趙鵬程，李雪艷

(西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充 637002)

一、引言

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，要健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治。同時(shí)還提出，要堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。民主是“特定經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益關(guān)系基礎(chǔ)上，保障公民政治權(quán)利得到平等實(shí)現(xiàn)的政治形式”[1]330。中國(guó)民主政治的根本目標(biāo)是高度發(fā)達(dá)的人民民主。我國(guó)六十年民主政治的實(shí)踐，使我們深刻地認(rèn)識(shí)到，民主是社會(huì)主義的本質(zhì)和生命，沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義現(xiàn)代化[2]18。而建構(gòu)民主，可以主要是政治和法律行動(dòng)，但要運(yùn)行和鞏固民主，只有落實(shí)于民生保障。人民當(dāng)家做主具有民主和民生核心理念的內(nèi)在統(tǒng)一性，不該將“民主”孤懸于人民的基本生活——“民生”之外，人民當(dāng)家做主就是遵循“我的民生我做主”的基本原則[3]143-150，因此，民主離不開民生。

有學(xué)者認(rèn)為“民主推動(dòng)民生”的單向邏輯過于片面，應(yīng)將二者有機(jī)結(jié)合起來。林尚立將民主與民生的關(guān)系放在人民民主的中國(guó)邏輯中進(jìn)行分析，他認(rèn)為民主化戰(zhàn)略最重要的是追求民主化的民生績(jī)效，將民主建設(shè)與民生建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來[4]112-122。韓喜平認(rèn)為，改善民生與協(xié)商民主聯(lián)系緊密、相得益彰，前者是后者的價(jià)值訴求，后者是前者的重要途徑，要努力實(shí)現(xiàn)二者良性互動(dòng)、共同發(fā)展[5]96-98。藍(lán)蔚青強(qiáng)調(diào)將發(fā)展民主與改善民生統(tǒng)一于全面建設(shè)小康社會(huì)實(shí)踐中，圍繞民生扎扎實(shí)實(shí)發(fā)展人民民主，以民主的制度、方法和手段解決民生問題[6]27-30。因此，民生建設(shè)和民主建設(shè)既不能相互割裂，也不能相互替代，應(yīng)該是相輔相成[7]107、互促共贏的。在現(xiàn)代社會(huì)中，“民主”與“民生”已經(jīng)顯示出核心理念的相容性，“民主”融入了“民生”，“民生”成為“民主”的依托，“我的民生我做主”已經(jīng)成為生活常態(tài)。

中共十六大和十七大以來，黨中央強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)社會(huì)自治功能，擴(kuò)大基層民主。十九大報(bào)告進(jìn)一步指出，增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。民生建設(shè)是各級(jí)政府的職能重心，政府的根本責(zé)任就是為公民提供有效的公共服務(wù)[8]75，因此，民生建設(shè)的落腳點(diǎn)就是為社會(huì)提供公共服務(wù)。

在農(nóng)村社會(huì)管理工作中，民主建設(shè)的關(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)村民參與積極性和實(shí)現(xiàn)需求表達(dá)的有效性；民生建設(shè)的關(guān)鍵在于公共服務(wù)供給的數(shù)量與質(zhì)量。那么，如何調(diào)動(dòng)村民參與的積極性，實(shí)現(xiàn)需求表達(dá)的有效性和保證公共服務(wù)供給的質(zhì)與量呢？統(tǒng)籌考慮民主與民生的關(guān)系，將二者緊密聯(lián)系起來需要一個(gè)載體，比如村級(jí)公共服務(wù)。郫都區(qū)通過實(shí)施村級(jí)公共服務(wù)改革，建立民主參與機(jī)制，使村民積極參與民生建設(shè)，逐步提高了民主意識(shí)；反過來，村級(jí)公共服務(wù)改革是在民主實(shí)踐中進(jìn)行的，村民在村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目供給中充分表達(dá)自己的真實(shí)需求，以民主手段解決民生問題，在發(fā)展民主中改善了民生建設(shè)。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，成都市郫都區(qū)實(shí)施村級(jí)公共服務(wù)改革，以“四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”為載體加強(qiáng)民主與民生的良性互動(dòng)，形成民主與民生互促共贏良好局面。郫都區(qū)的村級(jí)公共服務(wù)改革實(shí)踐為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)民主發(fā)展和民生建設(shè)提供了有益借鑒。

