在沒(méi)有法律規(guī)定的范疇里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)紅頭文件越級(jí)行使了一些行政許可權(quán)力，甚至擅自頒發(fā)不在法定許可目錄的許可證。二是對(duì)村自治組織實(shí)行行政化領(lǐng)導(dǎo)。從鄉(xiāng)村關(guān)系看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系模式是“鄉(xiāng)政村治”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級(jí)政權(quán)，村一級(jí)實(shí)行村民自治。在國(guó)家治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是與村民自治直接聯(lián)系的治理層級(jí)。但現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往越俎代庖，用行政化的領(lǐng)導(dǎo)和命令取代村民委員會(huì)的自治權(quán)，從而將村也在實(shí)質(zhì)上納入國(guó)家的行政體系之中，逾越了法律的界限。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政受到鄉(xiāng)村社會(huì)人情化特征的影響。部分本地公務(wù)員在原則立場(chǎng)和情感勾連之間無(wú)法從容不迫，在“法理”手段與“情理”手段之間難以抉擇，無(wú)法依法行政?？傊?，在傳統(tǒng)管制思維的主導(dǎo)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習(xí)慣了行政權(quán)力的單向行使，熟練于用行政權(quán)力解決一切問(wèn)題，甚至放任行政權(quán)力任性粗暴行使，引起了官民關(guān)系緊張，行政善治的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

4.“政策下鄉(xiāng)”的困境

一般來(lái)說(shuō)，政策是政黨或政府為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)和任務(wù)而制定的行動(dòng)計(jì)劃和行為準(zhǔn)則。在中國(guó)語(yǔ)境下，“政策下鄉(xiāng)”就是要通過(guò)各種具體政策，將黨和政府的意志貫徹滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村的善治。[21]但實(shí)踐中可以看到，“政策下鄉(xiāng)”仍有許多障礙。一是基層公務(wù)員和普通群眾對(duì)國(guó)家政策領(lǐng)會(huì)不到位，把握不準(zhǔn)確。特別是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在實(shí)踐中長(zhǎng)于處理瑣碎的行政事務(wù)，但政策解讀能力不足，對(duì)一些領(lǐng)會(huì)要求高的國(guó)家政策缺乏深入理解，使得國(guó)家政策效果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層大打折扣。這可以算是無(wú)意的政策效果折損。二是基層政府政策執(zhí)行走樣。在執(zhí)行時(shí)采用政策變通、選擇性執(zhí)行，甚至直接扭曲政策原意，采取上有政策下有對(duì)策和不落實(shí)政策等行為，導(dǎo)致上級(jí)政府政令在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不暢通。這是人為有意的政策效果折損。三是面對(duì)政策沖突無(wú)所適從。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家許多“條條”政策在執(zhí)行末梢的匯集地。各個(gè)條條制定的政策不時(shí)有相互矛盾的地方，出現(xiàn)“文件打架”現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在面對(duì)這種情況時(shí)會(huì)顯得束手無(wú)策，不知道該執(zhí)行哪一條政策，只有糊弄了事。

5.“法律下鄉(xiāng)”的困境

“法律下鄉(xiāng)”體現(xiàn)了國(guó)家依法行政、依法治國(guó)，用法律制度整合鄉(xiāng)土社會(huì)，建構(gòu)統(tǒng)一的法律制度共同體的努力，“但起源于工業(yè)和城市社會(huì)的現(xiàn)代法律下鄉(xiāng)，與根植于鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)遭遇著碰撞和困惑”。[22]一是“信訪不信法”。相比于對(duì)傳統(tǒng)禮法信仰的數(shù)千年歷史，鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)現(xiàn)代法律的信仰歷史顯然太過(guò)短暫。許多不具備現(xiàn)代法律意識(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民多基于傳統(tǒng)皇權(quán)社會(huì)“告御狀”的思維，常常進(jìn)行越級(jí)上訪，企望青天大老爺伸張正義，而不信任對(duì)其相關(guān)案情具有管轄權(quán)的本地司法機(jī)構(gòu)，對(duì)法律和司法機(jī)構(gòu)信心不足。二是“信禮不信法”。雖然受到逐步加強(qiáng)的社會(huì)流動(dòng)的沖擊，但農(nóng)村社會(huì)基本上還是一個(gè)熟人社會(huì)，礙于“低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)”的社會(huì)交往現(xiàn)實(shí)，村民往往不將與其他人的矛盾訴諸法律，而愿意請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村里有威望的人來(lái)評(píng)理。然而，現(xiàn)在鄉(xiāng)村社會(huì)的狀況已經(jīng)不同于往昔的禮序社會(huì)，中間調(diào)解人本身的權(quán)威性是否被公認(rèn)、其中立立場(chǎng)是否可信賴、其調(diào)解行為是否公正等都難以得到保證。三是“信軟法而不信硬法”。法律不可能窮極社會(huì)生活的所有方面和細(xì)節(jié)，而且任何矛盾的解決都依靠司法解決也是低效率高成本的，所以必須有公序良俗彌補(bǔ)法律的這些缺點(diǎn)，也就是需要有許多法學(xué)家所稱的不依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的“軟法”（如鄉(xiāng)規(guī)民約）來(lái)協(xié)同國(guó)家制定的硬法，從法律上實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)“軟硬兼施”的治理。但是，現(xiàn)實(shí)中這些軟法有時(shí)候并不能彌補(bǔ)國(guó)家硬法的不足，本身甚至可能違背國(guó)家法律（如一些所謂的族規(guī)賦予家族長(zhǎng)者一定動(dòng)用私刑的權(quán)力）。對(duì)違法的軟法的信賴嚴(yán)重背離現(xiàn)代法治精神，已不適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的要求。

