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歐盟與中國漁業(yè)政策中物種保育的比較研究

2018-05-14 08:55陳熹
財訊 2018年10期
關(guān)鍵詞:海洋資源漁業(yè)物種

陳熹

歐盟和中國對于海洋資源的不合理開發(fā)和利用一直傷害著海洋物種的可持續(xù)性發(fā)展。本文通過比較中歐對大黃魚和狼鱸的保育進(jìn)程,發(fā)現(xiàn)雙方的一些保護(hù)措施既可以互相借鑒,互為補(bǔ)充,對于海洋這種公共區(qū)域的全球治理也有所啟示。

中國 歐盟 漁業(yè)政策

歐盟和中國,一個的成員國擁有世界上最為曲折的海岸線和北海漁場。一個沿海的緯度從北溫帶北端縱跨到赤道附近,漁產(chǎn)豐富。同時,中歐人幾眾多,對海洋產(chǎn)品的需求量也居高不下。在大規(guī)模捕撈及生態(tài)破壞的情況下,中歐兩國的一些重要漁獲都出現(xiàn)了資源枯竭。在中國,大黃魚經(jīng)過大躍進(jìn)時期和文革期間對越冬場的大規(guī)模圍剿,已經(jīng)無法成汛。在歐盟,同樣盼情況也發(fā)生在狼鱸身卜。

中國對海洋漁業(yè)保護(hù)的政策直到改革開放之初才走上了真正的起點(diǎn)。針對海洋資源的復(fù)育,中國采取了禁漁,捕撈限制,人工養(yǎng)殖和放流等等方式,起到了一定成效,然而還是未能改變野生大黃魚資源稀缺的現(xiàn)狀。在歐盟,隨著歐洲一體化進(jìn)程的發(fā)展,歐盟的漁業(yè)政策的也形成了一套對于海洋資源的保育法規(guī),圍繞狼鱸這一特定物種的保育計劃從2015年開始實(shí)施,包括了一系列的禁令和保育措施。

中國與歐盟漁業(yè)政策的發(fā)展和海洋資源的變化

(1)中國海洋資源與漁業(yè)政策的變化

從新中國成立開始,當(dāng)局即展開漁業(yè)改革,開創(chuàng)國營漁業(yè),使水產(chǎn)生產(chǎn)從恢復(fù)迅速過度到了發(fā)展階段。1949到1957年主要采取了增建大型風(fēng)船,加強(qiáng)漁業(yè)汛期的組織領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理海上生產(chǎn),保障生產(chǎn)和漁航安傘等措施。保護(hù)生產(chǎn)資源的繁殖。國務(wù)院在1955年出臺了《關(guān)于渤海、黃海及東海機(jī)輪拖網(wǎng)漁業(yè)禁漁區(qū)的命令》,水產(chǎn)部則于1956年發(fā)頒布《關(guān)于貫徹資源保護(hù)政策,有力地安排漁場與改造船網(wǎng)工具的指示》,1957年4月制定了《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例(草案)》發(fā)至各省市試行。對海洋水產(chǎn)資源的保護(hù)起到了重要作用。

1958風(fēng)風(fēng)火火的“大躍進(jìn)”促使當(dāng)時完全不考慮當(dāng)時的生物資源再生能力,大搞群眾捕撈生產(chǎn)運(yùn)動,甚至圍堵越冬大黃魚魚群,使?jié)O業(yè)生產(chǎn)遭受很大損失。這些違反自然規(guī)律的做法,到1961年,1962年就明顯表現(xiàn)出來,出現(xiàn)了產(chǎn)量不穩(wěn)定現(xiàn)象。1961年海洋捕撈產(chǎn)量為133.6萬噸,僅為1957年的73/6%。所捕獲主要魚類的體長和體重都呈現(xiàn)縮小趨勢,幼體捕獲比重增加,魚群密度大為下降。在淡水區(qū)域出現(xiàn)了魚獲量下降,構(gòu)造改變,體型變小的趨勢。

