中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院2017年“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”東北調(diào)研組

政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革是黨的十八屆三中全會(huì)確定的新一輪財(cái)稅改革重要任務(wù)之一。十九大報(bào)告明確提出，要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，其本質(zhì)內(nèi)容就是要進(jìn)一步推進(jìn)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，盡快出臺(tái)分領(lǐng)域改革方案，做到支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。

一、東北地區(qū)推進(jìn)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革情況

2016年8月18日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)），從總體要求、劃分原則、主要內(nèi)容、保障措施等五個(gè)方面對(duì)改革進(jìn)行了總體部署，并要求省級(jí)政府根據(jù)中央改革進(jìn)程，推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。

遼寧省、吉林省和黑龍江省根據(jù)中央要求，分別制定了《遼寧省人民政府關(guān)于推進(jìn)省與市財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的實(shí)施意見(jiàn)》（遼政發(fā)〔2016〕76號(hào)）、《吉林省人民政府關(guān)于印發(fā)吉林省推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（吉政發(fā)〔2017〕10號(hào)）和《黑龍江省人民政府關(guān)于推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的意見(jiàn)》（黑政發(fā)〔2017〕9號(hào)），從指導(dǎo)思想、總體要求、劃分原則、改革的主要內(nèi)容、保障和配套措施、職責(zé)分工和時(shí)間安排等方面對(duì)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革進(jìn)行了部署。下面對(duì)東北三省文件中的主要改革內(nèi)容進(jìn)行分析。

（一）在省與市縣間財(cái)政事權(quán)劃分的情況

基于國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)文，東北三省在省與市縣財(cái)政事權(quán)劃分上提出了適度加強(qiáng)省的財(cái)政事權(quán)、保障市（縣）履行財(cái)政事權(quán)、減少并規(guī)范省與市共同財(cái)政事權(quán)、建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的改革內(nèi)容。在省與市（縣）財(cái)政事權(quán)的具體劃分上，三個(gè)省份之間總體上一致，但也存在一定的差別。

1.省與市縣財(cái)政事權(quán)劃分的基本原則

（1）適度加強(qiáng)省的財(cái)政事權(quán)。三個(gè)省份都規(guī)定：將堅(jiān)持基本公共服務(wù)的普惠性、?；?、均等化方向，加強(qiáng)省在體現(xiàn)社會(huì)公平正義、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的財(cái)政事權(quán)。吉林省和黑龍江省還規(guī)定：將保持區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)省內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)等確定為省級(jí)財(cái)政事權(quán)。

（2）保障市（縣）履行財(cái)政事權(quán)。三個(gè)省份都規(guī)定：將直接面向基層、量大面廣、與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由市提供更方便有效的基本公共服務(wù)確定為市的財(cái)政事權(quán)。

（3）減少并規(guī)范省與市共同財(cái)政事權(quán)。遼寧省規(guī)定：將體現(xiàn)省委省政府發(fā)展規(guī)劃、跨市且具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)確定為省與地方共同財(cái)政事權(quán)；黑龍江省沒(méi)有提出“減少”，只提出“規(guī)范”省與市共同財(cái)政事權(quán)。其規(guī)定：將具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)但對(duì)其他區(qū)域影響較大的基本公共服務(wù)確定為省與市、縣共同財(cái)政事權(quán)。吉林省則提出：對(duì)中央與地方的共同財(cái)政事權(quán)中屬于地方應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)部分，要逐項(xiàng)具體研究。

（4）建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。三個(gè)省份都規(guī)定：對(duì)新增及尚未明確劃分的基本公共服務(wù)，要根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，以及地方各級(jí)政府財(cái)力增長(zhǎng)變化情況，將應(yīng)由市場(chǎng)或社會(huì)承擔(dān)的事務(wù)交由市場(chǎng)主體或社會(huì)力量承擔(dān)，將應(yīng)由地方政府提供的基本公共服務(wù)統(tǒng)籌研究劃分為省級(jí)財(cái)政事權(quán)、市縣財(cái)政事權(quán)或省與市縣共同財(cái)政事權(quán)。

表1 東北三省在省與市縣財(cái)政事權(quán)劃分上的基本原則

2.省與市縣財(cái)政事權(quán)劃分的具體結(jié)果

（1）省的財(cái)政事權(quán)。遼寧省規(guī)定：要逐步將重大傳染病防治、全省性大通道、全省戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)確定為省級(jí)財(cái)政事權(quán)。相應(yīng)地，吉林省規(guī)定為全省性大通道、全省性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)，黑龍江省規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、檢法事務(wù)等基本公共服務(wù)。可以看到，遼寧省和吉林省在將“全省性大通道、全省性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)”確定為省的財(cái)政事權(quán)上是一致的，但遼寧省和黑龍江省還分別提出將“重大傳染病防治”和“標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、檢法事務(wù)等基本公共服務(wù)”確定為省的財(cái)政事權(quán)。

（2）市（縣）財(cái)政事權(quán)。遼寧省規(guī)定：要逐步將社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、市政建設(shè)、節(jié)能環(huán)保、商業(yè)服務(wù)業(yè)、住房保障等基本公共服務(wù)確定為市的財(cái)政事權(quán)，并強(qiáng)調(diào)了市級(jí)政府承擔(dān)防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作的主體責(zé)任。吉林省規(guī)定的是社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等；黑龍江省規(guī)定的是社會(huì)治安、市政交通、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)村公益事業(yè)管理等?？梢钥吹?，“社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)”是三省較為一致的認(rèn)識(shí)，但遼寧省的內(nèi)容更廣，還包括“市政建設(shè)、節(jié)能環(huán)保、商業(yè)服務(wù)業(yè)、住房保障等基本公共服務(wù)”。