二、發(fā)展民主是改善民生的重要途徑

中共十八大報(bào)告明確指出：“著力保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義”，“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題?！盵9]11-14解決民生問題需要多種途徑，需要各方面共同努力，而發(fā)展民主是改善民生的一條重要途徑。只有通過發(fā)展民主，政府決策充分考慮到廣大人民群眾的利益和需求，使民生建設(shè)更“接地氣”。

健全的基層民主機(jī)制是推進(jìn)民生建設(shè)的重要依據(jù)。2017年4月，郫都區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)及農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組出臺(tái)了《郫都區(qū)2017年深化村公改革規(guī)范四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)建議操作流程》，并快速在全區(qū)推開、落實(shí)。郫都區(qū)村級(jí)公共服務(wù)改革在各個(gè)環(huán)節(jié)堅(jiān)持民主原則，充分發(fā)揮民主制度創(chuàng)新的主導(dǎo)作用，“干不干”“干什么”“怎么干”“干得好不好”，一切都由村民說了算。郫都區(qū)通過加強(qiáng)四個(gè)“重點(diǎn)環(huán)節(jié)”的民主化，表明發(fā)展民主是改善民生的重要途徑。

(一)收集梳理環(huán)節(jié)

以村民真實(shí)需求為出發(fā)點(diǎn)，保證人民群眾在民生改善中的主體地位。村級(jí)公共服務(wù)該實(shí)施哪些項(xiàng)目，不是政府的強(qiáng)制決定，而是依據(jù)村民的民意表達(dá)和公共精神來定。政府在這一環(huán)節(jié)暢通村民公共需求意愿表達(dá)渠道，使村民改變“搭便車”“事不關(guān)己”的心態(tài)，調(diào)整觀念，積極參與，表達(dá)需求，提出建議，達(dá)成村民“想要的”與政府“提供的”有效契合。郫都區(qū)在這一環(huán)節(jié)的做法有：每逢年初，上一年度村公共資金管理使用情況通過村民議事會(huì)或村民委員會(huì)向村民會(huì)議報(bào)告。意愿收集過程中，各村(社區(qū))要采取“一戶一表”、議事會(huì)成員固定聯(lián)系村(居)民(意愿收集表)等形式開展入戶收集意見，并且入戶調(diào)查表填寫數(shù)量達(dá)到總戶數(shù)90%以上，以確保意愿收集真實(shí)有效。隨后對(duì)收集的項(xiàng)目進(jìn)行梳理、剔除、歸類，對(duì)未采納的意見，議事會(huì)成員向聯(lián)系村(居)民做出反饋。意見梳理完成后，將所收集意見對(duì)外公示(公示期7天)，公示地點(diǎn)為村委會(huì)、群眾集中區(qū)域等至少三處。示范村入戶簽字時(shí)按照“一戶一表一照片”的要求實(shí)施。為確保“一戶一表”工作的真實(shí)性、宣傳的及時(shí)性，郫都區(qū)要求對(duì)此項(xiàng)工作弄虛作假、情節(jié)嚴(yán)重的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將作為案件線索上報(bào)紀(jì)檢部門進(jìn)行查處。

(二)民主議決環(huán)節(jié)

從發(fā)揮人民主體地位出發(fā)，為科學(xué)議決民生建設(shè)提供保證。郫都區(qū)在每年4月30日前，要求各村(居)委會(huì)將收集梳理的村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目報(bào)鎮(zhèn)(街道)政府審核把關(guān)后，提交村民議事會(huì)進(jìn)行民主議決；同時(shí)要求各村(居)委會(huì)民主議決后在公示欄公開相關(guān)內(nèi)容和進(jìn)行項(xiàng)目備案。在這一環(huán)節(jié)，村民議事會(huì)成為村民的代言人，成為政府和村民之間的“橋梁”，將村民希望政府“做什么、怎么做”上傳，使政府制定出符合村民需求的科學(xué)供給方案。通過讓村民真實(shí)地表達(dá)公共需求意愿并參與民主議決過程中，達(dá)到民意的充分顯示，使供給決策適應(yīng)民意，不僅滿足了村民真正需求，而且對(duì)決策者行為進(jìn)行制約和監(jiān)督，為村級(jí)公共服務(wù)供給提供保障。民主議決工作步驟及要求如圖1所示。