1961年到1963年中共中央實(shí)行“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針,水產(chǎn)業(yè)也進(jìn)入了各方面調(diào)整的階段,生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)回升。此間水產(chǎn)部根據(jù)《農(nóng)村工作十二條》和《農(nóng)村工作十六條》的精神,總結(jié)了水產(chǎn)現(xiàn)狀和上階段方針,政策的失誤,從而制定出“海淡并舉,國社并舉,因地制宜,多種經(jīng)營”的方針。經(jīng)過三年時間,水產(chǎn)業(yè)開始步上了軌道,得到快速恢復(fù)。

在文化大革命前期,水產(chǎn)生產(chǎn)破壞嚴(yán)重,水產(chǎn)部門上上下下陷入混亂狀態(tài)。在文革期間,由于一味追求產(chǎn)量和指標(biāo),無視海洋資源的可再生能力,大量建造加速機(jī)械帆船。到1976年,全國范圍內(nèi)海洋捕撈機(jī)動漁船達(dá)3.28萬艘,比10年前增加了2.64倍,由于資源再生能力無法負(fù)荷捕撈強(qiáng)度,資源日趨衰退。1972年,黃渤海拖網(wǎng)漁場的海域被拖掃多達(dá)30多次。在酷魚之下,產(chǎn)量迅速增加,在1976為312.23萬噸,比1966年增加了51.8%,而水產(chǎn)資源受到重大破壞。主要經(jīng)濟(jì)魚類產(chǎn)量占比持續(xù)下降。

文革后,根據(jù)資源利用不合理的情況,中央提出“充分利用和保護(hù)資源,合理安排近海作業(yè),積極開展外海漁場,大力發(fā)展海淡水養(yǎng)殖”的生產(chǎn)方針。但由于當(dāng)時沒有具體措施,方針并沒有得到執(zhí)行。直到1979年國家水產(chǎn)總局召開全國水產(chǎn)工作會議時,才把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到資源保護(hù),增殖及合理利用;大力發(fā)展養(yǎng)殖和改進(jìn)保鮮加工,提高產(chǎn)品質(zhì)量中去。同時國務(wù)院出臺的《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》加強(qiáng)了東海的帶魚資源和渤海對蝦的保護(hù)。此后,1983年頒布《關(guān)于發(fā)展海洋漁業(yè)問題的報告》使得全國水產(chǎn)業(yè)逐漸走向大力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè),開拓外海漁業(yè)及遠(yuǎn)洋漁業(yè)的方向。在此期間,圍、流、釣作業(yè)廢棄淘汰,嚴(yán)控捕撈強(qiáng)度,實(shí)行禁漁區(qū)和禁漁期,保護(hù)重要經(jīng)濟(jì)魚類的越冬、產(chǎn)卵和幼魚的生長,緩解資源矛盾。之后我國轉(zhuǎn)入漁業(yè)深化改革期,我國水產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了“以捕為主”向“以養(yǎng)為主”的改革。

1985年中央5號文件和1986年出臺的首部《漁業(yè)法》確立了“以養(yǎng)為主,養(yǎng)殖,捕撈,加工并舉,因地制宜,各有側(cè)重”的漁業(yè)發(fā)展方針。

《傘國漁業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃( 2011~2015)》中對我國目前海洋漁業(yè)資源狀態(tài)作出了描述:“涉水工程大量擠占漁業(yè)水域和灘涂資源,破壞水生生物柄息地…捕撈強(qiáng)度過大以及工業(yè)污染和生活排污嚴(yán)重?fù)p害漁業(yè)水域生態(tài)安全和生物多樣性。漁業(yè)資源衰退和水域環(huán)境惡化趨勢加劇…”