（3）省與市共同財(cái)政事權(quán)。吉林省沒(méi)有給出對(duì)省與市（縣）共同財(cái)政事權(quán)的具體劃分。遼寧省規(guī)定：逐步將義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)、糧食安全、跨市重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與治理等基本公共服務(wù)確定為省與地方共同財(cái)政事權(quán)，并要求現(xiàn)階段市級(jí)政府切實(shí)承擔(dān)確保當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金足額發(fā)放的主體責(zé)任。黑龍江省規(guī)定：逐步將義務(wù)教育、職業(yè)教育、科技研發(fā)、公共文化、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)、跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與治理等基本公共服務(wù)確定為省與市、縣共同財(cái)政事權(quán)。

表2 東北三省在省與市縣財(cái)政事權(quán)劃分上的主要結(jié)果

（二）在省與市支出責(zé)任劃分上的情況

對(duì)于省與市支出責(zé)任劃分，東北三省按照支出責(zé)任和財(cái)政事權(quán)相適應(yīng)的原則，確定了各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和承擔(dān)支出責(zé)任的主要方式。

1.省的財(cái)政事權(quán)由省承擔(dān)支出責(zé)任

各省規(guī)定：屬于省的財(cái)政事權(quán)，應(yīng)當(dāng)由省財(cái)政安排經(jīng)費(fèi)，省各職能部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)不得要求市安排配套資金。省的財(cái)政事權(quán)如委托市行使，要通過(guò)省對(duì)下專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。

2.市的財(cái)政事權(quán)由市承擔(dān)支出責(zé)任

各省規(guī)定：屬于市的財(cái)政事權(quán)原則上由市通過(guò)自有財(cái)力安排。對(duì)市級(jí)政府履行財(cái)政事權(quán)、落實(shí)支出責(zé)任存在的收支缺口，除部分資本性支出通過(guò)依法發(fā)行政府性債券等方式安排外，主要通過(guò)上級(jí)政府給予的一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。市的財(cái)政事權(quán)如委托省級(jí)機(jī)構(gòu)行使，市級(jí)政府應(yīng)負(fù)擔(dān)相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。

3.省與市共同財(cái)政事權(quán)區(qū)分情況劃分支出責(zé)任

各省規(guī)定：省和市、縣共同財(cái)政事權(quán)，根據(jù)基本公共服務(wù)的屬性，采取按比例、按項(xiàng)目、按隸屬關(guān)系實(shí)行分級(jí)負(fù)擔(dān)。

（1）體現(xiàn)國(guó)民待遇和公民權(quán)利、涉及全省統(tǒng)一市場(chǎng)和要素自由流動(dòng)的財(cái)政事權(quán)，如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、義務(wù)教育等，可參照國(guó)家研究制定的全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)及省以下承擔(dān)比例，由省規(guī)定省與市按比例共同承擔(dān)省以下支出責(zé)任。

（2）對(duì)受益范圍較廣、信息相對(duì)復(fù)雜的財(cái)政事權(quán)，如跨市重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與治理、公共文化等，根據(jù)財(cái)政事權(quán)外溢程度，由省和市按比例或省給予適當(dāng)補(bǔ)助方式承擔(dān)支出責(zé)任。

（3）對(duì)省和市有各自機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的財(cái)政事權(quán)，如科技研發(fā)、高等教育等，省和市各自承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。

（4）對(duì)省承擔(dān)監(jiān)督管理、出臺(tái)規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)等職責(zé)，市承擔(dān)具體執(zhí)行等職責(zé)的財(cái)政事權(quán)，省與市各自承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。

（三）在推進(jìn)市以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分上的情況

對(duì)于市以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，遼寧省和吉林省規(guī)定：市（縣）政府要按照財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則，結(jié)合對(duì)下財(cái)政體制、財(cái)力狀況等實(shí)際情況，合理確定市縣以下政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，避免將過(guò)多事權(quán)和支出責(zé)任下移。

二、東北地區(qū)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革中存在的主要問(wèn)題

事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革涉及政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方關(guān)系，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)文明各個(gè)領(lǐng)域，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性基礎(chǔ)工程。在調(diào)研中我們了解到，東北地區(qū)在推進(jìn)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革中還存在一系列問(wèn)題尚待調(diào)整和完善。

（一）政府與市場(chǎng)邊界尚不清晰，事權(quán)范圍具有變動(dòng)性

由于政府與市場(chǎng)邊界不夠清晰，政府職責(zé)“越位”和“缺位”問(wèn)題并存。在應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制解決的領(lǐng)域，政府管理的“越位”直接增加了政府支出責(zé)任，政府直接投資于商業(yè)流通、工業(yè)項(xiàng)目、日常用品生產(chǎn)等一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，擠占了民間資本空間，干擾了市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用；在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任明顯“缺位”，有待繼續(xù)加大投入，如水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等必要基礎(chǔ)設(shè)施等；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序不健全，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則不完備，征信系統(tǒng)不完善，市場(chǎng)監(jiān)管投入不足；對(duì)歷史遺留的老工業(yè)基地的國(guó)有企業(yè)改制、分離企業(yè)辦社會(huì)等問(wèn)題尚未完全解決。由于政府與市場(chǎng)的邊界不能清晰地劃分，相應(yīng)導(dǎo)致政府財(cái)政事權(quán)的范圍存在著變動(dòng)性和不確定性，增加了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的難度，只能通過(guò)建立財(cái)政事權(quán)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制加以解決。