此外，“服務(wù)下鄉(xiāng)”也面臨較大困境。一是教育、醫(yī)療、社保、法律等核心基本公共服務(wù)領(lǐng)域，農(nóng)村嚴(yán)重滯后于城市。二是農(nóng)村公共服務(wù)單向供給、強(qiáng)制供給，不能對(duì)接農(nóng)村居民的實(shí)際需要，往往以完成任務(wù)而不是讓村民滿意為目的。三是受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不夠、人力不足等因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力不能滿足農(nóng)村需求。黨和政府主導(dǎo)的“宣傳下鄉(xiāng)”更是受到網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的巨大沖擊。一是信息來(lái)源多元化時(shí)代官方渠道宣傳功能的弱化，典型示范等宣傳策略的作用日趨衰減。二是宣傳方式多采用標(biāo)語(yǔ)口號(hào)。有些標(biāo)語(yǔ)口號(hào)低俗甚至違法，如“一日行竊，終身是賊”“打擊違法上訪”“你亂砍我亂罰”等，涉嫌對(duì)公民合法權(quán)益侵犯和對(duì)自身權(quán)力規(guī)范的漠視。三是傳統(tǒng)的單向傳播方式難以為繼，新傳播工具疊加多元的新影響源深入農(nóng)村群眾，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的新信息技術(shù)賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民成為“自媒體”，為其意愿表達(dá)和治理參與提供了新手段，也增加了宣傳下鄉(xiāng)發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用的難度。

在城市化、工業(yè)化和信息化的洪流影響下，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村人口流失，產(chǎn)業(yè)凋敝，社會(huì)活力不足，出現(xiàn)了衰敗之象。在面對(duì)這些新形勢(shì)、新問(wèn)題時(shí)，原來(lái)的各種“下鄉(xiāng)”出現(xiàn)了失靈現(xiàn)象。其直接后果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了形式上有政權(quán)，實(shí)質(zhì)上缺治理的“缺治”的困境。就設(shè)立初衷而言，是否設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要取決于其在政治上是否利于國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)固和經(jīng)濟(jì)上是否助于國(guó)家從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源[23]。在汲取資源方面，全面廢除農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于國(guó)家從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源已經(jīng)沒(méi)有多少實(shí)際意義。在穩(wěn)固國(guó)家政權(quán)方面，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在很多情況下反而是農(nóng)村基層不穩(wěn)定的來(lái)源，比如截留轉(zhuǎn)移支付、干涉村務(wù)、破壞基層民主、與民爭(zhēng)利等，常常引發(fā)官民矛盾。更有甚者，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層官員利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)“缺治”的困局和真空，與本地豪強(qiáng)、大家族聯(lián)合壟斷地方公權(quán)力，形成獨(dú)立的權(quán)力疆域，導(dǎo)致政權(quán)的公信力被少數(shù)人蠶食，不少群體性事件就暴露出部分地方農(nóng)村基層“缺治”的困境。

綜上所述，要突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層“有政權(quán)缺治理”的困境，很有必要推動(dòng)“治理下鄉(xiāng)”，用“治理”取代“統(tǒng)治”和管理，繼續(xù)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)、刷新鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系。在中國(guó)語(yǔ)境和當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中無(wú)疑占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，因此，本文提出要以建設(shè)理性化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)多主體合作治理的格局，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)