① 比選：參照政府投資項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定，聘請(qǐng)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)組織、發(fā)布招標(biāo)公告，由三家及以上的公司、社會(huì)組織等供應(yīng)機(jī)構(gòu)提供標(biāo)書，邀請(qǐng)專家評(píng)審，最終選出服務(wù)單位，比選結(jié)果報(bào)村(居)民議事后進(jìn)行公示。

②簡(jiǎn)易比選：參照政府投資項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定，由村(居)委會(huì)按照村(居)民議事會(huì)議決項(xiàng)目，發(fā)布招標(biāo)公告，由三家及以上的公司、社會(huì)組織等供應(yīng)機(jī)構(gòu)提供申請(qǐng)書，由村民議事會(huì)進(jìn)行商議、比較，最終選出服務(wù)單位，并公示結(jié)果。

③監(jiān)督購(gòu)買：在村(居)民議事會(huì)議決項(xiàng)目后，由議事會(huì)或監(jiān)事會(huì)成員至少三人互相監(jiān)督下直接購(gòu)買。參與人員在《采購(gòu)比較單》上簽字確認(rèn)，并拍照留下購(gòu)買痕跡，存入檔案。

(三)實(shí)施監(jiān)督環(huán)節(jié)

以保障人民切身利益為落腳點(diǎn)，使政府工作真正讓群眾滿意。作為具有非排他、非競(jìng)爭(zhēng)性的村級(jí)公共服務(wù)，“搭便車”是最常見的行為，公共服務(wù)項(xiàng)目供給的實(shí)際效率與預(yù)期效率存在較大差距，如果缺乏有效監(jiān)督，很容易出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象。精準(zhǔn)的項(xiàng)目發(fā)包方式是民生建設(shè)高效性的重要保證，嚴(yán)格的民主監(jiān)督是民生建設(shè)優(yōu)質(zhì)性和共享性的必要保障。郫都區(qū)政府在村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目中采用“分類實(shí)施”方式，將項(xiàng)目分為工程類、服務(wù)類、貨物類、議定列支類、日常基礎(chǔ)公共服務(wù)類等。各類項(xiàng)目的實(shí)施方式不同，主要包括比選①、簡(jiǎn)易比選②、監(jiān)督購(gòu)買③、經(jīng)議事會(huì)議定后列支、服務(wù)外包或臨時(shí)招聘，見圖2，并形成各類項(xiàng)目實(shí)施所需要的配套印證材料。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，郫都區(qū)政府堅(jiān)持做好村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)督工作，“民主”與“公正”精神貫穿始終，組織村民監(jiān)督委員會(huì)、受益群眾代表全過程參與項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督環(huán)節(jié)，要求監(jiān)事會(huì)對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行定期監(jiān)督，每個(gè)項(xiàng)目監(jiān)督不少于四次，以保障村民的切身利益。

圖1 民主議決工作步驟及要求

資料來源：郫都區(qū)深化村公改革規(guī)范四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)建議操作流程(郫統(tǒng)籌農(nóng)領(lǐng)發(fā)【2017】3號(hào))。

(四)評(píng)議整改環(huán)節(jié)

以確保項(xiàng)目質(zhì)量為主線，使政府切實(shí)做到“問績(jī)于民”?！敖鸨y杯，不如老百姓的口碑”。郫都區(qū)政府始終以老百姓的評(píng)價(jià)作為最終依據(jù)，對(duì)實(shí)施的村級(jí)項(xiàng)目做到全面、民主的評(píng)估。本環(huán)節(jié)要求：項(xiàng)目完工后，村(居)委會(huì)組織議事會(huì)代表、監(jiān)事會(huì)成員、受益范圍內(nèi)的黨員代表和受益群眾代表對(duì)村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)議，形成“評(píng)議—整改”反復(fù)循環(huán)的民主評(píng)議機(jī)制。首先，監(jiān)事會(huì)對(duì)項(xiàng)目提出整改要求的，項(xiàng)目實(shí)施方必須進(jìn)行相應(yīng)整改；其次，進(jìn)行滿意度調(diào)查。第一，滿意度調(diào)查(社會(huì)評(píng)價(jià))主要在村民議事會(huì)成員、監(jiān)事會(huì)成員、受益范圍內(nèi)的黨員代表和受益群眾代表(不低于驗(yàn)收成員總數(shù)的50%)中進(jìn)行；第二，對(duì)于涉及專業(yè)技術(shù)的項(xiàng)目，各鎮(zhèn)(街道)要組織鎮(zhèn)項(xiàng)目聯(lián)合審核小組參與驗(yàn)收，鎮(zhèn)紀(jì)委要加強(qiáng)監(jiān)督；第三，群眾滿意度未達(dá)到90%以上的項(xiàng)目，必須責(zé)令整改，整改完成后再進(jìn)行民主評(píng)議。在這一環(huán)節(jié)，郫都區(qū)政府形成“政府監(jiān)管為主導(dǎo)、農(nóng)民自主為核心、技術(shù)審核為保障”的新思路。

