王艷梅,明慶忠

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 旅游文化產(chǎn)業(yè)研究院,云南 昆明 650221)

歐洲是全球最早就旅游業(yè)開展跨境合作的地區(qū)。經(jīng)過多年發(fā)展，歐盟作為歐洲主要政治、經(jīng)濟(jì)合作體，其旅游一體化已成為全球發(fā)展跨境旅游合作的典范。目前，國外大多數(shù)學(xué)者對歐盟跨境旅游研究主要是以歐盟區(qū)域內(nèi)的某個具體地區(qū)或者國家為例，分析在跨境旅游合作特點(diǎn)和發(fā)展過程中遇到的問題，強(qiáng)調(diào)跨境合作在旅游業(yè)發(fā)展過程中的重要性，肯定其發(fā)展過程中的一些積極因素(機(jī)會和資源)和存在的一些問題和挑戰(zhàn)，從不同角度提出發(fā)展跨境旅游業(yè)建議，[1][2][3][4]促進(jìn)其產(chǎn)業(yè)鏈不斷完善。國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者主要以整個歐盟為研究對象，研究促進(jìn)其跨境旅游合作的具體措施，從而對我國跨境旅游的發(fā)展提出建議。[5][6][7][8]我國邊境地區(qū)有著豐富的自然和文化條件，邊界省市加強(qiáng)跨境合作是國家政策支持的重點(diǎn)。例如，2015年國務(wù)院授權(quán)發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》《國務(wù)院關(guān)于支持沿邊點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》等，都明確支持邊境地區(qū)加強(qiáng)和邊境國家的跨境合作。因此，有必要探析歐盟跨境旅游的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為我國邊境地區(qū)的跨境旅游發(fā)展建言獻(xiàn)策，引導(dǎo)跨境旅游合理發(fā)展。

一、歐盟跨境旅游的發(fā)展歷程

1958年歐洲開始建設(shè)跨境合作區(qū)?？缇陈糜螛I(yè)隨著跨境合作區(qū)的發(fā)展而不斷發(fā)展，經(jīng)歷了初步發(fā)展、迅速成長以及走向成熟等階段。如今，跨境旅游的發(fā)展使歐盟地區(qū)成為世界知名的旅游目的地。特別是2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，旅游業(yè)的發(fā)展成為歐盟國家擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)陰影的重要手段。2014年旅游行業(yè)給歐盟創(chuàng)造了2.1萬億美元的收入，相當(dāng)于整個歐盟地區(qū)生產(chǎn)總值的9.2%；歐盟非金融業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)體中有十分之一的企業(yè)屬于旅游業(yè)，直接和間接就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的9.0%。旅游業(yè)因其經(jīng)濟(jì)和就業(yè)潛力以及對社會和環(huán)境的影響，在歐盟增加收入、創(chuàng)造就業(yè)、保護(hù)環(huán)境、跨文化交流等方面發(fā)揮著重要作用。

(一)初步發(fā)展階段

發(fā)展初期，跨境旅游業(yè)合作只是跨境合作區(qū)合作內(nèi)容的附屬品，跨境合作區(qū)的發(fā)展帶動了跨境旅游業(yè)發(fā)展。

二戰(zhàn)后，為了進(jìn)行戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)重建，一些邊境地區(qū)將規(guī)劃和推廣工作的重點(diǎn)放在通過邊境發(fā)展帶動整體發(fā)展上，歐盟內(nèi)部成員國之間出現(xiàn)了正式的跨境合作。1958年，荷蘭-德國邊境的上萊茵河康斯坦茨湖地區(qū)出現(xiàn)了“跨境合作區(qū)”，這是歐洲最早建立的跨境合作區(qū)之一。它有著明確的合作目標(biāo)和合作模式，最重要的是這一跨境合作形式的出現(xiàn)，為之后的歐盟跨境合作區(qū)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1971年，歐洲邊境地區(qū)協(xié)會(AEBR)開始致力于跨境合作的推廣，并擁有其預(yù)算的第一個跨境傭金，跨境合作區(qū)在西歐較快發(fā)展。到20世紀(jì)70年代末，歐盟出現(xiàn)了15個跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。[9]這一時(shí)期跨境合作內(nèi)容包括了一些跨境旅游合作，其中最具代表性的是1985年通過申根協(xié)定建立共同簽證區(qū)。該協(xié)定規(guī)定，成員國之間需要移除所有邊境障礙以保證內(nèi)部交通通暢。旅客搭乘水上、陸上以及空中交通工具在申根國之間行動時(shí)，無須再受邊境的阻礙。它的建立為西歐跨境旅游業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了條件。