推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，首先就要厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)。治理這個(gè)時(shí)髦的概念存在相當(dāng)?shù)幕靵y，對(duì)此學(xué)界已有許多討論[24]。有時(shí)候治理被視為一個(gè)可以統(tǒng)攝統(tǒng)治、政治、行政、管理等概念的一個(gè)上位概念，依據(jù)這種觀點(diǎn)，傳統(tǒng)社會(huì)也存在著治理，只是不夠現(xiàn)代。有時(shí)候治理又被視為是一個(gè)區(qū)別于統(tǒng)治、管理、行政的概念，是一個(gè)現(xiàn)代意義上的學(xué)術(shù)概念，意味著人類社會(huì)進(jìn)化到了一個(gè)不單單靠政治權(quán)力單向運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)代。有時(shí)候治理之前會(huì)被加上國(guó)家、社會(huì)、政府、市場(chǎng)等限定詞，但其表述的意思卻是動(dòng)賓結(jié)構(gòu)的，即治理國(guó)家、治理社會(huì)、治理政府、治理市場(chǎng)等，但大家對(duì)這些加上限定語(yǔ)之后的概念也難以達(dá)成共識(shí)。在中國(guó)的政治語(yǔ)境中，治理概念則又不同于西方。在學(xué)界研究和政界文件中，治理的概念既相聯(lián)系又有區(qū)別，研究者更倡導(dǎo)治理是相對(duì)于統(tǒng)治的理念革命，實(shí)務(wù)者更強(qiáng)調(diào)自己作為理所當(dāng)然治理者的角色，二者共同點(diǎn)就是普遍強(qiáng)調(diào)黨和政府的治理主導(dǎo)地位，實(shí)際上在一定程度上等同于“治國(guó)理政”的簡(jiǎn)稱。凡此種種，不一而足。但如果說(shuō)治理這個(gè)概念還有新意的話，那就是現(xiàn)代意義上的治理強(qiáng)調(diào)多元協(xié)商、合作共治，這區(qū)別于統(tǒng)治強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力單向行使。本文將治理理解為介于“沒(méi)有政府的治理”和政府壟斷所有治權(quán)兩個(gè)極端之間的一個(gè)中間狀態(tài)。如此意義上的治理理念已經(jīng)成為當(dāng)今世界、國(guó)家、區(qū)域和地方各層級(jí)普遍奉行的理念，也成為中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重要理念，是當(dāng)前我國(guó)政治體制改革和行政管理體制改革的重要面向。在中國(guó)語(yǔ)境下，治理實(shí)踐既強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，也重視主體多元和向社會(huì)分權(quán)，本質(zhì)是政府主導(dǎo)下的合作共識(shí)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，就是以推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身理性化為基礎(chǔ)，以建構(gòu)多元共治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理新格局為主要任務(wù)，構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下以政府為主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理性化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局多元化，通過(guò)“治理下鄉(xiāng)”糾正其他“下鄉(xiāng)”失靈，解決其他“下鄉(xiāng)”措施未能解決好的問(wèn)題。一方面，要重塑之前績(jī)效不良的各種“下鄉(xiāng)”舉措。通過(guò)有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的組織力，發(fā)揮其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用；通過(guò)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家機(jī)關(guān)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)；通過(guò)拓展和增強(qiáng)對(duì)民意的回應(yīng)性，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力；通過(guò)擴(kuò)大公民參與和監(jiān)督，解決基層官僚自利問(wèn)題；通過(guò)發(fā)掘利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)本土治理資源，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策和法律在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效落地；通過(guò)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)資源配置和創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給方式等手段，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能等。另一方面，要強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量和自治力量在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的主體地位和重要作用，這是“治理下鄉(xiāng)”從根本上不同于其他“下鄉(xiāng)”舉措的一個(gè)方面。公權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村的單方面管控不但成本高昂，而且不能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)的活力。要制定相關(guān)制度和保障機(jī)制，主動(dòng)培育和積極引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)力量參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中來(lái)，將鄉(xiāng)村基層自治的作用發(fā)揮出來(lái)，這樣既有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)活力，又有利于降低治理成本，改變官民對(duì)立狀況，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主治理。

