欒義波

【摘要】物質(zhì)文化遺產(chǎn)是自然與歷史用另一種方式贈(zèng)予我們的瑰寶，它們體現(xiàn)出來(lái)的價(jià)值無(wú)窮無(wú)盡，不僅能夠給我們帶來(lái)物質(zhì)上的滿足，還會(huì)帶給我們精神上的愉悅。隨著時(shí)代的發(fā)展，人們愈加追求開(kāi)發(fā)物質(zhì)遺產(chǎn)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，商業(yè)性的開(kāi)發(fā)對(duì)其造成建設(shè)性的破壞，使得遺產(chǎn)失去了原有價(jià)值。由物質(zhì)文化遺產(chǎn)特有的存在價(jià)值和稀有狀態(tài)可知，遺產(chǎn)保護(hù)與開(kāi)發(fā)的課題研究在各個(gè)國(guó)家或社會(huì)中的重要程度。在這方面我國(guó)的管理制度、法律法規(guī)等還不夠完善，需要總結(jié)和借鑒先進(jìn)國(guó)家遺產(chǎn)保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從不同的案例或相似的情況中探索出適合我國(guó)的管理制度和保護(hù)體系，努力使我國(guó)物質(zhì)文化遺產(chǎn)能夠得到有效保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展，使共贏的初衷成為現(xiàn)實(shí)。

【關(guān)鍵詞】物質(zhì)文化遺產(chǎn)；保護(hù)與開(kāi)發(fā)；管理體制；國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

【中圖分類號(hào)】G263 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

一、 國(guó)外成功物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)體系特點(diǎn)分析

美國(guó)從建國(guó)起只有二百多年的歷史，在世界遺產(chǎn)數(shù)量上不及一些歷史悠久的古國(guó)。但其研究起步比一般國(guó)家都早，在管理上遺產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理相分離，建立了完善的遺產(chǎn)保護(hù)法律體系。

加拿大也是遺產(chǎn)保護(hù)先驅(qū)國(guó)之一，班夫國(guó)家公園是加拿大于1885年設(shè)立的第一個(gè)國(guó)家公園，也是世界第三個(gè)國(guó)家公園。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的探索與發(fā)展，加拿大形成了一套完整的國(guó)家公園管理體系。澳大利亞是在聯(lián)合國(guó)科教文組織遺產(chǎn)事業(yè)的影響下，才逐漸意識(shí)到構(gòu)建國(guó)家遺產(chǎn)體系的重要性并制定具體補(bǔ)救方案。日本土地所有權(quán)不是全部歸國(guó)家所有，由于土地面積的限制，其高度重視科學(xué)合理的保護(hù)，受到全世界的關(guān)注。

（一）各國(guó)行政管理體系比較

美國(guó)的國(guó)家公園體系自上而下采用政法、教育等多種方式方法對(duì)世界遺產(chǎn)進(jìn)行長(zhǎng)久有效而且全面的保護(hù)，此系統(tǒng)將美國(guó)全國(guó)所有的州分成7個(gè)大區(qū)，美國(guó)共300多個(gè)國(guó)家公園均由國(guó)家聯(lián)邦政府管理局全權(quán)負(fù)責(zé)，其中的每一個(gè)個(gè)體都是相對(duì)獨(dú)立存在的單位體系，管理者的任用以及相關(guān)工作人員的調(diào)配都是國(guó)家管理局統(tǒng)一安排任命的，擁有絕對(duì)的最高權(quán)利。公園內(nèi)的管理部門及管理者只能做相應(yīng)的遺產(chǎn)資源規(guī)劃管理，不可以參與具有收入性質(zhì)的商業(yè)行為，對(duì)于園內(nèi)土地的具體使用方案也要報(bào)備到國(guó)家管理局，只有獲得批準(zhǔn)后才可以實(shí)施具體方案計(jì)劃。美國(guó)的這種體系規(guī)模管轄范圍較為寬廣，整體涵蓋性較強(qiáng)，治理效力較大，所以成功地管理了本國(guó)的各類遺產(chǎn)體系。