（二）中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分尚未明晰，制約地方的劃分改革

目前，中央與地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分還處于改革試點(diǎn)之中，兩者的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分有待進(jìn)一步明晰。主要表現(xiàn)為：一是地方承擔(dān)了部分外溢性強(qiáng)的支出責(zé)任。按照財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則，對(duì)跨區(qū)域以及成本效益外溢的支出責(zé)任應(yīng)由中央負(fù)擔(dān)。但在實(shí)際執(zhí)行中，地方較大程度地承擔(dān)了涉及國(guó)家主權(quán)、跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)等中央事權(quán)，如國(guó)防建設(shè)、界河保護(hù)、跨流域大江大湖治理、跨地區(qū)污染防治等。二是中央承擔(dān)了部分信息復(fù)雜應(yīng)由地方承擔(dān)的支出責(zé)任。如農(nóng)村環(huán)境治理、醫(yī)療衛(wèi)生等事權(quán)，自然稟賦、經(jīng)濟(jì)水平、人員狀況等，信息相對(duì)復(fù)雜，但實(shí)際上中央?yún)s不同程度介入。中央與地方的劃分不明確，必然影響到省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革。

（三）地方推進(jìn)省以下事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革有待深化

雖然東北三省都制定了推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的相關(guān)文件，對(duì)省與市（縣）財(cái)政事權(quán)劃分、完善省與市（縣）支出責(zé)任劃分、推進(jìn)市（縣）以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分等方面進(jìn)行了劃分規(guī)定。但從具體內(nèi)容看，文件更多地是確定劃分的基本原則，在具體財(cái)政事權(quán)上只能是確定部分易于劃分的事權(quán)內(nèi)容，更多的事權(quán)內(nèi)容有待明確。同時(shí)，在支出責(zé)任的劃分上，也只是確定相關(guān)原則。例如，在承擔(dān)支出責(zé)任的主要方式上，規(guī)定”跨市重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與治理、公共文化等，根據(jù)財(cái)政事權(quán)外溢程度，由省和市按比例或省給予適當(dāng)補(bǔ)助方式承擔(dān)支出責(zé)任”，實(shí)際上仍未清楚確定，支出責(zé)任與事權(quán)之間的不完全匹配問(wèn)題難以解決。

（四）事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革與其他改革尚未有效銜接

從財(cái)稅體制改革各項(xiàng)任務(wù)之間關(guān)系看，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革應(yīng)是改革的邏輯起點(diǎn)，各級(jí)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分清晰后，要隨之調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、政府間財(cái)政關(guān)系，建立起財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。但從目前改革的進(jìn)程看，轉(zhuǎn)移支付改革、稅制改革、收入劃分改革與財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革在時(shí)序上存在的不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，使得財(cái)稅體制改革任務(wù)之間不能很好地有效銜接。同時(shí)，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革也與部門(mén)職責(zé)調(diào)整相關(guān)，按照一項(xiàng)財(cái)政事權(quán)歸口一個(gè)部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)的原則，還需要進(jìn)一步合理劃分部門(mén)職責(zé)，理順部門(mén)分工，解決跨部門(mén)財(cái)政事權(quán)劃分不清晰和重復(fù)交叉問(wèn)題。

三、東北地區(qū)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的總體思路和政策建議

（一）總體思路

東北地區(qū)事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的目標(biāo)是在省財(cái)政直管縣框架下，建立中央、省、市縣三級(jí)政府間事權(quán)劃分體系。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，按照公共產(chǎn)品層次性、受益范圍、能力、效率、外部性、信息充分性和激勵(lì)相容等原則，各級(jí)政府的事權(quán)應(yīng)盡可能由本級(jí)政府承擔(dān)，盡量減少職責(zé)共擔(dān)，逐步改變中央下指令、地方執(zhí)行的狀況。中央政府單獨(dú)承擔(dān)的事權(quán)，由中央自身的機(jī)構(gòu)完成；中央自身機(jī)構(gòu)能力不足的，首先應(yīng)加強(qiáng)中央自身能力建設(shè)。事權(quán)劃分盡可能細(xì)化、可執(zhí)行。中央政府著重抓大事、抓影響全局的事，地方政府能履行的職責(zé)盡量交給地方。

（二）基本原則

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，東北地區(qū)推進(jìn)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革應(yīng)堅(jiān)持以下原則：

1.根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性和受益范圍劃分事權(quán)

由于在全國(guó)范圍內(nèi)都可以受益，因此全國(guó)性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)應(yīng)由中央政府提供；而地方性公共產(chǎn)品只有地方能夠受益，因此應(yīng)由地方政府來(lái)提供；那些具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品，可以依靠地方政府聯(lián)合提供，也可以由中央政府補(bǔ)助地方政府提供，或直接由中央政府提供。

2.根據(jù)比較信息優(yōu)勢(shì)劃分事權(quán)

在其他因素相同的情況下，擁有信息優(yōu)勢(shì)的政府應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)，這樣會(huì)使決策更加科學(xué)合理。因此，根據(jù)比較信息優(yōu)勢(shì)，信息復(fù)雜程度較高的事權(quán)適合由地方政府承擔(dān)；信息雖較簡(jiǎn)單，但具有全局性的信息，適合中央政府承擔(dān)；對(duì)于全局性信息的事情，會(huì)產(chǎn)生具有全局性的外部效應(yīng)，也適合由中央政府負(fù)責(zé)。

3.根據(jù)激勵(lì)相容原則劃分事權(quán)

所謂激勵(lì)相容原則，是指在一定的制度安排下，如果各級(jí)政府都能較好履行自身的職責(zé)，做好自己的事情，有效發(fā)揮各自的職能，并能夠?qū)崿F(xiàn)全局利益最大化，那么這種制度就是激勵(lì)相容的。其中，全局利益可以通過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、就業(yè)、收入分配、環(huán)境友好等指標(biāo)綜合反映和體現(xiàn)。

4.政府間盡量減少事權(quán)共擔(dān)

各級(jí)政府應(yīng)將其獨(dú)立承擔(dān)的職責(zé)劃分為其事權(quán)，輔以少量上級(jí)委托性事權(quán)和引導(dǎo)性事權(quán)，盡量減少政府間共同承擔(dān)的事權(quán)。

5.充分考慮東北老工業(yè)基地特點(diǎn)

