馮文龍

摘 要：根據(jù)國家中長期教育發(fā)展規(guī)劃中提出的目標和要求，為完善高校績效管理機制，本文基于“過程管理+產(chǎn)出結(jié)果”為基本指標框架，通過建立科學的績效評價指標來提高高校的績效管理水平。

關鍵詞：高校；績效考評；績效指標

一、問題的提出

隨著教育事業(yè)的發(fā)展在支撐國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位凸顯，高校教育體制改革也在不斷推進中，國家陸續(xù)出臺了一系列的政策不斷地加大教育經(jīng)費的投入。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010―2020年）》中就特別明確指出為教育事業(yè)的可持續(xù)的發(fā)展應“大幅度增加教育投入”，以此來保證財政教育撥款增長明顯高于財政經(jīng)常性收入增長，并為保證高校經(jīng)費收入的穩(wěn)定可以按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，這一系列改革措施的出臺極大地推動了我國教育事業(yè)的發(fā)展。

在教育經(jīng)費投入不斷增加的同時，相關利益群體（例如政府、學校管理層、高校師生、社會群體等）也聚焦在高校財政支出的效率和效果上，高校為了完成其特定事業(yè)發(fā)展的任務所需要的專項經(jīng)費支出其使用范圍廣泛，主要包括高校學科建設、重點科研實驗室、學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、學科競賽以及高校的基礎設施建設等項目。在這些專項經(jīng)費支出無法避免地必須回答三個問題：一是為什么辦這件事情（體現(xiàn)為目標），二是怎么來辦（辦事的過程和方式），三是是否值得辦（效率和效果）。因而為了深入推進教育綜合改革，科學、合理、有效地管好、用好財政資金，建立一套科學合理的績效管理評價機制成為高校改革和管理的一個熱點、重點問題。

盡管我國很多高校根據(jù)財政部、教育部以及相關主管部門的文件和要求先后組織開展了績效評價試點，取得了一些成績。但就目前已實施了績效評價的高校的實踐來看仍然存在一系列問題。在眾多的問題中，尤為突顯的是績效評價指標設置中存在較大的缺陷，完整的績效評價指標體系是發(fā)揮績效評價的應有作用的前提和基礎，指標要素的不完整性會使得績效評價有失績效評價科學性和公允性，因此早在2012年，財政部對高校財務制度的修訂中明確提出應根據(jù)設定的財政績效目標，通過設置、運用科學量化、合理細化的評價指標對財政資金的管理水平和使用效率進行客觀、公正的評價。

二、目前高?？冃гu價指標設置存在的問題

績效考評指標在整個是財政支出績效評價中占有重要地位，只有設計出合理的指標，才能有效評價財政支出的效果。但是我國高校長期以來形成了財政支出的“三重三輕”的觀念，即“重投入、輕產(chǎn)出”“重分配，輕管理”“重使用，輕問效”，在指標設置中存在下列問題。

1.績效目標不明晰

績效指標是在一定時限內(nèi)對運用資金預期要實現(xiàn)的效率和效果的精煉性的表述，它是績效管理中的主要監(jiān)控對象，不僅是預算編制項目立項的主要依據(jù)，也是完成后進行績效評價的主要內(nèi)容，在績效管理中處于龍頭地位。但在實際中情況不容樂觀，很多高校在績效評價指標設置中都表述了績效目標，但是未能能將學校的宏觀發(fā)展規(guī)劃明晰地細化到績效目標，或過于粗略，或有些脫節(jié)，無法彌縫整體規(guī)劃和績效目標的間隙，現(xiàn)代研究將平衡記分卡引入就是一個例子，利用相關戰(zhàn)略工具將戰(zhàn)略應該被細化到績效目標中，使之指向明確、具體和清晰。

2.指標缺乏嚴謹?shù)倪壿嬓?/p>

從目前的高校的考評指標的實踐來看，很多高校基本都在原則上遵循了《中央部門預算支出考評管理辦法（試行）》中關于績效指標的原則規(guī)定，在指標層次中一般都設置了一級指標、二級指標、三級指標，甚至有些高校為加強考評力度還設置了四級目標。但是存在同級指標之間，上下級隸屬關系指標之間邏輯關系性不強、相互重疊或有所遺漏的情況，直接影響到考評的開展。例如，北京一高校建設項目中的“業(yè)務指標”中“項目組織管理方面”下設兩個指標：“項目管理制度的有效性”和“項目管理方法、手段的有效性”，兩個指標的邊界不清，內(nèi)容區(qū)別度不大，導致自評和專家評議中感到有些疑惑不解。

