[摘要]在我國的安全生產(chǎn)中，危險化學品監(jiān)管是一項十分重要的工作，然而當前危險化學品事故的一再發(fā)生，表明對危險化學品的監(jiān)管存在著明顯的失范現(xiàn)象，一是監(jiān)管人員的權力失范，二是監(jiān)管部門的職責失范。從制度層面分析，可以看出其根源不僅在于對行政權力的約束力不足，行政問責制一定程度的缺位，而且對監(jiān)管者的監(jiān)管體系也不夠完善。為此，應當通過不斷完善制度，更好地約束政府職能部門及其工作人員的行政權力，使其更好地擔負危險化學品的監(jiān)管工作，以推進社會經(jīng)濟的穩(wěn)步、健康發(fā)展。

[關 鍵 詞]危險化學品 監(jiān)管 失范 制度

[作者簡介]陳豐（1968-），江蘇鹽城人，華東理工大學社會與公共管理學院、特大城市社會風險研究中心教授，博士生導師，主要研究方向：社會風險治理、行政信訪。

[中圖分類號]C911；C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-7672（2018）02-0048-07

一、 問題的提出

我國是危險化學品生產(chǎn)、使用、進出口和消費大國，截至2015年底，全國有危險化學品企業(yè)近29萬家，其中生產(chǎn)企業(yè)1.8萬家，經(jīng)營企業(yè)26.5萬家，儲存企業(yè)0.55萬家，從業(yè)人員近千萬人。國家一直十分重視化工生產(chǎn)特別是危險化學品的安全監(jiān)管，黨的十九大報告中明確提出“樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責任制，堅決遏制重特大安全事故，提升防災減災救災能力?！?國家安監(jiān)總局在《危險化學品安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》中提出“到2020年，形成較為完善的危險化學品法律法規(guī)標準、政府安全監(jiān)管、安全科技支撐、宣傳教育培訓體系，企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任得到有效落實，較大及以上危險化學品生產(chǎn)安全事故和有重大影響的事故得到有效遏制。”然而近年來危險化學品安全事故不斷發(fā)生，自2015年天津港爆炸事故后，2016年發(fā)生了邯鄲市大名縣城西工業(yè)園區(qū)福泰生物科技有限公司中毒事故、承德市興隆縣利海香精香料有限公司著火事故、中石化石家莊煉化分公司火災事故，2017年發(fā)生了連云港聚鑫生物科技有限公司重大爆炸事故。盡管國家出臺了《危險化學品安全管理條例》等一系列旨在加強危險化學品安全管理的條例和規(guī)章制度，但危險化學品事故的一再發(fā)生，說明危險化學品監(jiān)管形勢十分嚴峻。

學者們對危險化學品監(jiān)管的研究取得了一系列成果，王旭磊、趙來軍（2016）通過對 2006-2014年9年間我國發(fā)生的3234起危險化學品事故特征、致因等的數(shù)據(jù)分析，提出要構建危險化學品全過程無縫隙安全監(jiān)管體系，優(yōu)化危險化學品化工產(chǎn)業(yè)園布局，加強危險化學品事故應急處置體系建設，建立危險化學品安全治理長效機制等具體舉措。陳璐、陳安（2016）則基于天津危化品爆炸事件，闡述了決策者要提升自身的臨機決策能力，并且發(fā)揮智能化信息系統(tǒng)的強大優(yōu)勢。蔡凌、趙林（2017）從應急廢物處理處置單位的角度出發(fā)，提出加強危險化學品環(huán)境污染事故應急廢物處理處置全過程管理，并對全過程管理中的重點工作進行了梳理。張江華（2010）則探索了我國危險化學品的閉環(huán)供應鏈風險，通過對其后果和暴露的二元關系的理論分析，從危險化學品的生產(chǎn)、存儲、運輸、銷售、使用和廢棄處理，系統(tǒng)地構造了危險化學品供應鏈風險管理的體系。