圖2 村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目分類實(shí)施方式圖解

資料來源：郫都區(qū)深化村公改革規(guī)范四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)建議操作流程(郫統(tǒng)籌農(nóng)領(lǐng)發(fā)【2017】3號(hào))。

三、改善民生是發(fā)展民主的助推器

民主是促進(jìn)民生的重要工具和途徑；反過來講，圍繞著民生建設(shè)使民主精神融入社會(huì)骨髓，達(dá)到改善民生助推民主發(fā)展的效果。郫都區(qū)政府通過村級(jí)公共服務(wù)改革，不斷改善民生，充分調(diào)動(dòng)村民民主意識(shí)和政治熱情，培養(yǎng)村民行使民主權(quán)利的能力。

(一)民生建設(shè)中，村民的民主意識(shí)和政治熱情被喚醒

民生建設(shè)關(guān)乎老百姓的切身利益和基本權(quán)益，只有民生得以改善與提高，才能從根本上保證人民群眾有能力參與民主，才能充分調(diào)動(dòng)人民群眾參與熱情。郫都區(qū)政府通過村級(jí)公共服務(wù)改革，將原本抽象的民主轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧磉叺拿裰鳌保ㄟ^實(shí)施貼近群眾生活的公共服務(wù)項(xiàng)目，充分調(diào)動(dòng)村民的民主意識(shí)，達(dá)到了“民生促民主”的效果。

村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目緊扣村民實(shí)際需求,運(yùn)用“誘致性”手段,讓“身邊的民生”激發(fā)村民民主參與意識(shí)和熱情?！吧磉叺拿裰鳌笔谴迕袷煜さ拿裰鳎⒉灰蟠迕窬邆鋵I(yè)知識(shí)，在“需求—利益”這根村民生活中“最敏感的神經(jīng)”的“刺激誘導(dǎo)”下,郫都區(qū)村民的政治熱情迅速高漲。2016年，郫都區(qū)政府在農(nóng)村發(fā)放入戶調(diào)查表98000份，收回81340份，回收率83%。同時(shí)在“2016年成都市公共服務(wù)滿意度測(cè)評(píng)調(diào)查”中，郫都區(qū)政府共收到1668條有效意見。并且，村民參與調(diào)查的年齡結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化。2013年，參與入戶調(diào)查的中青年僅占28%；2016年該比例上升為47%。郫都區(qū)政府高度重視民生之上的民主發(fā)展，積極探索建立政府、村(居)委會(huì)、村民、媒體“四位一體”的民主機(jī)制，拓寬民主參與渠道，全方位吸引村民關(guān)心和參與村級(jí)公共服務(wù)改革，讓村民真正實(shí)現(xiàn)“我的民生我做主”。