加拿大政府是所有國(guó)家中最先建立并完善國(guó)家公園政府管理模式的機(jī)構(gòu)，成功開(kāi)辟了各個(gè)國(guó)家公園在管理制度上的先例。在中央垂直的管理體制模式下，有關(guān)園內(nèi)所有的決定性事宜都必須在聯(lián)邦遺產(chǎn)國(guó)家公園局的同意和簽署的文件下執(zhí)行，與其所在地?zé)o直接關(guān)系。設(shè)在渥太華的國(guó)家公園局總部是管理加拿大國(guó)家公園最權(quán)威的聯(lián)邦政府執(zhí)政機(jī)構(gòu)。另外，加拿大與事業(yè)、學(xué)校以及企業(yè)等機(jī)構(gòu)均存在過(guò)合作工作的關(guān)系經(jīng)歷，在管理體系上運(yùn)用綜合保護(hù)和分級(jí)管理的手段，建立了具有創(chuàng)新性的國(guó)家管理中心。

澳大利亞的聯(lián)邦憲法詳細(xì)規(guī)定，各州自行管理其所屬領(lǐng)地范圍，對(duì)各州的管理聯(lián)邦政府并無(wú)直接權(quán)利。但對(duì)其海外領(lǐng)地聯(lián)邦政府具有直接管理權(quán)，包括本國(guó)的領(lǐng)海范圍內(nèi)。澳大利亞政府建立有一套屬于自己本國(guó)的管理模式，各種管理模式在各地方政府的管理下均具有鮮明獨(dú)特的自治地方特征。

在日本，國(guó)家公園主要是由政府環(huán)境廳負(fù)責(zé)，由市政府以及公園各土地權(quán)屬者在合作的模式下共同管理的自然國(guó)家公園管理體制。日本政府對(duì)國(guó)家公園的投資以及建造一般來(lái)說(shuō)都是和私人共同完成的，例如，一些基礎(chǔ)性設(shè)施像人行道、停車位和廁所等由國(guó)家主要負(fù)責(zé)，而另外一些具有收入的工程，如住宿、交通運(yùn)輸?shù)鹊慕ㄔO(shè)大部分由個(gè)人投入資金。

（二）各國(guó)法律法規(guī)監(jiān)督體系比較

美國(guó)的國(guó)家公園管理局主要依據(jù)其本國(guó)家的聯(lián)邦法律設(shè)立和制定各種各樣的法律法規(guī)。其在法律方面的監(jiān)督體系是一個(gè)從不完整到健全的自我完善過(guò)程，幾近每四年就會(huì)出臺(tái)一部新的法律法規(guī)，補(bǔ)充之前有缺陷的法律體系。美國(guó)分別于1906年和1966年通過(guò)并出臺(tái)了《國(guó)家文物保護(hù)法》和《國(guó)家歷史保護(hù)法案》，在其中詳細(xì)規(guī)定對(duì)遺留的遺物、遺跡以及各種古建筑進(jìn)行充分的依法保護(hù)和有效的按規(guī)管理。美國(guó)政府在遺產(chǎn)保護(hù)方面專門為其國(guó)家公園制定過(guò)十多部相關(guān)法律，種類較為完備，廣泛且全面地包含了各種遺產(chǎn)體制方面。

加拿大政府早在1885年就在全國(guó)范圍內(nèi)通過(guò)并出臺(tái)了國(guó)家公園行政法令，其中有《洛基山公園法案》，制定此法案的主要目的是用來(lái)規(guī)范國(guó)家公園的相應(yīng)保護(hù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。加拿大的《國(guó)家公園法案》是于1930年出臺(tái)并正式使用的，由于此法律體系存在缺陷，1988年進(jìn)行了詳細(xì)的修訂補(bǔ)充。不僅如此，加拿大政府的法律體系包含相關(guān)法律達(dá)到16部之多，其中，有關(guān)于保護(hù)物質(zhì)文化遺產(chǎn)、歷史文化古城、保護(hù)遺跡等方面的專項(xiàng)法律法規(guī)。這些法律、法規(guī)在執(zhí)行上具有很高的可行性，也較為規(guī)范，為遺產(chǎn)保護(hù)工作的順利展開(kāi)具有非常重要的意義。