(二)迅速成長階段

隨著發(fā)展,跨境旅游在跨境合作中的地位越來越重要。有些地區(qū)已經(jīng)形成跨境旅游合作區(qū)，跨境旅游開始走向制度化、系統(tǒng)化。

在20世紀(jì)末,歐洲持續(xù)的政治分裂阻礙了歐盟邊境地區(qū)的跨境合作。其轉(zhuǎn)折點(diǎn)是1991年蘇聯(lián)解體，前華沙條約國家加入歐盟。之后，歐盟內(nèi)部版圖發(fā)生改變，邊界線也發(fā)生了很大改變。這一時(shí)期，歐盟內(nèi)部國家之間的對話機(jī)制已經(jīng)建立，在很多歐盟邊境地區(qū)的公共和私營部門中，開展了國家、區(qū)域和地方等多層面的跨境合作，采取一系列措施，促進(jìn)歐盟邊境地區(qū)的發(fā)展。歐盟區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作推動了跨境旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，跨境合作的內(nèi)容也越來越注重跨境旅游的合作。例如，歐洲委員會在支持跨境合作的政策中經(jīng)常包括對旅游業(yè)的支持，其中為了支持跨境合作，委員會成立了“歐盟共同體創(chuàng)新計(jì)劃”(INTERREG)，該計(jì)劃主要目的是給區(qū)域合作提供一個良好的籌資平臺，并為跨境旅游、運(yùn)輸和金融等服務(wù)項(xiàng)目提供資金支持。1989年該計(jì)劃第一期(INTERREG 1)實(shí)施后，歐盟跨境合作區(qū)發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年歐盟有30個跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，2000年增加到73個，幾乎所有歐洲跨境合作區(qū)都規(guī)定要支持旅游業(yè)發(fā)展,跨境旅游合作項(xiàng)目爆炸式增長?？缇陈糜魏献鞔龠M(jìn)了歐洲一批跨境旅游勝地和旅游品牌的出現(xiàn)，例如波羅的海地區(qū)國家建立了大波羅的海品牌，俄羅斯和波蘭合作共同設(shè)計(jì)了重走拿破侖路線的文化旅游品牌，瑞典和丹麥等北歐國家合作建立哥本哈根旅游區(qū)，多瑙河沿岸國家建立大多瑙河旅游目的地，芬蘭、挪威等國建立 “北極圈極地游”， 位于挪威北部、瑞典北部、芬蘭北部和俄羅斯西北部的拉普蘭建立 “圣誕老人之鄉(xiāng)”等一些具有地域特色的品牌。1992年,歐盟委員會頒布“馬斯特里赫特條約”，正式承認(rèn)旅游業(yè)是歐盟法律框架內(nèi)的獨(dú)特實(shí)體。[10]這一條約為歐盟地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)?？缇陈糜魏献髂Ｊ街饾u形成，跨境合作管理開始制度化，跨境旅游業(yè)開發(fā)系統(tǒng)也在完善。例如，瑞典和芬蘭邊界有著相似的文化、相通的語言，因此早在一戰(zhàn)前民間就有非正式的合作了。冷戰(zhàn)時(shí)由于芬蘭被視為東方國家，瑞典屬于西方國家，所以邊界地區(qū)在意識形態(tài)上出現(xiàn)了分歧。當(dāng)時(shí)盡管邊界相對開放，兩國居民能夠進(jìn)行互動，但是冷戰(zhàn)所導(dǎo)致的政治分歧造成了芬蘭和瑞典邊界地區(qū)的差異化。盡管如此，瑞典和芬蘭兩國旅游機(jī)構(gòu)一直在合作。在區(qū)域?qū)用嫔希?978年北歐理事會首次建立了旅游項(xiàng)目合作，這標(biāo)志著旅游部門在該跨境合作中形成了一個獨(dú)立的分支；[11]在地方層面上，1979年北歐國家簽署協(xié)議確立國家間要在各界開展跨境合作，包括支持跨境旅游業(yè)發(fā)展。1995年芬蘭和瑞典加入歐盟，為兩國邊界地區(qū)的合作提供了新的可能性。兩國建立了區(qū)域委員會，支持區(qū)域合作，鼓勵邊界地區(qū)建立多層次的伙伴關(guān)系。隨著歐盟成員國之間的滲透率增加，北歐跨界合作組織的數(shù)量隨之增加，北歐地區(qū)跨境旅游業(yè)發(fā)展比較迅速。