3.指標體系忽略了外部效應

我國高等教育經(jīng)費籌措體制基本上形成了以傳統(tǒng)的政府財政性撥款、個人學雜費為主、社會企業(yè)和公眾捐資為輔的籌資多元化渠道。其中，政府財政教育經(jīng)費撥款仍是我國高校教育經(jīng)費的主要來源，這就決定了高校財政性經(jīng)費必須實現(xiàn)政府要求的社會公益性的使用目標，因而財政性經(jīng)費支出的考量更應關注社會效益而非僅僅是經(jīng)濟效益。但目前指標體系的設計中較多注重對項目本身進行評價，忽視外部利益群體的利益訴求，未能將涉及外部公眾的一些指標，例如公眾滿意度、環(huán)境生態(tài)的影響度大小等因子納入指標體系中。

4.考評指標操作性弱化

績效考評的指標之所以能夠用于具體的考評中，就在于它必須應具備可操作的特點從而也才能進行有效評價，指標的可操作性要求指標要件應當齊備，包括目標值具體的內(nèi)涵、考評依據(jù)和考評標準的精準描述、計分方式及分配權(quán)重、規(guī)定完成的時間等。但從目前一些高校的績效考評指標體系來看，有些高校的二級指標下缺乏較為詳盡的三級指標，即使下設了三級指標也過于粗略，也存在有些無法量化的指標，例如工作態(tài)度，師生滿意度等，使得實際操作性不足。

三、高?？冃гu價指標體系的設計原則

1.戰(zhàn)略性原則

指標選取時應當契合組織的戰(zhàn)略目標，以此為頂層目標設計。比如有的高校提出建設“雙一流學科大學”，所以指標體系的構(gòu)建中應當緊密契合學校所制定的戰(zhàn)略遠景，選擇與戰(zhàn)略主題相關的例如高校學生就業(yè)率、國家重點實驗室建設、特色學科、發(fā)表學術(shù)論文等建立指標。

2.相關性原則

各級指標不是凌亂地排列，應以社會的發(fā)展、學校的定位、辦學特色等為立足點建立相互關聯(lián)的、不同層級的指標群，各層目標的分解有助頂層設計目標的完成，并應支撐戰(zhàn)略、服務戰(zhàn)略，表現(xiàn)一定的關聯(lián)性、系統(tǒng)性和邏輯性。

3.重要性原則

重要性原則即表明所選擇的評價指標應具有核心性和代表性，關心什么就重點建立評估什么的指標，并根據(jù)關注程度的不同利用一些量化方法確定不同的權(quán)重系數(shù)來體現(xiàn)指標的重要程度，例如可以借鑒KPI管理思想，提煉、選擇能夠有助實現(xiàn)高校核心的戰(zhàn)略任務的關鍵、核心指標。

4.完整性原則

指標設計應包含目標設定及闡義、分值權(quán)重、計分方式、評價指標、考評標準（定量化指標和定性說明）、完成時限等諸多要素。例如，在指標體系中確定完成時限，能夠敦促被考評部分在規(guī)定的時間內(nèi)及時推進工作，避免年末突擊花錢和集中支出等問題。

5.可操作性原則

評價指標是用于評價績效管理的量化工具，應根據(jù)高校的特定發(fā)展特征及發(fā)展規(guī)律在深入、廣泛實踐的基礎上形成評價指標，使之能具體應用到實際中，因此選取的指標必須可操作。特別是現(xiàn)在實踐中，很多高校一般都建立了三級目標體系，對于三級目標如何明晰性地進行表述尤為重要，它是可操作性的落腳點，沒有對它具體定性描述和量化，無法完成績效的考評和判斷任務完成情況。

四、績效評價指標體系的構(gòu)建路徑

指標體系的構(gòu)建是績效管理“全面、客觀、準確的關鍵所在”，它是開展工作的基礎和手段，績效指標的設立是建立績效管理體系的核心和邏輯起點，完整的指標體系可以循從下列思路構(gòu)建：結(jié)合學校的戰(zhàn)略規(guī)劃、達成愿景，以“投入+產(chǎn)出+過程+結(jié)果”模式來構(gòu)建高?？冃гu價指標體系。如圖1所示。