(二)民生改善中，群眾行使民主權(quán)利的能力得到提升

農(nóng)村建設(shè)中每一個(gè)民生問題的解決,都為村民行使民主權(quán)利樹立了信心，培養(yǎng)了能力。

郫都區(qū)政府通過村級(jí)公共服務(wù)改革，在民生建設(shè)上推動(dòng)民主發(fā)展，充分培養(yǎng)了村民行使民主權(quán)利的能力，主要表現(xiàn)在：第一，表達(dá)能力。在收集梳理環(huán)節(jié)，村民能夠真實(shí)表達(dá)自己的需求；在實(shí)施監(jiān)督環(huán)節(jié)，村民能夠暢快表達(dá)自己對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的意見；在評(píng)議整改環(huán)節(jié)，村民對(duì)村級(jí)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)變得更加理性，能夠客觀表達(dá)自己的滿意度；并且，群眾遇到問題能夠直接找村(居)委會(huì)、受益群眾代表、議事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，這說明村民對(duì)村級(jí)公共服務(wù)改革的信任度上升；第二，監(jiān)督能力。在村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施過程中，村民全面而嚴(yán)格的監(jiān)督，保證了項(xiàng)目的順利實(shí)施和質(zhì)量?jī)?yōu)等。從被動(dòng)監(jiān)督村組、農(nóng)毛渠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到自覺成立志愿服務(wù)營(yíng)造社會(huì)公益，說明村民的監(jiān)督能力在逐步提高；第三，談判能力。村民面對(duì)村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目抉擇和實(shí)施中出現(xiàn)的利益糾紛問題,正逐步采取和平談判的解決方式。在堅(jiān)持己見和理解退讓之間尋求平衡，不僅能夠貫徹“少數(shù)服從多數(shù)”原則,而且能夠形成“多數(shù)照顧少數(shù)”的公共精神。

四、村級(jí)公共服務(wù)改革中影響民主發(fā)展與民生建設(shè)的因素

(一)基層治理機(jī)制不健全，法律定位不明確

郫都區(qū)基層治理機(jī)制通過“四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”和民主議事制度彰顯民主特色，將民生與民主有機(jī)鏈接。但是四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)在實(shí)施中還存在一些問題，影響了民主發(fā)展。一是收集梳理環(huán)節(jié)。由于缺乏監(jiān)督，意愿收集表出現(xiàn)“弄虛作假”現(xiàn)象；二是民主議決環(huán)節(jié)。村民對(duì)項(xiàng)目了解淺顯，最終還是村干部說了算，議事會(huì)流程變得形式化。個(gè)別村召開村民議事會(huì)，通過物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)來“吸引”村民投票和表決，拍照后就散會(huì)。在對(duì)村民對(duì)村民議事會(huì)決定事項(xiàng)的知曉度調(diào)研中，僅有42.8%的村民表示了解；三是實(shí)施監(jiān)督環(huán)節(jié)。各監(jiān)督主體權(quán)責(zé)范圍模糊，權(quán)限不清，議事會(huì)成員和監(jiān)事會(huì)成員大多數(shù)由村(居)委會(huì)推舉，民主監(jiān)督的背后其實(shí)是“一人獨(dú)大”。村民監(jiān)督委員會(huì)成員和受益群眾代表受教育水平不高，對(duì)項(xiàng)目監(jiān)督缺乏專業(yè)性，往往出現(xiàn)“隨主流”的監(jiān)督結(jié)果；四是議事會(huì)法律地位不明確。村民議事會(huì)是村級(jí)治理機(jī)制改革的創(chuàng)新之舉，其本質(zhì)在于對(duì)村級(jí)事務(wù)民主議決，然而議事會(huì)法律定位不明確，缺乏權(quán)威性和合法性，這對(duì)發(fā)展民主和建設(shè)民生產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

(二)村民民主參與意識(shí)和能力不足

在村級(jí)公共服務(wù)改革中，民主參與度和有效性高低體現(xiàn)在“四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”中。雖然郫都區(qū)在民主和民生建設(shè)方面取得了成效，而事實(shí)上，村民的民主意識(shí)和參與能力還存在欠缺。在對(duì)村民參與村級(jí)事務(wù)的態(tài)度調(diào)查中，持積極態(tài)度的人數(shù)為54%。有的村民不相信政府與村干部，對(duì)政府的政策和村級(jí)公共服務(wù)改革持冷漠態(tài)度，以“事不關(guān)己”“政府做什么無所謂”“選誰當(dāng)村干部都一樣”的態(tài)度拒絕參與一切村級(jí)事務(wù)，嚴(yán)重影響了基層民主發(fā)展和民生建設(shè)。在民主議決環(huán)節(jié)中，村民對(duì)非相關(guān)利益的事務(wù)表現(xiàn)為政治熱情不高，對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的事務(wù)表現(xiàn)為不理解和不支持。如在對(duì)唐昌鎮(zhèn)大云村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，年齡較大的村民希望將大部分村公改革資金用于社會(huì)保障、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)等近期利益的村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目，而中年人則希望將大部分專項(xiàng)資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境綜合治理等長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的村公項(xiàng)目中，這在民主參與中會(huì)導(dǎo)致一部分人參與動(dòng)力不足。