(三)成熟階段

進(jìn)入新世紀(jì)，歐盟跨境合作范圍不斷擴(kuò)大，跨境合作區(qū)將旅游業(yè)發(fā)展放在重要位置，跨境旅游業(yè)合作的內(nèi)容擴(kuò)大，主要注重跨境旅游產(chǎn)品多樣化和營銷策略的創(chuàng)新、服務(wù)質(zhì)量的提高等方面。

面對全球日益激烈的競爭以及歐盟國家意識到發(fā)展旅游業(yè)的重要性，歐盟跨境合作中出現(xiàn)更多支持跨境旅游發(fā)展的措施。最重要的表現(xiàn)之一就是申根區(qū)的不斷擴(kuò)大，2007年捷克、匈牙利、斯洛伐克等歐洲十國正式加入申根區(qū)。目前，申根區(qū)共有26個國家，申根區(qū)內(nèi)統(tǒng)一申根簽證政策有效刺激了歐洲貿(mào)易、就業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，申根區(qū)的擴(kuò)大為跨境旅游合作提供了更為便利的條件，跨境旅游業(yè)合作的范圍不斷擴(kuò)大甚至延伸到非申根區(qū)國家。

在旅游產(chǎn)品和營銷策略上，歐盟內(nèi)的管理機(jī)構(gòu)在面對激烈的市場競爭時(shí)，為歐盟旅游業(yè)發(fā)展也做出了巨大努力。2006年歐洲委員會頒布《波羅的海地區(qū)計(jì)劃》，該計(jì)劃支持跨境合作，強(qiáng)調(diào)波羅的海地區(qū)的國家應(yīng)該在跨境旅游業(yè)的創(chuàng)新、環(huán)保、無障礙旅游和可持續(xù)旅游等方面加大合作的力度；[12]2010年6月，歐盟委員會提出要在世界旅游市場上建立統(tǒng)一歐洲旅游目的地形象，并通過了“歐洲旅游業(yè):一個新的政治框架”，提出把旅游合作提升到一個政治的高度，并為歐盟旅游業(yè)的發(fā)展提供了新的戰(zhàn)略和行動計(jì)劃。這表明進(jìn)入21世紀(jì)后，歐盟對其跨境旅游業(yè)的發(fā)展定位更為清晰，跨境旅游合作更加注重旅游產(chǎn)品和推廣策略創(chuàng)新。目前，歐洲跨境合作區(qū)有129個成員委員會，歐盟各個國家的邊境，幾乎都被跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)覆蓋。這些跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)合作形式多樣，旅游合作是其重要組成部分。跨境旅游合作模式逐漸成熟，極大地促進(jìn)了不同國家和區(qū)域間生產(chǎn)要素、產(chǎn)品、資金、人才的交流與融合，達(dá)到了優(yōu)勢互補(bǔ)、互利雙贏、提高區(qū)域競爭力的目的。

跨境合作范圍的擴(kuò)大促進(jìn)了跨境旅游業(yè)的發(fā)展，而隨著跨境旅游業(yè)不斷發(fā)展，其在邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位越來越顯著，成為邊境地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的一種重要方式。

二、歐盟跨境旅游發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過近60年的發(fā)展，歐盟已經(jīng)是全球旅游發(fā)達(dá)地區(qū)之一。歐盟，無論是對跨境旅游發(fā)展的組織管理、政策引導(dǎo)、科技應(yīng)用，還是服務(wù)水平、產(chǎn)品質(zhì)量、營銷策略和其他支持系統(tǒng)建設(shè)等都非常重視，并取得了一定成果，其發(fā)展取得的成功經(jīng)驗(yàn)有以下幾個方面：

(一)完整的組織管理系統(tǒng)