(2)歐盟的漁業(yè)政策的發(fā)展和海洋資源的變化

歐盟當(dāng)下漁業(yè)資源面臨著嚴(yán)重危機(jī),在做評估的海洋資源中,有三分之二都存在著過度捕撈的現(xiàn)象。北海地區(qū)鱈魚的漁獲量只有25年前的五分之一。在地中海地區(qū),90%都已經(jīng)遭到過渡捕撈。而這樣的現(xiàn)狀,與歐盟漁業(yè)政策的發(fā)展息息相關(guān)。

歐共體共同漁業(yè)政策的法律基礎(chǔ)來自《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》(《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》第38-3款)。共同漁業(yè)政策的雛形初出現(xiàn)在卜世紀(jì)70年代。最初的共同市場六國發(fā)現(xiàn)當(dāng)時申請加入共同市場的英國,冰島,丹麥和挪威將會控制世界上最富饒的漁場,于是最初的六國就擬定了2141/70號理事會條約給予所有成員國在所有共同市場內(nèi)國家水域捕撈的平等權(quán)限,盡管羅馬條約沒有給予成員國這樣的權(quán)利。1976年,歐盟將可捕撈海域從12海里拓寬到200海里。1983年,共同漁業(yè)政策出臺,內(nèi)容包括海洋生物資源的保育,船舶和設(shè)施的管理,市場控制,與其他國家的外部協(xié)議。1992年,歐盟認(rèn)為區(qū)內(nèi)船舶投資已超過實(shí)際需求量,并且過度捕撈已造成魚獲不斷減少,遂收緊對個人船舶的限制。新的機(jī)制在1995年被引入到漁船中來,即通過科學(xué)委員會來分配和指導(dǎo)漁業(yè)捕撈許可。2009共同漁業(yè)政策改革綠皮書( CFP)概述了歐洲漁業(yè)面臨的挑戰(zhàn)。2011年歐盟建立了一個2014年-2020年為海洋與漁業(yè)政策服務(wù)的基金:歐洲海洋與漁業(yè)基金,于2014年1月生效。

中國與歐盟對重要海洋經(jīng)濟(jì)物種的保育——以大黃魚和狼鱸為例

(1)中國對大黃魚的保育

大黃魚是我國最重要的經(jīng)濟(jì)魚類之一,名列“四大海產(chǎn)”之一。大黃魚原本數(shù)量眾多,但卻遭受了兩次危機(jī),首次足1958年,由于完傘不顧當(dāng)時的生物資源再生能力、生產(chǎn)技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力,大肆捕撈越冬大黃魚,嚴(yán)重破壞了大黃云種群。第二次足在1972-1974年,黃渤海拖網(wǎng)漁場的海域前后被掃拖30多次。1974年傘圍動用了2400艘拖網(wǎng)機(jī)帆,在舟外漁場捕撈越冬大黃魚,給大黃魚資源造成滅頂之災(zāi),當(dāng)年捕獲量達(dá)19.7萬噸,達(dá)到歷史峰值。到1978年,產(chǎn)量僅有9.3萬噸,可見對大黃魚資源的打擊之大,大黃魚資源至今無法成汛。

國內(nèi)沒有專門針對大黃魚而制定的法律法規(guī),然而從改革開放以來制定的一系列法律和地方性政策中,包含了不少涵蓋了大黃魚在內(nèi)的保護(hù)性措施,并通過發(fā)展養(yǎng)殖業(yè),增殖放流等方式試圖逐步恢復(fù)大黃魚的種群數(shù)量。

1979年《中華人民共和國水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》中將大黃魚作為重要或名貴的水生動物和植物重點(diǎn)加以保護(hù)。同年,浙江省在8到10月實(shí)行禁止拖網(wǎng)漁船出海生產(chǎn)的伏季休漁制度。1980《關(guān)于集體拖網(wǎng)漁船伏季休漁和聯(lián)合檢查國營漁輪幼魚比例的通知》中對整個東海地區(qū)每年7~10月實(shí)行4個月的伏季休漁。而在1981年4-5月,東海區(qū)漁業(yè)指揮部和南海區(qū)漁業(yè)指揮部發(fā)布《關(guān)于呂泗漁場大、小黃魚產(chǎn)卵期間實(shí)行伏季休漁的緊急通知》,大黃魚實(shí)行伏季休漁。