要根據(jù)當(dāng)前東北老工業(yè)基地城市的客觀條件和政策需求，進(jìn)一步完善財(cái)政體制，明確劃分政府間的事權(quán)與支出責(zé)任，加大資金和政策扶持力度，促進(jìn)老工業(yè)基地調(diào)整改造和全面振興。

（三）中央和東北三省地方政府之間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革思路

中央與東北三省地方政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，關(guān)鍵是中央要適度上收一部分事權(quán)，并認(rèn)真履行好自身職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，真正實(shí)現(xiàn)中央和地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任的詳細(xì)劃分，盡可能由粗到細(xì)形成從中央政府到地方政府的支出責(zé)任明細(xì)單。那些需要中央和地方政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)也要盡量細(xì)化。具體改革要點(diǎn)是：

1.正確處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，明確界定政府職能和事權(quán)范圍

事權(quán)代表著政府活動(dòng)的范圍、內(nèi)容和邊界，體現(xiàn)的是政府和市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。財(cái)政資金是有限的，政府如果在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域做了不該做的事，不但會(huì)干擾市場(chǎng)，更會(huì)在民生領(lǐng)域投入不足，致使該做的事做不好。因此，調(diào)整和完善央地財(cái)政關(guān)系、劃分中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任首先要處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，明確界定政府職能和事權(quán)范圍。也就是說(shuō)，中央和地方在劃分事權(quán)與支出責(zé)任之前，先要搞清楚有哪些事權(quán)和支出責(zé)任可分。如果劃分對(duì)象搞不清楚，所謂的合理劃分肯定成為空談。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，明確界定政府職責(zé)和事權(quán)范圍的基本原則是：凡市場(chǎng)、社會(huì)能做好的就交給市場(chǎng)、社會(huì)去做；凡市場(chǎng)、社會(huì)能做但做不到位的，政府要發(fā)揮輔助和配合作用；凡市場(chǎng)、社會(huì)做不到的，政府要組織承擔(dān)，或直接參與相關(guān)資源配置。具體來(lái)說(shuō)，為了充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、更好地發(fā)揮政府的作用，財(cái)政配置資源的范圍應(yīng)主要限定在維護(hù)國(guó)家主權(quán)和政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)，調(diào)節(jié)收入分配、維護(hù)社會(huì)公平正義，均等化提供基本公共服務(wù)，調(diào)節(jié)社會(huì)總供求關(guān)系，維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等職責(zé)。

2.關(guān)于事權(quán)劃分

中央與東北三省地方政府之間的事權(quán)劃分改革，重點(diǎn)在于中央政府在履行好自身事權(quán)的基礎(chǔ)上，適度上收一部分事權(quán)。具體改革要點(diǎn)如下：

（1）認(rèn)真履行好中央自身職責(zé)

根據(jù)公共產(chǎn)品層次性和受益性原則，國(guó)家主權(quán)性和安全性公共產(chǎn)品的提供，包括外交、國(guó)防、海關(guān)、空間開(kāi)發(fā)和海域海洋使用管理等，屬于中央政府事權(quán)范圍，應(yīng)完全由中央政府負(fù)責(zé)。東北地區(qū)作為國(guó)家安全的重要前沿陣地和防御境外風(fēng)險(xiǎn)的重要門(mén)戶，自然承擔(dān)著大量應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的國(guó)家主權(quán)性和安全性事權(quán)。其主要包括以下三類：一是國(guó)家安全與穩(wěn)定事務(wù)，如保障國(guó)家領(lǐng)土完整、保障邊境基層地方政府的運(yùn)轉(zhuǎn)、打擊“三股勢(shì)力”、建立基于國(guó)際合作和防恐的戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備庫(kù)、處理民族沖突、邊境基礎(chǔ)設(shè)施等等。這些事務(wù)本應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，但出于政治、效率、地緣等因素的考慮，中央將部分涉及國(guó)家安全的事務(wù)交由地方政府來(lái)辦理。二是環(huán)境保護(hù)。三是公共突發(fā)事件的處理，如境外重大疫情的防疫。

根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性和受益性原則，上述事權(quán)完全屬于中央事權(quán)，理應(yīng)由中央承擔(dān)，但事實(shí)上東北三省卻承擔(dān)了許多責(zé)任，這就需要中央在體制與政策方面對(duì)東北三省予以專門(mén)考慮。時(shí)下的重點(diǎn)是，根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性和受益性原則，明確劃分中央與東北三省政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任，包括外交、國(guó)防、海關(guān)在內(nèi)的國(guó)家主權(quán)和安全性公共產(chǎn)品提供職責(zé)應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，完全由中央政府承擔(dān)，即使需要東北三省代理中央承擔(dān)，中央一定要在體制與政策方面對(duì)東北三省給予傾斜性補(bǔ)償，以減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

中央政府要盡量獨(dú)立完成由本級(jí)財(cái)政承擔(dān)的職責(zé)，減少與地方政府共同承擔(dān)。按照地區(qū)或省市兩級(jí)行政架構(gòu)，建立中央的垂直派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)或監(jiān)督直接支出和委托支出。

（2）將基本公共服務(wù)兜底類事權(quán)上收至中央，以保障基本民生需要，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，維護(hù)社會(huì)公平正義

根據(jù)事權(quán)劃分的原則，由中央上收的事權(quán)應(yīng)該是基本公共服務(wù)下限兜底類事權(quán)，重點(diǎn)包括基礎(chǔ)教育（九年義務(wù)教育）、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、基本住房、基本公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民最低生活保障（以下簡(jiǎn)稱“六類基本公共服務(wù)”）。其根源在于社會(huì)基本公共服務(wù)關(guān)系著社會(huì)公平，關(guān)系著人們的平等權(quán)利，還關(guān)系著所有勞動(dòng)者能否在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)。另一方面，鑒于中國(guó)相對(duì)集權(quán)型政治體制和政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度存在一定的不足，地方政府缺少應(yīng)有的熱情來(lái)提供公共服務(wù)。這并不是說(shuō)地方政府沒(méi)有履行好職能，而是說(shuō)最基本的公共服務(wù)可以完全由中央予以保障，地方政府只需要在此基礎(chǔ)上提供讓人們生活得更好的公共服務(wù)，并通過(guò)這種方式來(lái)提高地方政府對(duì)生產(chǎn)要素的吸引力。具體包括以下兩類，應(yīng)適度區(qū)別對(duì)待：