上述研究成果從監(jiān)管體系、決策能力、供應鏈風險等不同視角對危險化學品監(jiān)管問題進行了研究，對于完善我國的危險化學品監(jiān)管有著很好的現(xiàn)實意義。然而，政府職能部門及其工作人員作為危險化學品監(jiān)管的重要主體，在履行職責、行使權力過程中存在著哪些問題？如何從制度層面加以解釋？如何更好地加強危險化學品監(jiān)管？顯然這些問題需要進行深入探討，這對于加強危險化學品監(jiān)管是十分必要的，這也是強化安全生產(chǎn)、遏制重特大安全事故的重要課題。

二、 危險化學品監(jiān)管失范的兩大表征

為加強危險化學品監(jiān)管，國家出臺了一系列相關政策法規(guī)，如2002年國務院頒布了《危險化學品安全管理條例》，并于2011年進行了修訂；2016年國務院辦公廳頒發(fā)了《危險化學品安全綜合治理方案》等，這對于明確各政府職能部門的監(jiān)管職責，更好地對危險化學品進行全過程監(jiān)管，具有重要的作用。然而，近年來發(fā)生的危險化學品安全事故，表明其監(jiān)管中存在著較為明顯的失范現(xiàn)象。

1. 監(jiān)管部門的職責失范

政府職責是各級人民政府依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，應當依法履行的法定義務，具體表現(xiàn)在政府的行為模式上，即政府“應當做什么”、“不應當做什么”。各級人民政府及其職能部門是各級國家行政機關，依法在本行政區(qū)域內(nèi)或本部門范圍內(nèi)實施憲法、法律和法規(guī)以及政策的規(guī)定，從事公共行政事務的管理，保護公民權利，維護公共利益，建立穩(wěn)定和有序的社會秩序。

在危險化學品的生產(chǎn)、流通等過程中，涉及到諸多政府職能部門，而相關法規(guī)對這些政府職能部門的職責也進行了具體規(guī)定?！段ｋU化學品安全管理條例》是關于危險化學品安全管理的專門法規(guī)，其中第六條明確規(guī)定了八個政府職能部門在危險化學品的生產(chǎn)、存儲、運輸、銷售、使用等方面實施安全監(jiān)督管理：一是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，負責危險化學品安全監(jiān)督管理綜合工作；二是公安機關，負責危險化學品的公共安全管理；三是質量監(jiān)督檢驗檢疫部門，負責核發(fā)危險化學品及其包裝物、容器生產(chǎn)企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，并依法對其產(chǎn)品質量實施監(jiān)督；四是環(huán)境保護主管部門，負責廢棄危險化學品處置的監(jiān)督管理；五是交通運輸主管部門，負責危險化學品道路運輸、水路運輸?shù)脑S可以及運輸工具的安全管理；六是衛(wèi)生主管部門，負責危險化學品毒性鑒定的管理；七是工商行政管理部門，負責核發(fā)危險化學品生產(chǎn)、儲存、經(jīng)營、運輸企業(yè)營業(yè)執(zhí)照，查處危險化學品經(jīng)營企業(yè)違法采購危險化學品的行為；八是郵政管理部門，負責依法查處寄遞危險化學品的行為。然而，在危險化學品的實際監(jiān)管中，一些政府職能部門并未很好地依法履行各自的職責，使危險化學品監(jiān)管存在著較多的漏洞。在天津港爆炸事故中，天津市交通運輸委員會、濱海新區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等多個政府職能部門存在著監(jiān)管失責問題。如表1所示。

正是由于監(jiān)管部門并未很好地履行各自的職責，導致危險化學品未能得到切實、有效的監(jiān)管，最終醞釀成重大的事故。如果各個監(jiān)管部門能夠在分工明確的基礎上，各司其職，對危險化學品的生產(chǎn)、存儲、運輸、使用等各個環(huán)節(jié)進行全過程的嚴格管理，必然會大大降低重大事故發(fā)生的可能性。

