文/燕繼榮

新一輪《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》已經(jīng)推出，我們不僅需要全面了解這個方案，更需要深入理解這個方案。把這次改革放在國家治理現(xiàn)代化的大背景之下來理解，強(qiáng)調(diào)它是一個“新的探索”。非常有必要對新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革做出系統(tǒng)解讀。

一、改革解讀的原則

如何解讀本輪機(jī)構(gòu)改革？首先要把它放在中國綜合改革的背景之下。中國改革已經(jīng)走過了40年，到目前，大家都有基本共識，那就是我們需要全面深化改革。中國改革需要一個升級版，這個升級版是什么樣？它應(yīng)該針對和解決哪些問題？對以往的改革到底該怎么看？我覺得這些問題在理論上沒有完全想清楚，或者，至少目前我們在思想上還沒有形成一致的看法。到底要如何來總結(jié)這40年的改革，各個機(jī)構(gòu)都在躍躍欲試，我們期待能夠有一個一致的基調(diào)。

我們?nèi)绾蝸碓u價改革，按照一般的理解，目的論是評價一個事情主要的依據(jù)。所謂目的論的評價，就是依據(jù)行為目的和議題設(shè)定來評估行為本身。從宏觀角度來說，一項改革可能出于不同的目的，具體可能是基于人民的需要，基于社會的需要，基于政府的需要，基于政權(quán)的需要。如果從國家治理現(xiàn)代化這樣一個總目標(biāo)來衡量，如何評估本次改革？既然總的目標(biāo)是要實現(xiàn)一個遠(yuǎn)景規(guī)劃，即到本世紀(jì)中葉實現(xiàn)現(xiàn)代化，那么，中國離現(xiàn)代化國家還有多遠(yuǎn)，還有哪些短板需要補(bǔ)上？只有對這些問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理，才好更充分地闡釋本次改革的意義。

對這次黨和國家機(jī)構(gòu)改革的解讀，需要堅持一些基本原則。

第一，應(yīng)放在國家治理現(xiàn)代化大背景之下去解讀。中華民族偉大復(fù)興和“兩個百年夢想”的實現(xiàn)，需要再造國家治理體系和治理能力，此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革，就是對構(gòu)建國家治理體系的新探索。

第二，應(yīng)放在國家治理綜合改革背景之下去解讀。此次機(jī)構(gòu)改革，并不是完成行政體系功能調(diào)整的單項任務(wù)，它是黨的十八屆三中全會以來全面深化改革的進(jìn)一步延展，是涉及黨政軍民社各個系統(tǒng)的綜合改革。

第三，應(yīng)以問題為導(dǎo)向正面解釋改革的現(xiàn)實針對性。黨政軍民社的一體化考慮，結(jié)構(gòu)功能優(yōu)化調(diào)整的考慮，彌補(bǔ)管理功能短缺的考慮，應(yīng)對國際變化的考慮，這些考慮如何體現(xiàn)、如何與改革方案對應(yīng)，需要有明確說明。

第四，應(yīng)輔之以系列改革的積極承諾為條件，如憲法宣誓、公開機(jī)制、決策機(jī)制、監(jiān)督考核機(jī)制的實施和完善等。這次黨和國家機(jī)構(gòu)改革涉及機(jī)構(gòu)的調(diào)整，涉及憲法的修改，這些動作都很大。動作大必然會引起各種各樣的反應(yīng)，這就需要決策機(jī)構(gòu)以更加積極的承諾作為配合，以消除社會不必要的疑慮。

第五，應(yīng)凸顯現(xiàn)代化征程中的新探索，避免宣傳上的混亂。為凝聚改革共識，需要有正面的引導(dǎo)。此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革，是中國現(xiàn)代化整個征程中的一個重要的環(huán)節(jié)，不是對過去改革開放總路線總目標(biāo)的否定。

第六，應(yīng)努力消除社會誤解，特別要針對國際輿論中對改革的污名化對待，提出正面的解釋。

總之，對改革的解讀應(yīng)該遵循這樣的邏輯：偉大復(fù)興和國家治理現(xiàn)代化是中國的總目標(biāo)；為實現(xiàn)這一總目標(biāo)，推進(jìn)制度和機(jī)構(gòu)的改革是必要的；這種制度和機(jī)構(gòu)改革，既是治國理政的需要，更是推進(jìn)綜合改革的保障。要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，要完成國家治理的統(tǒng)一性，要克服國家治理的碎片化，要推進(jìn)國家發(fā)展的均等化，要完成國家現(xiàn)代化改造，不依靠一種富有成效的權(quán)力和權(quán)威的制度安排作保障，任何人恐怕都很難勝任這一重大任務(wù)。

二、改革的特點(diǎn)和意義

沒有制度的保障，不可能完成上述任務(wù)。新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革總目標(biāo)的實現(xiàn)，需要政治核心力量的持續(xù)領(lǐng)導(dǎo)，需要黨政同心的制度安排，需要破解權(quán)力碎片化的不足，需要彌補(bǔ)功能上的短板，需要調(diào)整治理結(jié)構(gòu)和體系，需要保持足夠的、適度的社會穩(wěn)定。