第一，養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)、廉租房租金補(bǔ)貼、社會(huì)撫恤等資金保障類基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)。從國(guó)際來(lái)看，養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障事項(xiàng)基本上都由中央或聯(lián)邦政府管理。在我國(guó)，若將這部分職責(zé)上劃至中央，不僅有利于全體社會(huì)成員在享有基本福利水平上的均等化，同時(shí)也有助于從根源上解決當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由于統(tǒng)籌層次過(guò)低而導(dǎo)致的轉(zhuǎn)移接續(xù)等一系列難題。另外，由于采取現(xiàn)金給付的保障方式，也并不存在管理操作上的困難和實(shí)質(zhì)障礙。

第二，基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、低于成本的基本醫(yī)療服務(wù)等事權(quán)，可采取中央和地方共擔(dān)的方式。特別是邊境地區(qū)各縣的基本公共服務(wù)事務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化體育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，保障邊境地區(qū)民眾的基本公共服務(wù)供給和基本生存安全。

需要說(shuō)明的是，一些從理論上看應(yīng)由中央政府承擔(dān)的事權(quán)，在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)信息和管理有很高的要求，而中央確實(shí)在這方面存在困難，地方承擔(dān)則可以在一定程度上減少這類困難，可以采取由中央繼續(xù)出資，并委托地方實(shí)施的方法。

（3）部分資源環(huán)境類事權(quán)應(yīng)上收中央

環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府在謀求經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中時(shí)常碰到的難題。由于二者存在一定的矛盾，所以單純靠地方政府管理好、解決好這件事確實(shí)存在一定困難。而我國(guó)當(dāng)前資源環(huán)境保護(hù)事權(quán)仍然以地方承擔(dān)和管理為主，從而導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中問(wèn)題重重：資源利用上的“竭澤而漁”，環(huán)境污染的日趨嚴(yán)重，生態(tài)退化日愈加劇等等。近幾年，中央政府設(shè)立了環(huán)保專項(xiàng)資金，希望以此督促地方政府重視環(huán)保責(zé)任，但效果卻差強(qiáng)人意。比如中央專項(xiàng)資金支持建設(shè)的污水處理廠只有在中央檢查組下來(lái)檢查時(shí)才運(yùn)行，平日里卻躺在那里“曬太陽(yáng)”。

在現(xiàn)代社會(huì)，資源環(huán)境的整體性和區(qū)域間外溢性越來(lái)越強(qiáng)。例如，大氣污染有跨區(qū)外溢的特征，而我國(guó)的《大氣污染防治法》卻規(guī)定地方政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。這種事權(quán)的屬地化劃分顯然不科學(xué)，一個(gè)地方的政府即使用盡全力控制了本地的生產(chǎn)活動(dòng)，減少了對(duì)本地區(qū)的污染，但無(wú)法阻止周邊污染物的飄移擴(kuò)散，因此無(wú)法有效地對(duì)本地區(qū)的污染負(fù)責(zé)。因此，前幾年環(huán)境保護(hù)部力推“區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治”，但是落實(shí)起來(lái)也是難度重重，成效并不理想。

綜合上述分析，我們建議應(yīng)考慮將跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理事權(quán)上劃中央，包括跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、全國(guó)性環(huán)境保護(hù)等具有全國(guó)性和大區(qū)域影響的環(huán)境事務(wù)，由中央承擔(dān)和管理，以增強(qiáng)環(huán)境事權(quán)管理的統(tǒng)籌性和一體化效應(yīng)。

（4）基本生存條件類事權(quán)應(yīng)由中央負(fù)責(zé)

人類基本生存條件主要包括飲水、大氣、食品藥品的安全等等。眾所周知，人類要生存，就必須吃飯、喝水、呼吸，有病就需要吃藥，保證飲水、大氣和食品藥品的安全是人類最基本的生存條件，屬于跨地區(qū)外部性公共產(chǎn)品，對(duì)民眾身體安全、社會(huì)和諧、政府信譽(yù)極其重要。

近年來(lái)，關(guān)于飲水、食品、藥品安全的事件接連不斷，屢禁不止，在民眾中造成極壞的影響。事實(shí)上，人類最基本的生存安全是地方政府難以保證的，主要原因在于相關(guān)產(chǎn)業(yè)與地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入、GDP指標(biāo)緊密相關(guān)，是地方政府保護(hù)的利稅大戶。在地方政府的保護(hù)傘下，他們敢于唯利是圖，即使出現(xiàn)問(wèn)題也會(huì)大事化小、不了了之。在這樣的利益關(guān)系鏈條下，農(nóng)產(chǎn)品、食品和藥品等難以保證安全，相關(guān)產(chǎn)品的監(jiān)督和管理，包括農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)、食品藥品監(jiān)督和衛(wèi)生監(jiān)督等職責(zé)需要上劃中央，由中央相關(guān)部門(mén)直接管理。只有這樣，才能隔斷企業(yè)與地方政府的利益鏈條，提高農(nóng)產(chǎn)品、食品和藥品的安全程度，保障人類的基本生存條件，提高政府的信譽(yù)。

（5）跨區(qū)域司法管理事權(quán)應(yīng)由中央負(fù)責(zé)