2. 監(jiān)管人員的權力失范

行政權力是政治權力的一種，它是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執(zhí)行國家意志而依法進行行政管理和公共事務管理的一種能力。行政權力作為一種執(zhí)行性權力，必須執(zhí)行賦予其權力的公民或國家民意機關的意志，使政治意志具體化并付諸實施。行政權力在職責上主要是管理社會公共事務，它的執(zhí)行性主要體現(xiàn)在社會管理活動當中。雖然行政權力廣泛地滲入社會生活的各個領域，但這并不意味著行政權力沒有邊界，不受制約。事實上，一方面行政權力的范圍受到嚴格限制，被嚴格限定在公共領域，另一方面，行政權力的手段也是有限的，需要按照一定的程序進行控制，避免掌權者恣意、專斷地行使權力，以保證權力行使者在責任的約束下進行活動。由于行政權力的管理范圍廣、自由裁量空間大，在所有公共權力中，行政權力與私權最密切，動態(tài)性最強，也最容易被濫用。正如孟德斯鳩所說的那樣，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止”，行政權力的固定特性決定了其必然需要受到制約和監(jiān)督，顯然道德的力量不足以對行政權力形成有效的限制，因而必須通過法律制度、監(jiān)管體系來約束行政人員的行為。

天津港重大爆炸事故不僅造成人民生命財產(chǎn)的巨大損失，對爆炸地區(qū)周圍的大氣、水、土壤等環(huán)境造成污染，而且產(chǎn)生了十分重大的社會影響。事故發(fā)生后，國家迅速成立了國務院天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故調查組，通過反復的現(xiàn)場勘驗、檢測鑒定、調查取證等工作，查明了事故經(jīng)過、原因及人員傷亡和直接經(jīng)濟損失情況，認定了事故性質和責任方，并提出對有關責任人員的處理建議。檢察機關對25名行政監(jiān)察對象依法立案偵查并采取刑事強制措施，其中正廳級2人、副廳級7人、處級16人，涵蓋了交通運輸部門、海關系統(tǒng)、天津港（集團）有限公司、安全監(jiān)管部門、規(guī)劃部門等。事故調查組另對123名責任人員提出了處理意見，建議對其中的74名責任人員給予撤職、降級、記大過及以下等黨紀政紀處分，包括省部級5人、廳局級22人、縣處級22人、科級及以下25人；對其中的48名責任人員，建議由天津市紀委及相關部門予以誡勉談話或批評教育。上述政府機關干部和工作人員在工作中存在著不同程度的違法違規(guī)行為：一類是嚴重的違法行為，涉及刑事犯罪，另一類是工作失職，未能對危險化學品進行有效監(jiān)管。這兩類行為的共同點，表現(xiàn)為在危險化學品監(jiān)管中未能依法行使人民賦予的權力，認真履行各自的職責，甚至因為一己私利，濫用手中權力，為海瑞公司的違法經(jīng)營活動大開綠燈，致使危險化學品未能得到必要的監(jiān)管。

三、 危險化學品監(jiān)管失范的制度性根源

政府職能部門及其工作人員應當依法行政，正確運用行政權力，認真履行職責，這是保障安全生產(chǎn)、維護社會長治久安的基本前提之一。然而當前一些政府職能部門及其工作人員并未很好地擔負起監(jiān)管危險化學品的職責，其原因是多方面的，但相關制度的缺失是造成這一現(xiàn)象的重要根源。

1. 行政權力的制度約束力不足

所謂制度約束，就是制度對個體行動自由的限制。其基本原理是，制度通過提供信息、協(xié)議執(zhí)行和實施懲罰等來改變權力行使者的期望，進而改變權力擁有者的策略。應當說，制度約束對于權力規(guī)范運行來說必不可少。權力是人民賦予的，每一個政府職能部門、每一個政府工作人員，應當在法律的框架下行使權力，這是最基本的素質要求。然而在現(xiàn)實中，由于制約權力的制度不夠健全，導致行政權力有時不能得到很好的運用。行政權力運行過程常常發(fā)生各種扭曲現(xiàn)象，如在合法合規(guī)形式下隱藏著種種違規(guī)甚至違法的行為。在加強依法行政、依法治國的背景下，權力不再像以往那樣明目張膽、肆意妄為， 而是更加小心翼翼， 一些政府職能部門或工作人員， 表面上都是按照管理的規(guī)則和程序辦事， 其背后卻存在私下的、非公開的活動。由于這些行為表面上合法合規(guī)，這就得使監(jiān)督和查處更為困難。盡管國家出臺了《公務員法》等相關法律法規(guī)對行政權力進行了規(guī)定，但整體上看規(guī)范權力的制度法規(guī)不夠健全， 原則性的規(guī)定多，可供具體操作的規(guī)范少；事后監(jiān)督多，事前和事中監(jiān)督少；對嚴重過失、重大失職的規(guī)定多，對一般性失職失誤規(guī)定少。從危險化學品的監(jiān)管主體看，安全與生產(chǎn)監(jiān)督部門、環(huán)保部門、交通運輸部門、規(guī)劃與國土資源管理部門、市場與質量監(jiān)督部門等在各自的職能范圍內(nèi)負責監(jiān)管工作，然而由于當前有效規(guī)范行政權力的制度尚不夠健全，使得權力并沒有真正被“關進制度的籠子里”，也就是說，這些監(jiān)管危險化學品的政府職能部門及其工作人員，有可能為了本部門或個體的利益，并未很好地做好監(jiān)管工作，這顯然為危險化學品事故的發(fā)生埋下了隱患。