基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化具體內(nèi)涵一方面應(yīng)包括政府理性化的三個(gè)維度，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)科學(xué)化、政府組織科層化和政府行為法治化，另一方面應(yīng)包括優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局的三個(gè)維度，即治理主體多元化、治理手段現(xiàn)代化和治理過(guò)程民主化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)科學(xué)化?？茖W(xué)合理的政府職能和權(quán)力配置是政府得以高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。我國(guó)歷次行政體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容就是轉(zhuǎn)變政府職能，以及在各層級(jí)政府之間進(jìn)行合理的權(quán)力劃分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府層級(jí)，要切實(shí)遵循政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)的改革要求，理順自身與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)法定政府，其職能和權(quán)力配置要嚴(yán)格遵循法律的規(guī)定，保證其職權(quán)行使的相對(duì)獨(dú)立性，其與上級(jí)政府和村級(jí)自治組織的關(guān)系要有明確的界定和界限，要杜絕一切形式的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁和權(quán)力架空。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織科層化?？茖又剖乾F(xiàn)代組織特別是政府組織內(nèi)部最典型的結(jié)構(gòu)形式，其明顯特征是職權(quán)法定下的分工與協(xié)作、層級(jí)節(jié)制、以書(shū)面文件為管理基礎(chǔ)、職務(wù)專業(yè)化和非人格化、官員工作能力全面、按照規(guī)則管理和運(yùn)行[25]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織科層化，要求其無(wú)限接近理性科層制這一基于合理合法權(quán)威的組織形式的理想類型。機(jī)構(gòu)設(shè)置合法有據(jù)，實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的非人格化、理性化和可預(yù)測(cè)，這實(shí)際上因應(yīng)了現(xiàn)代化的理性維度，是理性模型下的組織設(shè)計(jì)選擇。需要說(shuō)明的一點(diǎn)是，雖然科層制在當(dāng)代飽受詬病，但在我國(guó)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的各層級(jí)政府組織的科層理性建構(gòu)仍然較為缺乏，需要加強(qiáng)。誠(chéng)如斯言，“我們國(guó)家離理性科層制還有很大的距離，因此目前主要任務(wù)不是打破官僚制而是如何建構(gòu)理性科層制的問(wèn)題?！盵26]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為法治化。法治是現(xiàn)代社會(huì)的基本價(jià)值，法治理性是現(xiàn)代治理的最基本理性之一，沒(méi)有法治就沒(méi)有治理現(xiàn)代化。法治意味著非人格化、非隨意化，強(qiáng)調(diào)照章辦事和依規(guī)協(xié)商，拒絕獨(dú)斷專行和按照人情關(guān)系辦事。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為而言，法治化意味著政府依法行政，建立法治政府。政府行為法治化意味著法律對(duì)政府行為范圍的框定和限制，哪怕是自由裁量權(quán)也得在法律的規(guī)范內(nèi)行使。因此，政府行為有限化是政府行為法治化的必然要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得擅自通過(guò)紅頭文件等形式給自己賦予法律沒(méi)有賦予的權(quán)力，更不能用這些不存在的權(quán)力去限制公民的權(quán)利。

治理主體多元化。主體多元化是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。建立黨政主導(dǎo)下多方參與的治理格局已經(jīng)成為我國(guó)各類治理行為中的共識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的唯一主體，也不可能包攬鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)所有治理事務(wù)。要樹(shù)立新的治理觀和政社觀[27]，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的社會(huì)力量參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理。在加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的前提下，要鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)自我調(diào)節(jié)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民自治的良性互動(dòng)。特別是要注重發(fā)揮社會(huì)組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理和公共服務(wù)中的作用，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)活力，化解社會(huì)矛盾和提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量。在人力、物力、財(cái)力和公信力都較為缺乏的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要有平臺(tái)化觀念，要有搭臺(tái)意識(shí)，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民、企業(yè)和社會(huì)組織充分信任，注重調(diào)動(dòng)各方參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的積極性，積極培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)組織和公民的參與能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的共建共治共享。

治理手段現(xiàn)代化。合適的治理手段是構(gòu)建和優(yōu)化治理格局的重要內(nèi)容，也是提高治理績(jī)效的重要保證。城鄉(xiāng)社會(huì)治理二元化格局的一個(gè)重要問(wèn)題就是治理手段上的現(xiàn)代化程度城市要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村，城市治理對(duì)法治方式和信息技術(shù)的運(yùn)用水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。例如，農(nóng)村與城市存在“數(shù)字鴻溝”，農(nóng)村的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施水平、農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)水平、農(nóng)業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用水平和農(nóng)村居民對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的使用能力水平等方面都低于城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)的能力也低于城市政府。雖然通過(guò)“村村通”、淘寶下鄉(xiāng)、智慧農(nóng)業(yè)等工程的努力，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理手段現(xiàn)代化程度有所提升，但與城市的水平依然不可同日而語(yǔ)。要加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)手段在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的應(yīng)用，使其逐步邁向智慧化，實(shí)現(xiàn)智慧治理。