(三)政府職能依然存在“越位”和“缺位”現(xiàn)象

在村級(jí)公共服務(wù)改革中，政府的“越位”和“缺位”現(xiàn)象影響了民生建設(shè)的質(zhì)量。在民生項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督環(huán)節(jié)，公開招標(biāo)過程應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目發(fā)包實(shí)施方式分別由代理機(jī)構(gòu)或者議事會(huì)實(shí)施，然而政府卻干涉這一過程，為利益相關(guān)的投標(biāo)企業(yè)開“后門”，出現(xiàn)“越位”現(xiàn)象。民生項(xiàng)目評(píng)議整改環(huán)節(jié)要求對(duì)于涉及專業(yè)技術(shù)的項(xiàng)目，特別是工程類項(xiàng)目，各鎮(zhèn)(街道)要組織鎮(zhèn)項(xiàng)目聯(lián)合審核小組參與驗(yàn)收，鎮(zhèn)紀(jì)委加強(qiáng)監(jiān)督。但是，鎮(zhèn)紀(jì)委卻將監(jiān)督流于形式，驗(yàn)收項(xiàng)目過程中只是“走過場(chǎng)”，未盡到監(jiān)督職責(zé)，出現(xiàn)監(jiān)督“缺位”現(xiàn)象。

(四)深化改革面臨巨大資金壓力

村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施涉及到大量資金，建立健全農(nóng)村各項(xiàng)公共服務(wù)需要大量財(cái)政投入，雖然改革后的村級(jí)治理機(jī)制推出了優(yōu)先項(xiàng)目和禁止項(xiàng)目，減輕了農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政壓力，但是村組道、農(nóng)毛渠等基礎(chǔ)設(shè)施這一建設(shè)類公共服務(wù)已經(jīng)占據(jù)了大部分村級(jí)公共服務(wù)資金。以郫都區(qū)改革示范村(社區(qū))為例，見表1。籌融資渠道匱乏，只靠政府財(cái)政支持，建設(shè)全面而優(yōu)良的村級(jí)公共服務(wù)壓力巨大。顯然，巨大的改革成本也使村級(jí)公共服務(wù)發(fā)展難度加大，使民生建設(shè)項(xiàng)目受到影響。

表1 2016年郫都區(qū)改革示范村(社區(qū))村公改革建設(shè)類項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)一覽表

序號(hào)村(社區(qū))預(yù)算經(jīng)費(fèi)(萬元)1古城鎮(zhèn)中平村6．52古城鎮(zhèn)指路村12．58153安德鎮(zhèn)交通村1024安德鎮(zhèn)東風(fēng)村97．85唐元鎮(zhèn)錦寧村22．16唐元鎮(zhèn)臨石村82．47新民鎮(zhèn)云橋村23．168新民鎮(zhèn)云凌村8．39三道堰鎮(zhèn)青杠樹村2．510三道堰鎮(zhèn)古堰社區(qū)13

資料來源：根據(jù)2016年郫都區(qū)村公改革項(xiàng)目備案表整理得出。

(五)村級(jí)公共服務(wù)改革人才匱乏

人才是一切改革的核心因素，村級(jí)公共服務(wù)改革工作也不例外。一是目前基層干部的文化水平和思想建設(shè)仍有欠缺，村干部的文化水平大專學(xué)歷以上的僅占29.3%，部分基層干部對(duì)村級(jí)公共服務(wù)改革的民主建設(shè)認(rèn)識(shí)不夠，沿襲了“自上而下”的命令下達(dá)式思維模式，對(duì)民主制度表現(xiàn)出不理解和不適應(yīng)，嚴(yán)重影響了民主發(fā)展；二是專業(yè)人才匱乏。在項(xiàng)目預(yù)算、監(jiān)督和驗(yàn)收階段，由于缺乏專業(yè)人才導(dǎo)致出現(xiàn)漏報(bào)、低報(bào)預(yù)算和質(zhì)量不過關(guān)現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了民生建設(shè)。因此，基層干部隊(duì)伍和專業(yè)人才隊(duì)伍的欠缺阻礙了民主建設(shè)和民生工程的進(jìn)一步提高。