澳大利亞政府比較關(guān)心建立法律的重要性以及權(quán)威性，現(xiàn)澳大利亞已建立了比較健全的遺產(chǎn)保護(hù)的法律法規(guī)體系?！妒澜邕z產(chǎn)財(cái)產(chǎn)法案》中明確規(guī)定，如果沒(méi)有經(jīng)得主管部門的批準(zhǔn)，任何部門、機(jī)構(gòu)以及個(gè)人都不可以在被列為世界遺產(chǎn)的地域范圍內(nèi)進(jìn)行修筑道路、建造其他建筑物等，任何權(quán)益受到侵害或是違法行為都可以交給最高聯(lián)邦法院受理，尋找維護(hù)自身權(quán)益的最佳手段。新修訂的《澳大利亞遺產(chǎn)理事會(huì)法案》于2003年被通過(guò)，取代了舊版法律而產(chǎn)生法律效力，從而負(fù)責(zé)本國(guó)的遺產(chǎn)申請(qǐng)注冊(cè)等相關(guān)工作。

日本國(guó)家的《古器物保存法》是首次以國(guó)家政府令的形式出臺(tái)的，后又相繼通過(guò)了很多部遺產(chǎn)保護(hù)方面的法律法規(guī)，例如《古跡名勝天然紀(jì)念物保護(hù)法》以及《古社寺保護(hù)法》等。這些法律法規(guī)幾乎在經(jīng)常出現(xiàn)的遺產(chǎn)保護(hù)問(wèn)題方面都有較為詳細(xì)的規(guī)定。1950年頒布并實(shí)施了《文化財(cái)保護(hù)法》，幾經(jīng)修訂和完善后已成為一部十分健全的遺產(chǎn)類保護(hù)法典，它比以前頒布的所有法律具有更加全面、更加系統(tǒng)的特性。

（三）各國(guó)資金保障制度比較

在美國(guó)，國(guó)家公園毋庸置疑是以非盈利為目的的公益事業(yè)，這在《國(guó)家公園管理手冊(cè)》中有明確的標(biāo)注，與其他以盈利為主要目的的旅游景點(diǎn)有本質(zhì)上的區(qū)別，聯(lián)邦政府財(cái)政部每年按時(shí)撥放20億的專項(xiàng)保護(hù)資金用于遺產(chǎn)的基本維護(hù)。此外，政府繼續(xù)鼓勵(lì)和支持社會(huì)各界，通過(guò)減免稅項(xiàng)及降低門票價(jià)格，投資于物質(zhì)文化遺產(chǎn)。美國(guó)聯(lián)邦政府完善補(bǔ)充相關(guān)法律和制度后，現(xiàn)已有24部相關(guān)的法律法規(guī)，相關(guān)的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)行命令等更是多達(dá)62條之多，為國(guó)家公園能夠有穩(wěn)定持續(xù)的資金支持提供有效的法律保障。

加拿大的遺產(chǎn)保護(hù)資金大部分來(lái)自各地政府的專項(xiàng)撥款資金，也有部分是公益機(jī)構(gòu)、企業(yè)以及社團(tuán)的捐贈(zèng)，還有很多社會(huì)上的志愿者志愿參加相關(guān)義務(wù)性的遺產(chǎn)保護(hù)宣傳和宣講活動(dòng)。政府機(jī)構(gòu)或部門在把這些保護(hù)資金落到具體項(xiàng)目上時(shí)，會(huì)根據(jù)不同的部門或項(xiàng)目授權(quán)不同的實(shí)施方案或計(jì)劃。在很多不同項(xiàng)目的原則方案上，國(guó)家公園管理局采取國(guó)家聯(lián)邦政府與各地方簽署費(fèi)用平均分?jǐn)偡椒ā?/p>