經(jīng)過多年發(fā)展,歐盟跨邊境旅游合作依托了完整的、緊密協(xié)作的區(qū)域組織管理系統(tǒng)，其組織管理系統(tǒng)提升了旅游合作效果。其跨境合作區(qū)組織機(jī)構(gòu)包括：(1)管理委員會。為了加強(qiáng)歐盟區(qū)域跨境經(jīng)濟(jì)合作效果，各個跨境合作區(qū)均建立管理委員會，如奧瑞桑德委員會、上萊茵河委員會等等；(2)理事會。理事會是合作區(qū)決策機(jī)構(gòu)，主要是由跨境雙方共同組建的人員組成，負(fù)責(zé)處理區(qū)域內(nèi)部的一般合作事項(xiàng)；(3)秘書處。秘書處為永久性、常態(tài)性工作機(jī)構(gòu)，其人員由委員會聘請的人員組成，其主要的職責(zé)是：籌建跨境合作委員會大會，負(fù)責(zé)對大會的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督并向大會報(bào)告工作，并負(fù)責(zé)跨境合作基金的管理、分配和使用。[13]這些管理組織各自有著明確的責(zé)任，它們之間相互協(xié)調(diào)，形成了一個指引區(qū)域旅游合作方向、制定合作政策及規(guī)范和監(jiān)督合作行為的完整系統(tǒng)。

除了專設(shè)機(jī)構(gòu)外，歐盟還形成了由政府、行業(yè)協(xié)會、國際組織、社會團(tuán)體組成的可持續(xù)旅游發(fā)展系統(tǒng)。這些系統(tǒng)站在一個更宏觀的角度為跨境旅游業(yè)發(fā)展提供大政方針，是除了政府部門外的重要補(bǔ)充。近年來，歐洲委員會(COE)、歐洲旅游委員會(ETC)、歐洲旅游協(xié)會(ETOA)等逐漸加強(qiáng)與世界旅游組織(UNWTO)和國際旅游機(jī)構(gòu)之間的合作，通過特定的會議或者平臺如“歐洲旅游論壇”等，經(jīng)常就行業(yè)最新話題或者歐洲委員會和歐洲議會出臺的一些綱領(lǐng)性文件進(jìn)行討論，討論的結(jié)果上報(bào)歐洲委員會，有時(shí)甚至上報(bào)歐洲議會，其討論的結(jié)果是歐洲議會采取下一步措施的參考。如2010年6月，歐盟委員會通過了“歐洲旅游業(yè)新的政治框架”，提出要建立統(tǒng)一的歐洲旅游目的地的想法。隨后11月份，歐洲旅游委員會召開了當(dāng)年的“歐洲旅游論壇”會議，在會議上優(yōu)先考慮歐盟委員會提出的這一想法的后續(xù)行動，著重討論了如何最大限度地提高歐洲的知名度問題。自2012以來，歐盟委員會與歐洲旅游委員會(非營利組織)合作，雙方共同資助了“歐洲目的地2020”專項(xiàng)戰(zhàn)略的實(shí)施，旨在用活動方案提高歐洲作為主要長期旅游目的地的知名度。在歐盟委員會通過了“歐洲旅游業(yè)新的政治框架”后，各國針對框架的內(nèi)容出臺相應(yīng)的政策。如2011年后，北歐瑞典和丹麥邊境地區(qū)就旅游目的地建設(shè)推出了制定邊境地區(qū)聯(lián)合地圖項(xiàng)目以及開展無邊界日活動，即鼓勵邊境地區(qū)居民跨境并在出示身份證明后可免費(fèi)在邊境地區(qū)旅游一段時(shí)間，這些具體的措施更有針對性，在增加地區(qū)認(rèn)可程度的同時(shí)，促進(jìn)跨境旅游目的地建設(shè)。

這些組織機(jī)構(gòu)在探索歐盟旅游發(fā)展的新趨勢以及可持續(xù)發(fā)展的道路上，引導(dǎo)各國不斷地前進(jìn)，使其在世界旅游市場上一直走在前沿。