2. 行政問責制的缺位

行政問責制，是建設責任政府和法治政府的本質要求和重要保證，也是加強對政府權力監(jiān)督與制約，提升政府公信力與執(zhí)行力，建設高效能政府的制度保障。實行行政問責制，對工作嚴重失誤和能力低下的領導干部進行問責，一方面使得負有責任的領導干部正確對待自己，另一方面對其他干部也是一種警醒和鞭策，這無疑是提高黨政領導干部行政能力的一個重要著力點。然而，當前的行政問責制注重有錯問責，特別是重大安全事故領域內(nèi)的有錯問責，例如《黨政領導干部選拔任用工作條例》第五十九條規(guī)定的引咎辭職，是指“黨政領導干部因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領導責任，不宜再擔任現(xiàn)職 ，由本人主動提出辭去現(xiàn)任領導職務”，但是對于“懶政”、“怠政”、“為官不為”等現(xiàn)象的問責卻存在較為明顯的缺位。造成這一狀況的原因主要是對于一般性的工作失職，有時不易監(jiān)督和考核，不像嚴重失誤或失職那樣顯性化，因而追究責任也存在一定的難度。對于危險化學品的監(jiān)管是一項非常重要的工作，各政府職能部門及其工作人員應當以高度的責任心，認真地履行各自的監(jiān)管職責，將危險化學品事故的發(fā)生概率降低到最低限度。但是，由于當前行政問責制的缺位，使得部分政府職能部門及其工作人員或因為責任意識不強，工作玩忽職守，導致對危險化學品的監(jiān)管乏力，或因為一己私利而弄虛作假，對危險化學品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的違法違規(guī)行為視而不見，使國家關于危險化學品監(jiān)管的政策法規(guī)形同虛設。如果危險化學品不發(fā)生重大事故，那么這些部門及其工作人員的行為就可能難以被察覺，即便是行政監(jiān)督或考核也不一定能夠輕易發(fā)現(xiàn)，因而也就談不上問責了。

3. 針對監(jiān)管者的監(jiān)督體系未能有效整合

在諸多政府職能中，監(jiān)管是十分必要的，監(jiān)管者依據(jù)法定職責，對具體的監(jiān)管對象實施監(jiān)督和管理，這是社會良性運行、協(xié)調發(fā)展的重要前提之一。當然，監(jiān)管者必須在法律的框架下行使行政權力，而且其監(jiān)管權也需要受到必要的監(jiān)管，這樣才能確保監(jiān)管者正確依法依規(guī)。對監(jiān)管者的監(jiān)管，既要防止監(jiān)管者濫用監(jiān)管權，還應當促使監(jiān)管者善用監(jiān)管權。如果缺乏對監(jiān)管者的監(jiān)督與激勵，擁有龐大權力的監(jiān)管者就會出現(xiàn)監(jiān)管效率低下、有失公允、尋租等市場失靈現(xiàn)象，甚至可能出于個人私利而甘愿被受監(jiān)管者俘獲而與之合謀。我國建立了行政權力監(jiān)督體系，包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督等，形成了多主體、多層次的監(jiān)督，然而這些監(jiān)督方式未能得到有效整合，尚未形成對行政權力的全方位、無縫隙監(jiān)管。由不同的監(jiān)督子系統(tǒng)構成的多元主體參與系統(tǒng)， 由于體制上缺乏將各監(jiān)督主體連接在一起的監(jiān)督紐帶，缺乏整合權力監(jiān)督部門的協(xié)作平臺，從而導致了監(jiān)督主體之間溝通不暢，互動不夠，無法形成監(jiān)督的合力，更無法共享監(jiān)督信息，難以形成覆蓋面廣、聯(lián)動機制更完備、信息更充足的監(jiān)督平臺。