治理過(guò)程民主化。民主是現(xiàn)代社會(huì)的重要價(jià)值，主權(quán)在民也經(jīng)過(guò)了無(wú)數(shù)理論家的強(qiáng)力論證，保障公民的社會(huì)治理主體地位也已漸成社會(huì)各方的共識(shí)。治理過(guò)程的民主化有利于增進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的社會(huì)資本，增進(jìn)治理客體與治理主體的交融，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)走向善治。無(wú)論是公共服務(wù)中的公民參與，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策事項(xiàng)中的協(xié)商民主，都在我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中發(fā)揮著重要作用，是“人民當(dāng)家作主”理念在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的生動(dòng)體現(xiàn)。不僅如此，通過(guò)指導(dǎo)村民自治，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行民主訓(xùn)練，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)基層公共治理中公權(quán)力與居民參與權(quán)協(xié)作互動(dòng)，對(duì)于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民政治參與意識(shí)和能力具有重要意義。同時(shí)，也為探索我國(guó)民主從基層到地方再到中央的發(fā)展路徑開(kāi)啟有益的嘗試，通過(guò)自下而上的治理民主化實(shí)踐擴(kuò)散路徑為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理民主化提供基層經(jīng)驗(yàn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的現(xiàn)實(shí)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理必須建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理性化的基礎(chǔ)上，而治理理念則對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出了從觀念上認(rèn)識(shí)和行動(dòng)上構(gòu)建以及優(yōu)化治理格局兩方面的要求。上述內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)中，提出政府職權(quán)科學(xué)化、政府組織科層化、政府行為法治化的依據(jù)是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)基層治理的地位，以及這種地位對(duì)其自身理性化和現(xiàn)代化的要求；提出治理主體多元化、治理手段現(xiàn)代化和治理過(guò)程民主化的依據(jù)則是踐行治理理念對(duì)構(gòu)建和優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局提出的要求。實(shí)際上，上述標(biāo)準(zhǔn)只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力現(xiàn)代化，主要是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系優(yōu)化的基礎(chǔ)上，治理體系運(yùn)行和作用發(fā)揮的情況能夠滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)善治的需要。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，市場(chǎng)監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)職責(zé)已經(jīng)被上級(jí)政府的部門或垂直管理部門所承擔(dān)，其主要職責(zé)落腳到公共服務(wù)和社會(huì)管理。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力現(xiàn)代化主要是公共服務(wù)和社會(huì)治理能力的現(xiàn)代化。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力是不可分割的，治理體系是治理能力的前提和基礎(chǔ)，治理能力是體系的功能發(fā)揮情況，關(guān)系到體系設(shè)計(jì)的合理性及其改進(jìn)。

對(duì)比上述標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)目前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其治理體系還存在諸多欠缺，治理能力還嚴(yán)重不足，很有必要思考建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和形成較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的路徑。

四、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的路徑

1.明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理在國(guó)家治理中的地位

我國(guó)是單一制國(guó)家，從中央到地方再到最基層都包含在政權(quán)意義上的“國(guó)家”范疇之內(nèi)?；诖诉壿嫞瑖?guó)家治理理所應(yīng)當(dāng)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與其他層級(jí)治理一樣是國(guó)家治理體系的重要組成部分。不僅如此，鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)最基層的政權(quán)層級(jí)，直接與普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民接觸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理就成為國(guó)家治理的落腳點(diǎn)，是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重心之所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的好壞善惡是整個(gè)國(guó)家治理績(jī)效的最直接表征之一，也是廣大鄉(xiāng)村居民對(duì)國(guó)家治理的最直接認(rèn)知來(lái)源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理事關(guān)國(guó)家治理的群眾基礎(chǔ)。

從治理實(shí)踐來(lái)看，世界上積極將現(xiàn)代治理理念灌注到行動(dòng)中的國(guó)家大都選擇其最低層級(jí)政府作為多主體共同治理的體制領(lǐng)域，這既是在多元治理時(shí)代對(duì)政權(quán)和主權(quán)的保護(hù)舉措，也是因?yàn)榛鶎诱苯优c公民打交道，公民對(duì)國(guó)家治理的印象中有很大比重來(lái)自其對(duì)基層治理的直接印象。在我國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層是政治領(lǐng)域、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域交疊的領(lǐng)域，也是政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民幾大治理主體直接交往的領(lǐng)域，是國(guó)家治理與基層自治相銜接融合的領(lǐng)域，是實(shí)行社會(huì)共治天然而良好的試驗(yàn)場(chǎng)，也是許多治理創(chuàng)新的生產(chǎn)地。因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化要從基層做起，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)始改變，形成頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的良性互動(dòng)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理實(shí)踐要求健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理體系，增強(qiáng)基層治理能力。中央層面的國(guó)家治理現(xiàn)代化建構(gòu)從立法機(jī)構(gòu)及對(duì)其負(fù)責(zé)的司法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)等大的“四梁八柱”正在逐步完善，國(guó)家治理能力逐步提升，治理格局正在逐步形成，但作為國(guó)家治理基層體系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化建構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中央層面。因此，為了避免國(guó)家政權(quán)懸空和國(guó)家治理遠(yuǎn)離社會(huì)，必須實(shí)行“治理下鄉(xiāng)”，完善國(guó)家治理體系的基層建構(gòu)，夯實(shí)基層治理的能力基礎(chǔ)，使國(guó)家政權(quán)和國(guó)家治理能夠有效滲透到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)治理中。