司法代表著國(guó)家的正義和公平。我國(guó)的司法事務(wù)過(guò)多地集中在地方，形成了中央一套體系和地方一套體系，造成地方與中央的博弈。由于地方司法機(jī)關(guān)由地方政府領(lǐng)導(dǎo)，成為地方政府的保護(hù)勢(shì)力，出現(xiàn)違法亂紀(jì)、貪贓枉法、冤假錯(cuò)案等形形色色的腐敗現(xiàn)象，司法之黑暗成為多年來(lái)社會(huì)詬病的主要焦點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，跨地區(qū)社會(huì)案件、經(jīng)濟(jì)糾紛越來(lái)越多，不是某一地區(qū)司法部門(mén)能夠處理的，切實(shí)需要司法部門(mén)形成統(tǒng)一的整體。因此，部分地方司法事權(quán)，特別是跨區(qū)域司法事權(quán)，如鐵路法院、海事法院、環(huán)境法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院等等，應(yīng)上收中央，由最高人民法院垂直領(lǐng)導(dǎo)，保障司法權(quán)的公正性和統(tǒng)一性。

3.關(guān)于財(cái)權(quán)劃分

在上收部分事權(quán)的同時(shí)，中央應(yīng)按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則適度向地方政府下放部分財(cái)權(quán)，使地方政府享有必要的稅收政策制定權(quán)和稅種選擇權(quán)。在可能的條件下，經(jīng)過(guò)審批，中央可考慮允許地方政府依照法定程序自主開(kāi)辟地方稅種和稅源，以便地方政府籌集適量的用于履行事權(quán)的資金，實(shí)現(xiàn)責(zé)與權(quán)的統(tǒng)一。同時(shí)，中央要按照事與錢(qián)相一致的原則，結(jié)合營(yíng)改增的全面覆蓋，盡快調(diào)整中央與地方政府之間的收入劃分辦法，關(guān)鍵是培植地方政府的主體稅種，建立健全地方稅體系，使地方政府有財(cái)力實(shí)現(xiàn)分級(jí)預(yù)算、自求平衡。具體而言，在保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的前提下，可考慮取消“兩稅”基數(shù)返還辦法，取消增值稅共享，其相應(yīng)利益可考慮通過(guò)深化資源稅、房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅等稅制改革培植地方稅主體稅種，完善地方稅體系予以保證。

4.根據(jù)東北老工業(yè)基地的經(jīng)濟(jì)特殊性，進(jìn)一步完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

建國(guó)以來(lái)，東北老工業(yè)基地曾經(jīng)對(duì)推動(dòng)全國(guó)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了較大作用，并在上繳稅收、原材料及設(shè)備供應(yīng)、技術(shù)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)等方面為國(guó)家做出了較大貢獻(xiàn)。對(duì)于這些城市和企業(yè)來(lái)說(shuō)，這種貢獻(xiàn)實(shí)際上也是一種犧牲，因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)創(chuàng)造的利潤(rùn)和稅收大都上繳了國(guó)家，而自身留下的很少，無(wú)償或低價(jià)調(diào)撥也造成這些城市創(chuàng)造價(jià)值的流失。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的全面展開(kāi)，一些老工業(yè)基地由于受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性影響，適應(yīng)不了經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌變化，一度陷入困境，工業(yè)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)相對(duì)衰退。根據(jù)老工業(yè)基地的客觀特點(diǎn)和具體情況，無(wú)論是為了實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，還是著眼于增強(qiáng)老工業(yè)基地能力、彌補(bǔ)財(cái)力缺口，中央都應(yīng)該適度加大對(duì)老工業(yè)基地城市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

（1）切實(shí)加大對(duì)老工業(yè)基地城市的一般性轉(zhuǎn)移支付力度

鑒于老工業(yè)基地與全國(guó)地級(jí)及以上城市和非老工業(yè)基地城市之間存在的財(cái)力差距，為了促進(jìn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，中央要切實(shí)加大對(duì)老工業(yè)基地城市的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，努力提高老工業(yè)基地城市的財(cái)政保障能力。在具體措施選擇上，可以考慮在全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的前提下，從老工業(yè)基地的實(shí)際情況出發(fā)，充分考慮老工業(yè)基地城市的特殊因素，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源環(huán)境條件、城市化程度、人口、教育狀況和地域特點(diǎn)等等。在具體操作上，可以考慮加大對(duì)老工業(yè)基地城市增值稅、資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)的返還比例，保證中央和省級(jí)財(cái)政每年的轉(zhuǎn)移支付增量不小于上一年度老工業(yè)基地城市上繳的稅收增量。稅收返還將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與稅基有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，能夠有效促進(jìn)老工業(yè)基地城市通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)擴(kuò)大稅基，從而成為老工業(yè)基地城市一項(xiàng)穩(wěn)定的資金來(lái)源。同時(shí)，稅收返還能夠調(diào)整老工業(yè)基地城市與其他城市的利益分配關(guān)系，從而較好地兼顧效率與公平。

（2）通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付建立健全老工業(yè)基地調(diào)整改造的長(zhǎng)效機(jī)制

目前，老工業(yè)基地城市發(fā)展面臨的矛盾和問(wèn)題很多，調(diào)整改造的任務(wù)非常艱巨，切實(shí)需要財(cái)政這個(gè)強(qiáng)有力的推手。當(dāng)然，考慮到財(cái)政資源的稀缺性，財(cái)政支持不能面面俱到，要將有限的財(cái)政資金用到最重要的地方，最大限度地提高財(cái)政資金的使用效率?；谏鲜鲈瓌t，可以考慮通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，采取中央、地方和企業(yè)合作方式，建立老工業(yè)基地調(diào)整改造和發(fā)展的專項(xiàng)基金，逐步建立健全老工業(yè)基地城市可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

（3）對(duì)地方政府承擔(dān)的中央性事權(quán)通過(guò)專項(xiàng)撥款予以補(bǔ)償

前已述及，東北三省承擔(dān)了大量中央事權(quán)，由此形成的費(fèi)用，中央應(yīng)通過(guò)專項(xiàng)撥款予以彌補(bǔ)。具體操作思路是將這些代理性事權(quán)剝離出來(lái)，進(jìn)行充分的論證和測(cè)算，并積極與有關(guān)部門(mén)溝通和協(xié)調(diào)，通過(guò)中央專項(xiàng)撥款予以解決。