危險化學品監(jiān)管本質上是一種具有特定內(nèi)涵和特征的行政執(zhí)法行為，是相關政府職能部門對危險化學品的生產(chǎn)、存儲、流通、銷售等環(huán)節(jié)進行的限制或規(guī)定。國家十分重視對危險化學品的監(jiān)管，《危險化學品安全管理條例》等政策法規(guī)明確規(guī)定了相關政府職能部門的監(jiān)管職責，那么如何加強對這些政府職能部門及其工作人員的監(jiān)管，就成為保障危險化學品安全的重要方面。但是，由于當前監(jiān)督體系不健全，對身負危險化學品監(jiān)管重任的政府職能部門及其工作人員的監(jiān)管不到位，這成為當前危險化學品事故一再發(fā)生的重要原因。

四、 結論與展望

危險化學品監(jiān)管是一項非常重要的工作，事關廣大人民群眾切身利益，事關社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的大局，因此需要相關政府職能部門切實履行各自的職責，相互配合，同時也需要政府工作人員恪盡職守，認真負責地做好各自的工作。然而，在當前危險化學品的監(jiān)管中卻存在著監(jiān)管部門職責與監(jiān)管人員權力的雙重失范現(xiàn)象，這成為危險化學品事故一再發(fā)生的重要原因。顯然，對于掌握著監(jiān)管權力的政府職能部門及其工作人員來說，要確保其正確地行使行政權力，加強行政道德建設固然重要，但加強制度建設方為根本。如何通過不斷完善制度，更好地約束政府職能部門及其工作人員的行政權力，促使他們更好地擔負危險化學品的監(jiān)管工作，是當前進一步加強安全生產(chǎn)的重要課題。

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，2020年常住人口城鎮(zhèn)化率要達到60%左右，“化工圍城”、“城圍化工”矛盾將更加凸顯，對化工安全尤其是危險化學品的監(jiān)管提出了更高的要求。加強危險化學品的監(jiān)管，應當著力提高危險化學品安全監(jiān)管法治化水平。針對當前危險化學品生產(chǎn)經(jīng)營活動快速發(fā)展及其對公共安全帶來的諸多重大問題，需要將相關立法、修法工作置于優(yōu)先地位，切實增強相關法律法規(guī)的權威性、統(tǒng)一性和有效性。立法機關應在已有相關條例的基礎上，抓緊制定、修訂危險化學品管理、安全生產(chǎn)應急管理等相關法律、行政法規(guī)。在行政權力監(jiān)督方面，需要進一步完善對權力的監(jiān)督制約體系， 即以法制化的規(guī)則和程序制約行政權力，使掌握危險化學品監(jiān)管權力的公職人員在法律規(guī)定的限度和范圍內(nèi)，正確地行使相應的權力，避免各種失職、瀆職行為的發(fā)生，并且有效抑制各種權力的濫用。行政問責制不僅僅針對領導工作的失誤和過錯，同時也針對一般公職人員工作中的不作為和效率低下，從而保證干部廉政勤政、提高工作效率。在強化監(jiān)管執(zhí)法效能方面，盡快建立危險化學品安全監(jiān)管權力清單和責任清單，通過制定危險化學品安全監(jiān)管執(zhí)法手冊，實施危險化學品安全監(jiān)管執(zhí)法內(nèi)容清單化。將危險化學品領域安全生產(chǎn)強制性標準和條文納入監(jiān)管執(zhí)法范疇，強化安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法。對于各級監(jiān)管部門應明確“誰主管誰負責，誰檢查誰負責”，對于生產(chǎn)經(jīng)營單位則明確“誰生產(chǎn)誰負責，誰經(jīng)營誰負責”。應當加強危險化學品的日常監(jiān)管，避免“運動式”治理，同時充分利用社會力量，實現(xiàn)社會共治，構建危險化學品安全生產(chǎn)標本兼治的長效機制。

（責任編輯：徐澍）