2.用合作治理思維克服行政壟斷思維

傳統(tǒng)行政壟斷思維主導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過(guò)程與民主相去甚遠(yuǎn)。其主要表現(xiàn)在政府獨(dú)占治理之位和專擅治理之權(quán)，其目的都是保留和捍衛(wèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理唯一主體的地位。從治理主體看，受傳統(tǒng)社會(huì)一元化治理方式和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代高度集權(quán)體制的深刻影響，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然秉持傳統(tǒng)的唯一“治者”姿態(tài)，固守“官民有別”的官僚心理，不適應(yīng)治理現(xiàn)代化時(shí)代“被治者”成為治理主體的趨勢(shì)，不相信鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民、企業(yè)與社會(huì)組織參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的能力，擔(dān)心權(quán)威旁落，害怕承擔(dān)治理責(zé)任，不善于與其他治理主體協(xié)調(diào)配合。從治理權(quán)看，在治理過(guò)程中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最大限度地降低了公民參與的程度，認(rèn)為公民參與治理過(guò)程存在削弱政府威信、助長(zhǎng)“刁民”氣焰、降低治理效率、加大治理成本等方面的缺點(diǎn)，認(rèn)為公民參與會(huì)使群眾“得寸進(jìn)尺”，還是政府獨(dú)自治理來(lái)得快、來(lái)得好。行政壟斷思維主導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是缺乏群眾基礎(chǔ)和公信力的，在基層治理民主化的時(shí)代，這種思維越來(lái)越?jīng)]有市場(chǎng)，應(yīng)該果斷擯棄，用合作治理的思維取而代之。

合作治理是一種由多元治理主體通過(guò)合作互動(dòng)的方式而開(kāi)展的社會(huì)治理[28]，正在成為社會(huì)治理的主流模式。合作治理思維要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，政府改變?cè)械闹卫頇?quán)壟斷和單邊主義思維，還政于民，正確處理單靠政府人員及少數(shù)強(qiáng)人進(jìn)行的精英治理與依靠廣大群眾進(jìn)行的大眾治理之間的關(guān)系，規(guī)范精英治理行為，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的治理參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)[29]。一要樹(shù)立“共治”思維，充分確立公權(quán)力的開(kāi)放性，將社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的履行統(tǒng)一到多主體合作治理上來(lái)，通過(guò)構(gòu)建和優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局修復(fù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民缺失的聯(lián)系和信任，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)型。二要樹(shù)立全局思維，通過(guò)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社會(huì)組織等“異己”力量為合作治理貯備主體力量，通過(guò)服務(wù)外包、PPP模式、政府購(gòu)買等方式探尋適合本地的合作治理模式，通過(guò)主動(dòng)與社會(huì)各類力量合作，塑造合作治理的共同愿景，推進(jìn)共同行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，協(xié)調(diào)各方參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，建立以“掌舵”為主的領(lǐng)航型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。三要樹(shù)立共享理念，破除官民對(duì)立思維，立足于多方共贏，將政府的政績(jī)、社會(huì)的穩(wěn)定與居民群眾的獲得感有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持以居民為中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，實(shí)現(xiàn)共治基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共榮和成果共享。總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在合作治理中要主動(dòng)與各種有利力量進(jìn)行合作，用創(chuàng)新治理思維引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)進(jìn)步，最終使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)善治而又有活力。

3.建構(gòu)理性化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的合作治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然占有主導(dǎo)地位。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，必須首先建構(gòu)理性化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。從長(zhǎng)期戰(zhàn)略看，隨著城鄉(xiāng)二元分割局面的破解和城鄉(xiāng)一體化的逐步實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模還會(huì)進(jìn)一步萎縮，人口集中居住和產(chǎn)業(yè)集中布局也是大勢(shì)所趨，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理納入縣域治理總體格局既具有現(xiàn)實(shí)可行的操作性又具有治理成本上的經(jīng)濟(jì)性。在這種情況下，可以考慮修改《憲法》及相關(guān)法律，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)域公共服務(wù)中心，縣級(jí)政府則將社會(huì)治理和公共服務(wù)等職能直接延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。從短期策略看，可繼續(xù)堅(jiān)持將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)五級(jí)政府之最基層一級(jí)，但須全面深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，修訂和落實(shí)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的法律規(guī)定，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心職能定位，在機(jī)構(gòu)、體制、過(guò)程等方面進(jìn)行科學(xué)布局，全面增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的主導(dǎo)作用。