澳大利亞國(guó)家在保護(hù)資金的專項(xiàng)利用中，國(guó)家公園資金的七成管理費(fèi)用是由國(guó)家政府和州政府共同承擔(dān)支付的，這些資金除了支付管理人員和工作人員的基本工資，還會(huì)投資在日常遺產(chǎn)地的基本維護(hù)，國(guó)家政府或領(lǐng)地管理的部門發(fā)放這部分資金都是按年度預(yù)算分級(jí)下?lián)芙o保護(hù)區(qū)。剩下的30%的資金一般都是由社會(huì)企業(yè)及愛(ài)心人士自愿無(wú)償捐助的，預(yù)備給新項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)與研究。

日本的資金保障制度主要是以國(guó)家投資為主體，與各地方政府的資金發(fā)放相結(jié)合特有模式。日本政府和各地方對(duì)資金的投入和使用在很大程度上取決于遺產(chǎn)本身的等級(jí)級(jí)別，日本法律對(duì)古建筑如何合理使用保護(hù)資金有詳細(xì)的規(guī)定；對(duì)于一些已經(jīng)被列入《古都法》的遺產(chǎn)地保護(hù)區(qū)，日本政府會(huì)承擔(dān)80%的費(fèi)用，剩下的費(fèi)用則由地方政府承擔(dān)支付，當(dāng)?shù)卣袚?dān)列入城市景觀條例的遺產(chǎn)地的全部發(fā)生費(fèi)用。

二、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的比較分析及對(duì)我國(guó)的幾點(diǎn)啟

（一）有效的管理體制

上述幾個(gè)國(guó)家制定的公園管理機(jī)構(gòu)一般都是公益性質(zhì)的政府所屬機(jī)構(gòu)，工作重心主要在遺產(chǎn)的維護(hù)、保護(hù)與管理等方面，主要依靠政府財(cái)政部門撥專項(xiàng)資金來(lái)維持日常正常的運(yùn)轉(zhuǎn)。在這些遺產(chǎn)保護(hù)較為先進(jìn)的國(guó)家，一般情況下都建有完善的組織管理體系與機(jī)構(gòu)，專職負(fù)責(zé)遺產(chǎn)文物等的管理保護(hù)工作。這些機(jī)構(gòu)從中央到地方分別由中央政府中的專門機(jī)構(gòu)、地方政府中的專門機(jī)構(gòu)、各級(jí)專家咨詢機(jī)構(gòu)、一些民間社團(tuán)組織以及相關(guān)科研單位五部分構(gòu)成。我國(guó)可選幾個(gè)具有代表性的重點(diǎn)名勝保護(hù)區(qū)，試行由國(guó)家政府直屬管理，示范性地運(yùn)行先進(jìn)的特許經(jīng)營(yíng)制度，定期召開(kāi)各個(gè)有關(guān)部門和單位的工作總結(jié)會(huì)議，加強(qiáng)相互之間的交流與溝通，避免在遺產(chǎn)景區(qū)的保護(hù)與開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)更多的矛盾和糾紛，是有效緩解各自為政的現(xiàn)象發(fā)生。

很多發(fā)達(dá)國(guó)家的遺產(chǎn)地管理體系都建立有較為完善的監(jiān)督管理機(jī)制，例如美國(guó)、加拿大以及日本等國(guó)家，這不僅保證了體系的有效性，還確保了執(zhí)行上的時(shí)效性。就我國(guó)現(xiàn)行的遺產(chǎn)地管理體系，明顯的不足就是缺乏監(jiān)督機(jī)制，相關(guān)的管理信息和管理內(nèi)容公開(kāi)水平低，為來(lái)自社會(huì)的團(tuán)體和力量參與監(jiān)督提供的機(jī)會(huì)明顯不足。外部監(jiān)督主要由法律和專業(yè)監(jiān)督以及社會(huì)公眾監(jiān)督等組成，在我國(guó)這樣單一管理的機(jī)構(gòu)下，對(duì)于遺產(chǎn)地的監(jiān)督顯得尤為迫切與重要。