1987年《中華人民共和國漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》中在第二章第三條提出重要的、洄游性的共用漁業(yè)資源,由國家統(tǒng)一管理;第五條提出對大黃魚漁汛要以可捕撈量為依據(jù),由相關(guān)部門授權(quán)安排。第六章第二十九條規(guī)定違反關(guān)于禁漁區(qū)、禁漁期的規(guī)定進(jìn)行捕撈的,擅自捕撈禁止捕撈的水生物種的,視情況罰款;

1995年農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于修改(東、黃、渤海主要漁場漁汛生產(chǎn)安傘和管理的規(guī)定)的通知》,規(guī)定在北緯35。以北海域,每年7-8月禁止底拖網(wǎng)作業(yè);北緯29-35。海域,每年7-8月禁止底拖網(wǎng)和帆張網(wǎng)作業(yè)。2000年,2009年及2011年又作了調(diào)整。

2004年的《中華人民共和國漁業(yè)法》中,國家鼓勵發(fā)展養(yǎng)殖業(yè),實(shí)行捕撈限額制度。非法捕撈視情節(jié)沒收漁獲物和違法所得,并罰款或沒收收漁具漁船。

2016年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)漁業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》中,提出減輕捕撈強(qiáng)度,由注重資源利用轉(zhuǎn)向更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

在增殖放流方面,隨著1994年海水網(wǎng)箱養(yǎng)殖業(yè)成功試驗(yàn),1997年網(wǎng)箱養(yǎng)殖大黃魚育苗成功后,江浙地區(qū)的大黃魚養(yǎng)殖得到了巨大發(fā)展。

養(yǎng)殖業(yè)得到發(fā)展后,福建與浙江作為大黃魚產(chǎn)地又開展了放流增殖的保育措施,浙江從1998年開始放流大黃魚,2002年前后檢測到放流地區(qū)大黃魚數(shù)量明顯上升。放流被證明行之有效。

(2)歐盟對狼鱸的保育

狼鱸是一種在漁業(yè)中具有極高經(jīng)濟(jì)價值的標(biāo)志性魚類。根據(jù)科學(xué)的調(diào)查顯示,過渡捕撈已經(jīng)威脅到狼鱸的種群數(shù)量問題和繁殖。如果歐盟不對此采取相應(yīng)措施的話,狼鱸資源將會趨于枯竭。

養(yǎng)護(hù)政策是歐盟共同漁業(yè)政策的重要組成部分,在養(yǎng)護(hù)政策下歐盟可對成員國限定捕撈額度,根據(jù)魚種分配捕撈范圍。漁業(yè)科技和經(jīng)濟(jì)委員會向歐盟漁業(yè)部長理事會提出年度可捕撈配額,得到批準(zhǔn)后在各成員國之間分配。在通知?dú)W洲執(zhí)行委員會的情況下,各成員國可交換配額。

在2015年,歐盟采取的相應(yīng)措施對狼鱸進(jìn)行保護(hù)。一共包括了5個方面的措施:在短時間內(nèi)禁止中層拖網(wǎng)作業(yè),對于垂釣者的三魚袋限制,每月沒置捕撈限制并規(guī)定禁捕區(qū)域,增加允許捕撈的狼鱸的最小尺寸及在2016年不斷深化建議書的內(nèi)容。

在2015年12月14到15日,歐盟漁業(yè)協(xié)會28個國家通過了包括在2016年上半年禁止捕撈狼鱸,除了長線垂釣,允許有百分之一的誤捕率,垂釣者釣起狼鱸后應(yīng)自覺放歸,在2016年后半年對商業(yè)捕撈的限額定在每月一噸,對于垂釣者一個月垂釣限額為一條及對于冰島周圍區(qū)域的商業(yè)捕撈繼續(xù)加以禁止的舉措。