首先，要修訂和落實(shí)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的法律規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十一條分七款關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，從中甚至看不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與其他高層級(jí)政府職能的具體區(qū)別，而其中的規(guī)定“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”更是成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被上級(jí)政府及部門無(wú)節(jié)制轉(zhuǎn)移行政任務(wù)的法律依據(jù)。隨著形勢(shì)的變化，法條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能已與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上能履行和在履行的職能有很大差別。因此，上述法條亟待修訂或出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的具體內(nèi)容和與其他層級(jí)政府相區(qū)別的職能重點(diǎn)。應(yīng)在現(xiàn)有政策性文件的基礎(chǔ)上，出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合理的人事權(quán)。應(yīng)當(dāng)逐步告別“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的預(yù)算編制和預(yù)算監(jiān)督能力，遵守《預(yù)算法》關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為一級(jí)財(cái)政地位的規(guī)定，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政權(quán)力，建立獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政。

其次，要促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置科學(xué)化、機(jī)構(gòu)設(shè)置合理化和行政行為法治化。在職能方面，要合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)政府的職能，明確經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等職能主要由上級(jí)政府及其部門垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只起有限的配合協(xié)調(diào)作用，不執(zhí)行相關(guān)的行政管理權(quán)限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要將有限的能力和資源集中在公共服務(wù)和社會(huì)治理方面，實(shí)現(xiàn)職能由管治到服務(wù)和治理轉(zhuǎn)變。在機(jī)構(gòu)方面，按照結(jié)構(gòu)服從功能的原則，以履行好公共服務(wù)和治理職能為目標(biāo)進(jìn)行組織設(shè)計(jì)。一要建設(shè)與公共服務(wù)供給相適應(yīng)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，整合事業(yè)單位性質(zhì)的“七站八所”，協(xié)同履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)職能，建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)中心，承擔(dān)部分縣級(jí)公共服務(wù)事項(xiàng)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的落實(shí)和開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的公共服務(wù)項(xiàng)目。二要建立滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理需要的專門機(jī)構(gòu)，搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)治理平臺(tái)，并藉由專門的機(jī)構(gòu)和平臺(tái)牽頭制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)治理規(guī)則，營(yíng)造鄉(xiāng)鎮(zhèn)多主體共同治理的社會(huì)氛圍等。在行為方面，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)法治政府建設(shè)，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政，模范遵守憲法法律。加大上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的指導(dǎo)力度，在逐步減少許可事項(xiàng)和處理權(quán)力的基礎(chǔ)上，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保留的許可、處罰的具體清單，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍設(shè)立法律顧問(wèn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)涉行政當(dāng)事人的文件實(shí)施審查報(bào)備制度，及時(shí)糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的違法行為。

要實(shí)現(xiàn)政府理性化，還需要強(qiáng)化政府體制方面的保障，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和縣級(jí)政府的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)核心，要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，支持和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使職權(quán)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)公共服務(wù)能力，支持和幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)建基層治理平臺(tái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，要按照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法律的規(guī)定，充分發(fā)揮其保障憲法法律在本區(qū)域的執(zhí)行、審查監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的作用。縣級(jí)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上一級(jí)政府，在現(xiàn)行行政體制中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府影響最大?？h級(jí)政府要在尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立行使職權(quán)的前提下，保障其法定的事權(quán)和財(cái)權(quán)，通過(guò)取消任務(wù)攤派和統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金等手段促進(jìn)事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配，特別是財(cái)政體制上要促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)與其承擔(dān)的公共服務(wù)職能相匹配，從吃飯財(cái)政、生產(chǎn)型財(cái)政邁向公共財(cái)政，績(jī)效考核和問(wèn)責(zé)內(nèi)容也需要轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)和社會(huì)治理上來(lái)。

4.找準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的著力點(diǎn)

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，基層治理的重心也發(fā)生了新的變化。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化，目前迫切需要的是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理，強(qiáng)化公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與基層群眾自治的有機(jī)銜接。

首先，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的社會(huì)組織和社區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)的細(xì)胞，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)治理的兩個(gè)重要領(lǐng)域，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理就要在這兩個(gè)方面著力。一是加強(qiáng)社會(huì)組織治理。通過(guò)積極培育和規(guī)范發(fā)展各類社會(huì)組織，特別是農(nóng)業(yè)服務(wù)組織、社區(qū)服務(wù)組織、公益慈善組織等，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供大量的充滿生機(jī)活力的非官辦組織，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)的組織性，同時(shí)提高原子化的個(gè)體通過(guò)各種組織有序參與社會(huì)治理的能力。二是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的人際關(guān)系大多為熟人社會(huì)關(guān)系，這種社區(qū)類似于滕尼斯意義上的“共同體”[30]，是自然村落中的人們組成的，依靠自然的情感、倫理等因素來(lái)維系，共同體成員同質(zhì)性較高。按照社會(huì)資本理論的觀點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)密度大，社會(huì)資本要遠(yuǎn)高于城市陌生人社區(qū)的社會(huì)資本，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)可貴的治理資源。在社區(qū)治理過(guò)程中，要主動(dòng)創(chuàng)造機(jī)會(huì)培育農(nóng)民和轄區(qū)其他居民參與社區(qū)治理的意識(shí)和能力，建構(gòu)群眾參與基層治理的有效機(jī)制，發(fā)揮群眾的主人翁精神，充分利用農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源，結(jié)合具有相當(dāng)情感成分的“群眾路線”開(kāi)展治理。