5.加快完善財(cái)政立法

從目前來(lái)看，我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整基本上都是根據(jù)中央的“決定”和“通知”等向下傳達(dá)并加以執(zhí)行，缺乏必要的法律規(guī)范。首先，從中央與地方政府之間事權(quán)劃分來(lái)看，我國(guó)《憲法》第三條第四款規(guī)定：“中央與地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。我國(guó)《預(yù)算法》第十九條規(guī)定了預(yù)算支出的基本形式，但沒(méi)有具體規(guī)定中央預(yù)算支出和地方預(yù)算支出劃分的方法與原則，而是通過(guò)第二十一條授權(quán)國(guó)務(wù)院予以規(guī)定，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。其次，省級(jí)以下地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分無(wú)法可依。我國(guó)《憲法》規(guī)定了五級(jí)政府結(jié)構(gòu)：（1）中央人民政府（國(guó)務(wù)院）；（2）省、自治區(qū)、直轄市人民政府；（3）設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府；（4）縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府；（5）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府?！额A(yù)算法》根據(jù)“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”的原則，相應(yīng)設(shè)立五級(jí)預(yù)算。然而，我國(guó)《憲法》并未對(duì)省級(jí)以下政府間具體職責(zé)予以具體規(guī)定，國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》對(duì)地方各級(jí)政府事權(quán)范圍與財(cái)權(quán)分配也未涉獵，導(dǎo)致省級(jí)以下地方政府財(cái)政支出責(zé)任在層級(jí)分工上非?；靵y。

實(shí)踐證明，政府間財(cái)政分配關(guān)系的調(diào)整，特別是政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分應(yīng)以法律保障為基礎(chǔ)，否則高層級(jí)政府可以單方面改變低層級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任配置，最終導(dǎo)致政府間支出責(zé)任層層下放，事權(quán)與支出責(zé)任脫節(jié)，明確事權(quán)改革流于形式。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)稅體制改革的法治化。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，可考慮制定《政府間財(cái)政關(guān)系法》，在法治基礎(chǔ)上形成新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不斷以法律形式將改革形成的中央與地方政府各自的權(quán)力范圍、權(quán)力運(yùn)作方式、利益配置結(jié)構(gòu)等明確下來(lái)，形成中央與地方政府之間法定的權(quán)力利益關(guān)系，從而將政府間關(guān)系納入到法制化軌道。這樣，既可以防止中央政府收權(quán)、放權(quán)的隨意性，使中央與地方政府合理分配權(quán)力制度化；又可確保中央權(quán)威，落實(shí)憲法所規(guī)定的民主集中制原則。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，應(yīng)該采取法律列舉的方法，具體規(guī)定中央與地方政府各自專有事權(quán)和支出職責(zé)以及中央和地方政府的共有事權(quán)和支出職責(zé)，并保持相對(duì)穩(wěn)定性。在確定中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確中央和地方政府的財(cái)政收入權(quán)，以保證政府間財(cái)權(quán)（財(cái)力）與事權(quán)統(tǒng)一。

（四）進(jìn)一步完善省對(duì)市縣的財(cái)政體制

1.關(guān)于事權(quán)劃分

目前，東北地區(qū)也存在著省與市縣政府之間事權(quán)劃分不清晰的現(xiàn)象，事權(quán)和支出責(zé)任下沉問(wèn)題比較突出，改革要點(diǎn)如下：

（1）省應(yīng)上收部分事權(quán)

省政府能做的事盡量劃給省，市縣政府能做的事盡量劃給市縣，省政府負(fù)責(zé)跨市縣、省域內(nèi)事項(xiàng)。按照國(guó)家統(tǒng)一部署，認(rèn)真落實(shí)省以下地方法院、地方檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理事宜。

（2）省和市縣政府要共同履行好發(fā)展建設(shè)類事權(quán)

發(fā)展建設(shè)類事權(quán)主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等等。按照政府間事權(quán)劃分的基本原則，發(fā)展建設(shè)類事權(quán)應(yīng)由省以下地方政府承擔(dān)。這是因?yàn)椋l(fā)展建設(shè)類事權(quán)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政、稅收收入直接相關(guān)，而且這些指標(biāo)又是地方官員政績(jī)的直接體現(xiàn)，因而地方各級(jí)官員具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)關(guān)心這些事情，并且這類事權(quán)從決策到實(shí)施都要由地方當(dāng)局根據(jù)各地實(shí)際情況因地制宜進(jìn)行。

需要注意的是，在中央政府介入數(shù)量有限的、大型、長(zhǎng)周期、跨地區(qū)的重點(diǎn)項(xiàng)目的同時(shí)，省及市縣政府則需要收縮到公益性公共工程、公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)，以便更好地履行省以下地方政府的職責(zé)。

（3）社會(huì)管理、公共管理類事務(wù)主要由市縣政府承擔(dān)

社會(huì)管理和公共管理等事權(quán)，由于其一般只發(fā)生在轄區(qū)內(nèi)部，外溢程度有限，受益范圍清晰，屬于區(qū)域性公共產(chǎn)品，應(yīng)由轄區(qū)內(nèi)政府負(fù)責(zé)。但是，當(dāng)出現(xiàn)某些事件升級(jí)時(shí)，省政府也要承擔(dān)起援助和干預(yù)的責(zé)任。

（4）省以下政府要承擔(dān)基本公共服務(wù)的“錦上添花”職責(zé)

前已述及，基本公共服務(wù)兜底類事權(quán)應(yīng)上收中央，由中央承擔(dān)。作為補(bǔ)充，省與市縣政府應(yīng)承擔(dān)基本公共服務(wù)的“改善型”職責(zé)，發(fā)揮好“錦上添花”的作用。