（二）完善的法律體系

這幾個(gè)國(guó)家對(duì)遺產(chǎn)資源的立法都很重視且都不斷完善法律體系，平均每隔幾年就會(huì)修訂一次專業(yè)法律，用以增強(qiáng)其法律體系的適用性和有效性，可知建立和完善相關(guān)法律法規(guī)對(duì)遺產(chǎn)遺跡保護(hù)的重要性。美國(guó)就是因?yàn)橛辛送晟频姆审w系，才有了建立遺產(chǎn)保護(hù)體系的充分條件，美國(guó)每一個(gè)被確定為國(guó)家公園的，一般都有相對(duì)應(yīng)的保護(hù)法律法規(guī)，國(guó)家公園局的設(shè)立和完善以美國(guó)聯(lián)邦政府的法律為基本依據(jù)，以及其頒布的各項(xiàng)政策法規(guī)也把其作為根本依據(jù)。雖然我國(guó)的遺產(chǎn)保護(hù)法包含的種類全、范圍廣，但達(dá)到的力度不夠深度，太淺，可操作性方面也存在問(wèn)題，且對(duì)遺產(chǎn)遺跡及歷史名城等的保護(hù)與管理還沒(méi)有一套專門應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)。所以，我國(guó)應(yīng)出臺(tái)一部《中華人民共和國(guó)遺產(chǎn)保護(hù)法》專業(yè)法，以此為依據(jù)，建立和完善有關(guān)物質(zhì)文化遺產(chǎn)、歷史古代名城、國(guó)家重點(diǎn)文物遺產(chǎn)保護(hù)單位等的管理?xiàng)l例、規(guī)范。對(duì)于遺產(chǎn)地旅游業(yè)的開(kāi)發(fā)和發(fā)展要與國(guó)際接軌，盡量使其在國(guó)際化、規(guī)范化、法制化的正確道路上運(yùn)行。總而言之，要實(shí)現(xiàn)對(duì)物質(zhì)文化遺產(chǎn)長(zhǎng)久并有效的保護(hù)，就要建立一套完整的、全面的以及有效的法律法規(guī)體系。

（三）科學(xué)規(guī)劃決策機(jī)制

一般遺產(chǎn)保護(hù)先進(jìn)國(guó)總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)里都有與科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行長(zhǎng)期有效的合作這一條，研究遺產(chǎn)所在地生態(tài)系統(tǒng)的正常環(huán)境，并注重實(shí)踐方案的實(shí)驗(yàn)，為更好地處理遺產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題提供了理論上的指導(dǎo)以及實(shí)驗(yàn)方案。每個(gè)國(guó)家因國(guó)情不同而有自己的體系特點(diǎn)。我國(guó)第一個(gè)遺產(chǎn)研究機(jī)構(gòu)是1998年在北京大學(xué)成立的世界遺產(chǎn)研究中心，并于2014年由我國(guó)政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部成立了世界自然遺產(chǎn)保護(hù)研究中心。相關(guān)決策體制的完善以及各種相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的成立，雖明顯地推進(jìn)了我國(guó)遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)的快速發(fā)展，但在具體規(guī)劃和政策決策方面與先進(jìn)國(guó)家之間存在著的明顯差距，運(yùn)作不強(qiáng)，沒(méi)有整體規(guī)劃，社區(qū)參與不夠等都有所體現(xiàn)?？梢詮钠渌冗M(jìn)成功的管理經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)或借鑒，如建立遺產(chǎn)體系保護(hù)水平的評(píng)估機(jī)制和破壞程度的預(yù)警機(jī)制、建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)部門或機(jī)構(gòu)，隨時(shí)隨地對(duì)遺產(chǎn)所在地的環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督。