其次，要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)能力，目前要抓住幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化?？h級(jí)政府要主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)規(guī)劃一體化，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和平臺(tái)，為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化打好基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在上級(jí)政府的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，出臺(tái)本區(qū)域公共服務(wù)清單，實(shí)施公共服務(wù)全流程標(biāo)準(zhǔn)化管理，逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距。二是要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，探索設(shè)置“社區(qū)服務(wù)經(jīng)理”專職運(yùn)營(yíng)轄區(qū)公共服務(wù)，以專業(yè)化提高公共服務(wù)的質(zhì)量。這也要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)型，讓更多的人從機(jī)關(guān)的行政事務(wù)中解脫出來(lái)，從官僚機(jī)構(gòu)的官僚轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蚬竦墓卜?wù)提供者，從公務(wù)員變?yōu)楣卜?wù)經(jīng)理人。三是要注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民和社會(huì)組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)過(guò)程的參與，將發(fā)展基層民主和公共服務(wù)結(jié)合起來(lái)。要注重設(shè)置多元化的公共服務(wù)需求表達(dá)渠道，博采眾意，齊集民智。公共服務(wù)決策要注重吸收公民代表參與，兼顧效率與民主。公共服務(wù)供給要打破政府壟斷，綜合采用政府供給、政府購(gòu)買公共服務(wù)、市場(chǎng)化等多元化方式進(jìn)行，還要鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的自我服務(wù)、互助服務(wù)和社會(huì)公益服務(wù)。公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)估和監(jiān)督要注重收集公民反饋，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力監(jiān)督和服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)的有機(jī)整合。

其三，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與基層群眾自治的有機(jī)銜接。在觀念方面，通過(guò)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和治理思維的轉(zhuǎn)變，有效阻斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府伸向群眾自治組織的行政之手，真正履行指導(dǎo)自治而不是領(lǐng)導(dǎo)自治的義務(wù)。在法律方面，通過(guò)完善《村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法律及實(shí)施細(xì)則，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層群眾自治從形式到實(shí)質(zhì)上的權(quán)利，從法律上去除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越俎代庖鄉(xiāng)村居民自治的可能。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村居民自治組織負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，完善基層群眾自治中監(jiān)督機(jī)制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與基層群眾自治銜接機(jī)制方面，一是通過(guò)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社區(qū)服務(wù)中心，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本公共服務(wù)和社會(huì)管理職能不經(jīng)過(guò)村級(jí)自治組織而直接面向基層群眾，這樣既減輕了基層自主組織的負(fù)擔(dān)，又同時(shí)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府寓治理于服務(wù)和保障基層自治權(quán)的目的。二是通過(guò)基層民主協(xié)商統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和基層群眾自治，按照《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》等文件的要求，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾實(shí)際問(wèn)題和困難為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持與民協(xié)商、為民協(xié)商的要求，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商，行政村和社區(qū)的協(xié)商，企事業(yè)單位的協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商，著力構(gòu)建基層協(xié)商平臺(tái)和民主協(xié)商實(shí)施機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)和基層自治的有機(jī)結(jié)合。

五、結(jié) 語(yǔ)

在整體推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化占有重要地位，推動(dòng)“治理下鄉(xiāng)”從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化可以說(shuō)是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理幾千年來(lái)未有之大變局。目前看來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)面臨雙重任務(wù)：一方面要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距；另一方面要縮小城鄉(xiāng)治理差距，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理堪當(dāng)國(guó)家治理的基礎(chǔ)和中心。在發(fā)展方面，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾演變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展不充分問(wèn)題，國(guó)家已布局了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等根本性破局之舉。治理方面，我們要應(yīng)對(duì)治理供給無(wú)法滿足治理需求的問(wèn)題，在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理性化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)治理主體多元化、治理手段現(xiàn)代化和治理過(guò)程民主化，健全自治、法治和德治相結(jié)合的治理體系。換句話說(shuō)，國(guó)家發(fā)展意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須要發(fā)展，國(guó)家治理意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能“缺治”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅需要實(shí)現(xiàn)新發(fā)展理念指導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)振興，還需要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代治理理念和國(guó)家治理意義上的社會(huì)善治。只有推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展和治理雙管齊下，才能實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡哪繕?biāo)，才能為在本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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