在中國國家治理現(xiàn)代化綜合改革的背景之下來看，我們需要完成國家治理現(xiàn)代化的政治改革，這種政治改革強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)治黨，提高執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力，加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一管理。國家治理現(xiàn)代化的行政改革就是要理順關(guān)系，調(diào)整結(jié)構(gòu)功能，強(qiáng)化系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性、協(xié)同性。國家治理現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)改革更多地考慮消除經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展障礙，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新，推動形成新的經(jīng)濟(jì)增長動力。國家治理現(xiàn)代化的社會改革可能更多地強(qiáng)調(diào)促進(jìn)公平，化解社會風(fēng)險，提供各種社會保障。當(dāng)然，國家治理現(xiàn)代化還要進(jìn)行軍事改革，要把軍隊打造成一個現(xiàn)代化的軍隊。中國國家治理現(xiàn)代化需要綜合改革，這是一個長期的任務(wù)。機(jī)構(gòu)改革僅僅是這個重大環(huán)節(jié)中的一部分。當(dāng)然，要推進(jìn)這樣的宏偉改革，維持社會政治秩序的適度穩(wěn)定也是必要的。

如何評估這次黨和國家機(jī)構(gòu)的改革？第一，這是落實黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度安排。以前我們的提法是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但沒有把黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化，現(xiàn)在試圖要做到制度化，這是一個新探索。第二，這是面向國際化需求的安排，包括新設(shè)置國家移民管理局、國家國際發(fā)展合作署這樣一些新的機(jī)構(gòu)，主要是應(yīng)對國際化的一些安排。第三，這是功能和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的安排，體現(xiàn)為大環(huán)境、大資源、大文化這些大部門結(jié)構(gòu)功能的調(diào)整。第四，這是政治的國家化安排，也就是政治任務(wù)國家化的安排，具體標(biāo)志就是國家監(jiān)察委員會的創(chuàng)立，實際上把反腐敗這樣執(zhí)政黨重要的任務(wù)和作用轉(zhuǎn)化為國家戰(zhàn)略的內(nèi)容，變成了國家行為和國家戰(zhàn)略，紀(jì)律檢查的黨務(wù)活動納入國家合法性活動的范圍之內(nèi)。第五，一些執(zhí)行特定任務(wù)的機(jī)構(gòu)，比如臨時性的機(jī)構(gòu)，為執(zhí)行某一個階段性任務(wù)而成立的臨時機(jī)構(gòu)，被果斷地終止。同時，應(yīng)對新的形勢發(fā)展設(shè)計了新的部門，包括新設(shè)立的退役軍人事務(wù)部等。

▲ 閬中古城 黃文平攝影

三、改革尚待關(guān)注的問題

還有一些問題需要關(guān)注。第一，機(jī)構(gòu)頻繁變動的問題。黨的十八大以前就有機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)改革要從上到下完成調(diào)整，估計要四五年時間。上一輪改革在地方上可能還沒有調(diào)整到位，新一輪改革又來了。

第二，有些機(jī)構(gòu)目前來看有創(chuàng)新，但是其功能職責(zé)到底怎么來劃分，還需要考慮。特別是那些綜合部門，它的綜合性業(yè)務(wù)涉及到很多機(jī)構(gòu)，原來可能是用成立一個委員會或者是一個辦公室這樣的高規(guī)格的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)來處理，現(xiàn)在則把它設(shè)定為一個與其他部門平行的部委機(jī)構(gòu)，比如應(yīng)急管理部，它的協(xié)調(diào)性功能怎么實現(xiàn)，需要考慮。

后續(xù)的問題需要更多留意。國家發(fā)展需要綜合改革，中國目前的機(jī)構(gòu)改革實則是整個綜合改革的一個重要環(huán)節(jié)；中國綜合性改革要回歸到黨的十八屆三中全會的設(shè)計上，黨的十八屆三中全會的基本精神是黨內(nèi)國內(nèi)最大的共識。此外，基于行政區(qū)劃的治

理結(jié)構(gòu)和政策的不適應(yīng)問題，也應(yīng)該逐漸納入到改革的議題中來。國家治理現(xiàn)代化要求治理體系的協(xié)同性，為此，機(jī)構(gòu)上做各種各樣的分分合合的調(diào)整是必要的，但是，有些時候，行政區(qū)劃特別是政策出臺仍然以行政區(qū)劃為基本單位這樣的問題，在很大程度上阻礙了國家治理的協(xié)同性。另外，央地關(guān)系這種職責(zé)同構(gòu)的問題如何破解？最后，百姓長期抱怨的事項的治理改革也需要盡快出臺。百姓長期關(guān)注的問題，是與他們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)的利益所在。改革的最終目的是讓人民有獲得感，讓人民對國家治理感到滿意。機(jī)構(gòu)是做了調(diào)整和改革，那么，如何才能讓百姓感覺到這些改革跟他們的切身利益相關(guān)？不解決這些切身利益問題，百姓會覺得機(jī)構(gòu)的分分合合沒有意義，與他們的生活無關(guān)。