2.關(guān)于財(cái)權(quán)劃分：構(gòu)建和完善地方稅體系

地方稅主體稅種的稅基應(yīng)比較廣泛，稅收收入應(yīng)比較穩(wěn)定，稅種應(yīng)具備非流動(dòng)性的特征，且稅負(fù)不可轉(zhuǎn)嫁，這樣就能使本地居民承擔(dān)本地稅負(fù)并且從公共產(chǎn)品中受益，從而使地方公共產(chǎn)品的成本與受益對(duì)等起來(lái)。按照以上思路，地方稅可以由以下三種組成：

一是房地產(chǎn)稅。十八屆三中全會(huì)明確提出加快房地產(chǎn)稅立法的問(wèn)題，與落實(shí)稅收法定原則相呼應(yīng)，更有利于體現(xiàn)房地產(chǎn)稅的公平性。國(guó)家層面要在加快房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程的同時(shí)，認(rèn)真總結(jié)部分地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，凝聚共識(shí)，統(tǒng)籌整合理順?lè)康禺a(chǎn)稅費(fèi)制度，將現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅收和某些合理的房地產(chǎn)方面的行政性收費(fèi)一并合理化。改變目前重流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收、輕保有環(huán)節(jié)稅收的做法，將住房開(kāi)發(fā)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的部分稅負(fù)轉(zhuǎn)移到保有環(huán)節(jié)。應(yīng)賦予省政府在幅度稅率范圍內(nèi)具體確定適用稅率的稅政管理權(quán)限，提高相關(guān)法規(guī)、資金、運(yùn)行機(jī)制的透明度，在逐步提高立法層次和繼續(xù)鼓勵(lì)先行先試的過(guò)程中，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革和房地產(chǎn)相關(guān)稅制改革，逐步使房地產(chǎn)稅成為地方政府的主體稅種之一，保證提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面的資金需要。

二是資源稅。下一階段的重點(diǎn)是擴(kuò)大征稅范圍，將其他金屬礦、非金屬礦和森林、水流、草原、灘涂等納入資源稅的征稅范圍，全面實(shí)行從價(jià)征收，并適時(shí)提高資源稅稅率，充分發(fā)揮稅收對(duì)資源開(kāi)發(fā)利用的調(diào)節(jié)作用。

三是城市維護(hù)建設(shè)稅。改革方向是適應(yīng)城鎮(zhèn)化過(guò)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，適當(dāng)提高城市維護(hù)建設(shè)稅在地方財(cái)政收入中的比重。

另外，要認(rèn)真做好環(huán)境保護(hù)稅征管工作，并可考慮將車輛購(gòu)置稅明確為地方稅，并適時(shí)研究開(kāi)征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。

3.進(jìn)一步完善省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度

分稅制改革后，在中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，東北三省逐步建立了省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付框架體系，主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩部分。省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施與完善，調(diào)整了各市縣之間的利益分配格局，保障了困難地區(qū)工資發(fā)放、維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出需求，各市縣的財(cái)政困難程度得到了緩解。

東北三省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度雖然取得了較好成效，但仍存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步規(guī)范和完善：一是在將財(cái)力轉(zhuǎn)移支付與激勵(lì)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合方面，在轉(zhuǎn)移支付制度與加強(qiáng)預(yù)算管理工作相結(jié)合方面，均應(yīng)充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付“調(diào)節(jié)器”的作用。二是標(biāo)準(zhǔn)收入與標(biāo)準(zhǔn)支出項(xiàng)目的測(cè)算方法尚需進(jìn)一步完善。目前，省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方法依然沿用習(xí)慣的因素法，與中央轉(zhuǎn)移支付辦法相比有較大差距。在建立規(guī)范的財(cái)政管理和轉(zhuǎn)移支付制度過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)測(cè)算支出范圍、標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)力水平等數(shù)據(jù)信息。省財(cái)政應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各市縣的實(shí)地調(diào)研，采取“統(tǒng)一原則、分類指導(dǎo)”的方法了解掌握不同地區(qū)、不同部門(mén)的財(cái)政支出范圍與開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付辦法。三是強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督制約機(jī)制。近年來(lái)，中央對(duì)東北三省以及省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模均在不斷擴(kuò)大，但包括專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的各類轉(zhuǎn)移支付資金尚缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。因此，省應(yīng)進(jìn)一步加大這方面的工作力度，通過(guò)審計(jì)、財(cái)政等部門(mén)加大轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督檢查力度，確保各類轉(zhuǎn)移支付資金落到實(shí)處，充分發(fā)揮資金使用效益。

4.建立健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制

縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制需實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政從過(guò)去的“兩保”（保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）向“三保”（保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生）邁進(jìn)，這是從根本上解決縣鄉(xiāng)基層財(cái)政困難、促進(jìn)省域范圍公共產(chǎn)品均等化的制度創(chuàng)新。下一步構(gòu)建縣級(jí)基本財(cái)力保障制度，應(yīng)在擴(kuò)大獎(jiǎng)補(bǔ)資金規(guī)模、增強(qiáng)省財(cái)政調(diào)控能力、完善保障措施上進(jìn)一步下功夫。新機(jī)制引入民生保障后，政策涵蓋面和外延性較大，因此要科學(xué)確定縣級(jí)財(cái)政“三保”的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)力需求，在范圍和標(biāo)準(zhǔn)制定上，既要兼顧面上的推進(jìn)，又應(yīng)注重提高保障水平。在保障措施上，對(duì)于財(cái)力較好的市縣，中央和省政策資金要重點(diǎn)引導(dǎo)其發(fā)揮內(nèi)生動(dòng)力；對(duì)于財(cái)力較差的，中央和省應(yīng)進(jìn)一步加大調(diào)節(jié)力度予以帶動(dòng)。