中歐保育措施和成效的對比分析

對于中歐保育措施的異同點(diǎn),根據(jù)上一章所羅列出的信息,整理成表格如下:

在不同的措施之下,中歐雙方所取得的成效仍不明顯,歐盟對狼鱸的措施還在實(shí)施中,且魚類資源的恢復(fù)不能對政策有即時反映。但如果歐盟對于狼鱸的保護(hù)措施能夠成為一項(xiàng)中長期甚至長期的政策并加以執(zhí)行的話,狼鱸的種群數(shù)量恢復(fù)可期。

而中國野生大黃魚種群數(shù)量卻不見起色,直到2014年浙江大黃魚資源卻還處于幾近枯竭的狀態(tài)。中國對大黃魚保育政策沒有明顯成效的原因在漁民的作業(yè)方式殺傷力巨大,致使?jié)O場環(huán)境惡化。中國人對于野生動物資源作為食物觀念沒有改變,捕撈成本相對于養(yǎng)殖低周期短等原因,更給非法捕撈創(chuàng)造了巨大的利潤空間。另外,中國沒有針對特定海洋資源的成套組合政策也缺乏針對垂釣者的政策。

對于中歐重要海洋經(jīng)濟(jì)物種保育的建議

(1)對中國的建議

對于中國來說,對于一些種群數(shù)量稀少而養(yǎng)殖業(yè)成熟的重要海洋經(jīng)濟(jì)物種可以嘗試實(shí)行捕撈配額制度。以達(dá)到保護(hù)特定海洋物種的種群數(shù)量,使得其可以休養(yǎng)生息,培養(yǎng)群眾消費(fèi)同種類養(yǎng)殖品的消費(fèi)習(xí)慣,減輕對野生種群的市場需求,促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展的目的。

其次,中國忽略了娛樂性捕撈(垂釣等)對于海洋資源的破壞,娛樂性捕撈方面對海洋物種所造成的影響不可忽略。應(yīng)該著手建立起一套針對娛樂性捕撈的規(guī)范,如對垂釣數(shù)量,重量,漁具的限制等,避免娛樂性捕撈繼續(xù)對海洋資源造成不可逆的傷害。

再次,中國重要海洋經(jīng)濟(jì)物種野生種群很多都趨于枯竭,應(yīng)該借鑒歐盟的做法,在短期內(nèi)指定一系列行之有效的配套措施,并與配額制度相配合,針對特定海洋經(jīng)濟(jì)物種實(shí)施保護(hù),以期在較短的一段時間內(nèi)保證其種群數(shù)量的恢復(fù)和穩(wěn)定。

而對于非法捕撈,只要市場還在,非法捕撈就會一直存在。因此只有從源頭上縮小非法捕撈市場,即提高全民的環(huán)保意識和資源保護(hù)意識,從教育人手,才能從根源上緩解野生海洋資源的困境。

最后,發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和開展增殖放流活動已取得了一定的成效,只要提高養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)出的質(zhì)量和安全性,繼續(xù)用增殖放流的手段對特定物種的野外種群進(jìn)行補(bǔ)償,對于海洋經(jīng)濟(jì)物種的保護(hù)肯定是有所裨益的。

(2)對歐盟的建議

養(yǎng)殖和放流已被中國證實(shí)是行之有效的維持野外種群的方法,而歐盟至今還在一味依賴進(jìn)口漁獲來填補(bǔ)區(qū)內(nèi)龐大的市場缺口。歐盟可以試點(diǎn)開展規(guī)模化的養(yǎng)殖和放流,避免一味區(qū)外進(jìn)口的方式來維持市場需求。進(jìn)口對區(qū)外的漁業(yè)資源造成了危害。另外,巨大的市場缺口也是歐盟區(qū)內(nèi)非法捕撈現(xiàn)象異常猖獗,屢禁不止的主要原因。