五、村級(jí)公共服務(wù)改革中促進(jìn)民主發(fā)展和民生建設(shè)的建議

(一)完善基層治理機(jī)制，加強(qiáng)法制化建設(shè)

社會(huì)發(fā)展的前景道路關(guān)鍵在于制度的制定。第一，完善基層治理機(jī)制，以制度化為目標(biāo)形成可持續(xù)機(jī)制。“四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”實(shí)施流程不完善，缺乏監(jiān)督。監(jiān)督不應(yīng)只存在于某個(gè)環(huán)節(jié)，而應(yīng)存在于整個(gè)過程，比如收集梳理環(huán)節(jié)和民主議決環(huán)節(jié)重程序、輕監(jiān)督，前者應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督以保障信息收集的真實(shí)有效性，后者應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督以保障村民議事會(huì)的民主公開和真實(shí)完整。并且，始終停留在“項(xiàng)目式運(yùn)作”層面的“四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)”應(yīng)該上升為制度化層面，為村級(jí)公共服務(wù)改革提供持久推動(dòng)力。因?yàn)橹挥型ㄟ^制度化，以制度形式固定下來，機(jī)制的運(yùn)行才不會(huì)出現(xiàn)因?yàn)橛嘘P(guān)官員變動(dòng)而“人走政息”的結(jié)局；第二，加強(qiáng)立法，進(jìn)一步明確議事會(huì)的法律地位，以合法化為目標(biāo)形成法制化機(jī)制。只有通過立法，以法律形式明確議事會(huì)的權(quán)利、責(zé)任和議事規(guī)則，才能使基層治理機(jī)制合法化，為村級(jí)公共服務(wù)改革提供法律保障；第三，為完善基層治理機(jī)制，增設(shè)基層晉升激勵(lì)制度，改變長(zhǎng)期以來單一的“以GDP論英雄”的績(jī)效評(píng)估模式，通過設(shè)立晉升錦標(biāo)賽方式來調(diào)動(dòng)村干部制定、執(zhí)行符合社會(huì)合意的長(zhǎng)期政策，將長(zhǎng)期政策的折現(xiàn)率作為晉升考核標(biāo)準(zhǔn)之一。

(二)提升農(nóng)民參與意識(shí)和能力，拓寬民主參與渠道

加強(qiáng)村民的民主意識(shí)和參與能力是發(fā)展基層民主的關(guān)鍵，也是深化村級(jí)公共服務(wù)改革的必經(jīng)之路。第一，通過宣講法律，讓村民了解、重視并正確行使民主權(quán)力；通過教育培訓(xùn)，使村民具備更高的參與能力；通過強(qiáng)化民主實(shí)踐，將民主內(nèi)化為自身需求并有能力付諸行動(dòng)；第二，注重弱勢(shì)群體的民主參與。弱勢(shì)群體很難有機(jī)會(huì)通過合法的利益表達(dá)機(jī)制影響政府決策，他們的聲音經(jīng)常被“沉沒”[10]48。忽視弱勢(shì)群體的需求和表達(dá)，以其他村民的意見代之，會(huì)損害“沉默的多數(shù)”利益。村干部應(yīng)關(guān)注弱勢(shì)群體的需求意愿，培養(yǎng)他們的民主參與能力；第三，更加注重不同群體間的利益沖突，通過改善干群關(guān)系和協(xié)調(diào)溝通方式，使村民更加理性參與民主決策；第四，應(yīng)該注重拓寬參與渠道。完善民意表達(dá)機(jī)制，拓寬有序參與渠道，進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度，使民主參與步入法治化軌道，這是深化民主政治建設(shè)的重要途徑。