（四）重視對(duì)遺產(chǎn)的保護(hù)教育

遺產(chǎn)保護(hù)先進(jìn)國(guó)都高度重視文物管理，開(kāi)發(fā)和保護(hù)專業(yè)人員的教育和培訓(xùn)，進(jìn)而有力地保障了文物保護(hù)的科學(xué)性和先進(jìn)性。我國(guó)是個(gè)遺產(chǎn)遺物大國(guó)，應(yīng)更加自覺(jué)地對(duì)這方面加以重視，不僅要加大力度培養(yǎng)專業(yè)人才，還要對(duì)普通群眾進(jìn)行有關(guān)遺產(chǎn)保護(hù)的宣傳與教育。

最基本的日常工作是要加強(qiáng)物質(zhì)遺產(chǎn)保護(hù)的公眾教育與宣傳，普及相關(guān)法律知識(shí)，全面提高人民群眾的自覺(jué)自愿保護(hù)意識(shí)；每年都在中小學(xué)進(jìn)行遺產(chǎn)保護(hù)的專題宣講，或組織開(kāi)展專題團(tuán)活等；也可在大學(xué)適當(dāng)增開(kāi)有關(guān)遺產(chǎn)保護(hù)的選修課程。第二，應(yīng)加強(qiáng)和鞏固對(duì)專業(yè)管理隊(duì)伍以及相關(guān)保護(hù)部門人員素質(zhì)的培育，可舉辦培訓(xùn)班、專家專題講座等，提升其隊(duì)伍整體的專業(yè)知識(shí)水平和實(shí)踐技能。第三，要加大對(duì)遺產(chǎn)保護(hù)的科學(xué)研究的投資，加強(qiáng)專業(yè)及其相關(guān)領(lǐng)域的研究深度及廣度，加強(qiáng)區(qū)域性及復(fù)合性遺產(chǎn)的多學(xué)科綜合研究，加強(qiáng)國(guó)際學(xué)術(shù)交流，對(duì)資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)中的突出問(wèn)題與矛盾展開(kāi)各種類型的學(xué)術(shù)討論。

現(xiàn)今，世界上沒(méi)有任何東西可以替代物質(zhì)文化遺產(chǎn)存在的價(jià)值，就算是時(shí)代發(fā)展之下的科技進(jìn)步也不能制造出遺產(chǎn)的替代物，遺產(chǎn)遺跡不論是空間上的存在還是時(shí)間上的發(fā)展都是獨(dú)一無(wú)二的、不可復(fù)制的。由此可知，物質(zhì)文化遺產(chǎn)的存在對(duì)我們?nèi)祟惿罴吧鐣?huì)發(fā)展的重要性，尤其是像我國(guó)這樣具有五千年發(fā)展史的稀有性不言而喻。

就現(xiàn)階段我國(guó)物質(zhì)遺產(chǎn)的保護(hù)現(xiàn)狀存在的問(wèn)題和發(fā)展趨勢(shì)而言，我們不得不認(rèn)真反思人類無(wú)底線破壞行為，不得不重新認(rèn)識(shí)和教育遺產(chǎn)的歷史和存在價(jià)值，不得不制定更加嚴(yán)格和專門的法律，建立更加完善健全的法律體系和管理制度，不得不學(xué)習(xí)和借鑒遺產(chǎn)保護(hù)先進(jìn)國(guó)的管理經(jīng)驗(yàn)和制度體系，總結(jié)我們國(guó)家體系當(dāng)中存在的不足和突出矛盾，制定適合我國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)情的專有保護(hù)體制，盡量使我國(guó)各類遺產(chǎn)得到充分有效合理的保護(hù)，給我們的歷史一個(gè)完美的交代。