1.一級指標的設置

關于一級指標的設立，縱觀高校在一級指標的確定上表現(xiàn)了不同的設計理念。例如有的基于BSC平衡計分卡理論，將高?？冃гu價一級指標劃分為分為四個指標：財務、顧客、內(nèi)部管理、學習和創(chuàng)新；有的基于公共財政“3E”理論，將其設置經(jīng)濟性、效益性與效果性三個指標。我們認為基于績效評價“過程+結(jié)果”的價值導向，依據(jù)經(jīng)濟學“結(jié)果”意味著投入和產(chǎn)出的概念，以“投入+產(chǎn)出+過程+結(jié)果”構(gòu)建一級指標，既可分析出一所高校的可持續(xù)發(fā)展力，也可評價此高校對社會的貢獻。

2.具體目標的確定

對一級目標進行戰(zhàn)略性分解并結(jié)合專項資金的特點就形成了具體目標，它對上一級目標的支撐，按照上面提出的模式從四個維度進行選擇、設置二級目標。例如：“投入”指標包括項目立項規(guī)范性、資金保障、項目決策依據(jù)、資金到位率、到位及時率等；“過程”指標包括業(yè)務管理、財務管理；“產(chǎn)出”指標包括實際完成質(zhì)量和數(shù)量、完成準時性等；“結(jié)果”指標包括經(jīng)濟效益和社會責任（例如社會、生態(tài)效益，師生滿意度、獲得感等）

3.設定權(quán)重分值

權(quán)重是根據(jù)事物的重要性程度的高低或者決策因子影響度的大小賦予一定的值，權(quán)重賦值的大小取決于指標之間以及上下級指標的耦合程度、重要性、工作量等因素進行綜合權(quán)衡。權(quán)重的設置可以通過目前較為普遍的客觀賦權(quán)法和主觀賦權(quán)法，現(xiàn)在實務中較為普遍地運用德爾菲法（專家法）、層次分析法（AHP）等方法。通過權(quán)重設置后，可以采用分檔計分、直接扣分法或者基準加減分法的等進行計分分段。

4.明晰指標闡義和考評標準

指標闡義（特別是三級目標）是對指標內(nèi)涵的具體界定，考評標準是根據(jù)指標內(nèi)涵明確從哪些方面、要點進行考核，只有明確了二者的具體內(nèi)容才能為未來的責任主體完成工作任務和考評小組評價、考核提供明確指向。例如上例中二級目標“財務管理”中下設立了三級目標“資金使用合規(guī)性項目”，實踐中我們應對該將指標明確闡義，例如可以表述為：檢查資金開支標準是否符合財務制度規(guī)定，審簽手續(xù)是否完整。相應地其考評標準可確定為：資金用途有無違規(guī)、報銷手續(xù)的合規(guī)性、審批流程的規(guī)范性等進行明確化，甚至還可以細化規(guī)定隨機抽查憑證的數(shù)量。

5.合理設定考評周期

不同的項目支出由于有自身的階段性特點，應設計不同的考評周期，以“過程+結(jié)果”為價值導向進行績效管理，過程控制中有個重要內(nèi)容就是完成的時間性要求，現(xiàn)在較多高?？冃е笜酥袥]有時間過程或者缺乏較為明確的時限規(guī)定，年末為完成年初預算數(shù)突擊開支、“木已成舟、放任自流”的情況較為普遍。因此合理設定考評周期通過節(jié)點的考評可以加強過程的追蹤，起到督促的作用。

隨著我國高校的迅速發(fā)展，高校經(jīng)費來源呈現(xiàn)出多元化的特點，為正確引導、有效使用各項經(jīng)費，實現(xiàn)績效目標，必須通過建立完整、合理、規(guī)范的績效評價指標來確保各項支出正確的投向和產(chǎn)生實際效果，提升學校資源的配置效率和導向作用，因而合理科學地構(gòu)建一個有效可行的考核指標體系是實施高?？冃Ч芾淼囊粋€重要內(nèi)容。

參考文獻

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（責任編輯：王文龍）