(三)加快政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

村級(jí)公共服務(wù)改革離不開政府的主導(dǎo)作用，政府職能的轉(zhuǎn)變保障民主，政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮保障民生。政府的主導(dǎo)是民主和民生建設(shè)的內(nèi)在要求，政府能否實(shí)現(xiàn)有效主導(dǎo)是民主和民生建設(shè)的關(guān)鍵。針對(duì)村級(jí)公共服務(wù)改革中政府“越位”和“缺位”現(xiàn)象，政府應(yīng)該加快轉(zhuǎn)變職能。第一，做一個(gè)“引導(dǎo)者”，簡(jiǎn)政放權(quán)，還權(quán)賦能于民，引導(dǎo)基層社會(huì)形成多元治理模式；第二，做一個(gè)維持秩序的“裁判員”，負(fù)責(zé)制定法規(guī)和政策，讓市場(chǎng)和社會(huì)以自身能力健全村級(jí)公共服務(wù)體系；第三，做一個(gè)“服務(wù)者”。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，對(duì)政府來說，更重要的作用就是幫助公民表達(dá)并滿足他們的公共需求?；鶎诱畱?yīng)該在保證主導(dǎo)作用的前提下大膽創(chuàng)新職能轉(zhuǎn)變和提高行政能力，更好地發(fā)展基層民主和建設(shè)民生。

(四)構(gòu)建多元籌資機(jī)制，加強(qiáng)改革的資金保障

村級(jí)公共服務(wù)改革事業(yè)任務(wù)繁重，難度巨大，資金緊張，僅僅依靠政府財(cái)政撥款，難以完全滿足村級(jí)公共服務(wù)建設(shè)需求。缺少“金錢”的改革，猶如“紙上談兵”，既不易發(fā)展民主，改善民生，又不可能持續(xù)發(fā)展。首先，拓寬籌資渠道。除了財(cái)政渠道，還要充分開發(fā)市場(chǎng)渠道、境外籌資和個(gè)人籌資渠道。市場(chǎng)渠道包括利用資本市場(chǎng)籌資，成立專項(xiàng)基金，向金融機(jī)構(gòu)融資。境外籌資渠道包括華人華僑捐款建設(shè)家鄉(xiāng)和境外非政府組織援助救濟(jì)金。由于村級(jí)公共服務(wù)建設(shè)是村民身邊的事情，涉及村民自身利益，所以個(gè)人籌資渠道是最貼近村民生活的渠道。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多村民自組織和富裕家庭愿意為家鄉(xiāng)建設(shè)出資，政府應(yīng)充分利用民間資本；其次，創(chuàng)新籌資手段。使用者付費(fèi)購(gòu)買的方式可以避免“搭便車”現(xiàn)象，尤其適用于農(nóng)村小型水利設(shè)施、文娛健身設(shè)施等村級(jí)公共服務(wù)。減稅讓利，鼓勵(lì)那些支持地方性公共服務(wù)的企業(yè)積極參與農(nóng)村建設(shè)事業(yè)。多元籌資機(jī)制的建立，為村級(jí)公共服務(wù)改革注入強(qiáng)大資金，為民生建設(shè)保駕護(hù)航。

(五)加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮人才的巨大作用

一是轉(zhuǎn)變基層干部執(zhí)政理念，提高其執(zhí)政能力。通過政治教育和開展培訓(xùn)班，使基層干部樹立“民主”“民權(quán)”的執(zhí)政理念，提高基層干部“為民服務(wù)”的思想覺悟和執(zhí)政能力，擺脫長(zhǎng)期以來的單一化決策模式，建立需求主導(dǎo)型的民主決策機(jī)制；二是鼓勵(lì)“一村一大”志愿者、鄉(xiāng)土精英積極參與村級(jí)公共服務(wù)改革，挖掘其中的優(yōu)秀人才進(jìn)入村“兩委”班子，優(yōu)化班子成員結(jié)構(gòu)，建立基層人才庫(kù)；三是村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施中，引進(jìn)專業(yè)人才參與預(yù)算、監(jiān)督和驗(yàn)收等事項(xiàng)，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施和質(zhì)量過關(guān)?；鶎尤瞬抨?duì)伍的不斷壯大，通過改革的核心——“人的作用”，更靈活地促進(jìn)民主發(fā)展和民生建設(shè)。

郫都區(qū)以改善民生為重點(diǎn)的農(nóng)村社會(huì)建設(shè)，為民主發(fā)展提供了實(shí)踐平臺(tái)；反過來，以發(fā)展民主為重點(diǎn)的基層政治建設(shè)，為民生改善提供了民主生長(zhǎng)環(huán)境。郫都區(qū)的創(chuàng)新改革為中國(guó)基層民主和民生建設(shè)的完善帶來諸多啟示和有益借鑒。

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