全球治理

國界本身就是人為劃分出的界限,對于漁業(yè)資源來說,其本身的流動性非常大,在一個地區(qū)受到完善保護(hù)的海洋物種完全可能因?yàn)樵诹硗庖粋€地區(qū)遭到濫捕而走向全球性資源枯竭甚至滅絕。討論中國和歐盟的漁業(yè)問題,漁業(yè)政策,實(shí)際上在更深的層面上,無法脫離全球任何一個臨海國家來討論。

歐盟在這個方面起到了非常好的示范作用,共同漁業(yè)政策本身就是一個歐洲國家間合作的政策,并且將這部分的主權(quán)讓渡到歐盟層面發(fā)揮作用,是漁業(yè)政策國際合作程度最高的代表。而中國也在積極開展海洋國際合作。聯(lián)合國在海洋全球治理中一直發(fā)揮著核心作用,1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會發(fā)布的《21世紀(jì)議程》在闡述海洋資源重要性的同時,特別強(qiáng)調(diào)在海洋問題上國際合作的重要性。1994年《國際海洋法公約》生效后,世界海洋新秩序建立了起來,傘球海洋合作與治理日益增多。

傘球治理是未來海洋漁業(yè)發(fā)展的一個方向,也是保護(hù)海洋資源的必由之路,中歐都應(yīng)該積極參與在漁業(yè)卜參與全球海洋治理,將海洋經(jīng)濟(jì)物種的保育問題上升到一個更高更全面的層次上去.有效保障海洋經(jīng)濟(jì)物種的種群安傘和柄息地安傘。

結(jié)語

通過對中國和歐盟漁業(yè)政策的對比分析,發(fā)現(xiàn)兩國漁業(yè)政策中對于重要海洋經(jīng)濟(jì)物種的保育措施中存在不少可以互相借鑒的空間,比如中國對于水產(chǎn)養(yǎng)殖的大力發(fā)展,增殖放流行為和歐盟的配額政策,對于娛樂性捕撈的限制和組合拳形式的政策等等。另外,隨著傘球化的不斷深化,海洋作為一個公共區(qū)域,海洋漁業(yè)已經(jīng)成為一個需要通過國際間合作來一起解決的問題。如何在傘球治理的理念下,通過跨國跨區(qū)域合作,同時又不斷完善自身的漁業(yè)政策來達(dá)到保護(hù)海洋資源的日的。是中歐雙方未來的一個發(fā)展大方向。

[1]武云飛《話說中國海洋漁業(yè)》[M]廣州:廣東經(jīng)濟(jì)iLH版社2014

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[14]唐議,馬毅《漁政干部培訓(xùn)系列教材:漁業(yè)法規(guī)基礎(chǔ)知識》[M]中國農(nóng)業(yè)出版社2012

[15]國務(wù)院《中華人民共和國漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》[Z] 1987

[16]唐議,馬毅《漁政干部培訓(xùn)系列教材:漁業(yè)法規(guī)基礎(chǔ)知識》[M]中國農(nóng)業(yè)出版社2012

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[22]岳冬冬、王魯民、耿瑞、熊敏思、肖黎《歐盟共同漁業(yè)政策及其對我國的啟示》[J]陜西農(nóng)業(yè)科學(xué)2015.11

[23] EU How is the EU protecting sea bass?[BE/OL][2016]http://ec. europa.eu/fisherie s/c fp/fishing_rules/sea-bass/index en.htm

[24]網(wǎng)易新聞《野生大黃魚拍賣4.1斤拍出29800元》[OL I 2016 ]http.//money.1 63.com/photoview/25 1HO02 5/25 666.html# from=chanjing_ind ex&p=BMCDL5Q5251H0025

[25]中國海洋年鑒編輯部編《中國海洋年鑒1999-2000》[M]海洋出版社2001

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