(二)利用新科技形成市場迅速的反應(yīng)機(jī)制

進(jìn)入21世紀(jì)，為了提高歐盟旅游市場的反應(yīng)能力，2002年5月，歐洲委員會倡議建立一個包含所有成員國的旅游衛(wèi)星賬戶(TSA)，其最終目的是建立“旅游衛(wèi)星賬戶”統(tǒng)計(jì)體系，使得各國信息互通，能最快掌握實(shí)時(shí)信息，從而提高服務(wù)的效率和質(zhì)量。2009年7月，歐洲可持續(xù)發(fā)展與優(yōu)勢旅游區(qū)域聯(lián)盟(NECSTouR)成立。它是旅游領(lǐng)域的開放網(wǎng)絡(luò)，是一個關(guān)于旅游行業(yè)競爭和可持續(xù)旅游領(lǐng)域知識和創(chuàng)新思想的交流平臺。[14]2013年歐洲委員會成立了一個虛擬旅游監(jiān)測中心，用于各成員國數(shù)據(jù)的收集和儲存以及確保旅游政策在各國的順利執(zhí)行。為促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，歐盟建立了旅游虛擬天文臺(VTO)，它包括關(guān)于旅游行業(yè)趨勢和旅游企業(yè)的數(shù)量、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境方面與旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)的最新數(shù)據(jù)以及游客的來源和概況(圖1)，[15]行業(yè)決策者和企業(yè)可以利用這個虛擬的天文臺制定更科學(xué)的戰(zhàn)略，從而提高歐盟旅游業(yè)的競爭力。此外，歐洲委員會還建立了旅游數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)中心，它是由歐盟各國數(shù)據(jù)中心組成的旅游數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)——用于討論怎樣提高旅游企業(yè)尤其是中小企業(yè)的生存能力，網(wǎng)絡(luò)中心討論的結(jié)果會被納入歐盟委員會制定旅游政策的優(yōu)先領(lǐng)域。這些網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)中心是跨境旅游合作的有力助手，有助于投資者在跨境投資時(shí)了解行業(yè)新趨勢，發(fā)現(xiàn)新的問題，并針對出現(xiàn)的問題進(jìn)行討論，促進(jìn)將話題或者問題列入歐洲委員會的議程，使跨境旅游業(yè)能夠得到足夠的重視，也有助于跨境旅游品牌發(fā)展，這些網(wǎng)絡(luò)中心為開發(fā)和創(chuàng)建地方旅游品牌提供了信息、技術(shù)和平臺;為跨境旅游業(yè)中小企業(yè)發(fā)展提供了技術(shù)基礎(chǔ)，有利于發(fā)揮中小企業(yè)創(chuàng)新潛力，增強(qiáng)它們創(chuàng)造就業(yè)的能力。

(三)旅游通關(guān)便利化

歐盟為了促進(jìn)旅游通關(guān)的便利化，1985 年聯(lián)邦德國、法國、荷蘭、比利時(shí)、盧森堡等七個國家通過《申根協(xié)定》建立共同簽證區(qū)，申根區(qū)內(nèi)消除了地理上的邊界，[16]該協(xié)定規(guī)定旅游者如果持有任一申根國家的旅游簽證，即可合法跨境到達(dá)所有申根國家，不僅為區(qū)內(nèi)居民提供了更多到外國學(xué)習(xí)的機(jī)會，還使他們在很短的時(shí)間里跨越很長的距離成為可能，同時(shí)促進(jìn)了歐洲居民的整體社會認(rèn)同感,在很大程度上促進(jìn)了跨境旅游活動的開展。截止到2016年，已有26個國家囊括在申根區(qū)內(nèi)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，為了吸引更多的游客，促進(jìn)歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)興，2014年4月歐盟委員會對申根地區(qū)的簽證規(guī)則做出了重大改變，提出將簽證申請的處理期限從15天縮短到10天；設(shè)立旅游簽證，允許非歐盟國家公民在申根區(qū)內(nèi)停留長達(dá)一年的時(shí)間(但不得在區(qū)內(nèi)同一個國家停留超過90天)，[17]大大促進(jìn)表演藝術(shù)家、研究人員和學(xué)生等非歐盟國家的游客群體在歐洲停留長時(shí)間，增加歐盟景點(diǎn)游客的過夜量，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。這一變化不僅使得申根區(qū)內(nèi)居民能自由跨越歐盟邊境地區(qū)進(jìn)行跨境旅游，還使得歐盟區(qū)外的游客可以持申根簽證在歐盟區(qū)內(nèi)自由旅行，給游客帶來便利的同時(shí)，促進(jìn)了歐洲跨境旅游的發(fā)展。

(四) 跨境旅游品牌建設(shè)和一體化推廣策略

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，一些新興的旅游區(qū)，如東南亞、南美洲等以其獨(dú)特的景色和較低的費(fèi)用在全球旅游市場中獨(dú)占一席。面對這些地區(qū)和歐洲其他目的地帶來的沖擊以及游客對游客體驗(yàn)和新產(chǎn)品方面日漸增長的需求等挑戰(zhàn)，歐盟國家合作推出一體化的旅游產(chǎn)品開發(fā)與推介機(jī)制，打破國家之間地理的界限，力圖塑造歐盟旅游品牌整體形象。2011年歐盟提出《新歐盟旅游政策框架》，旨在建設(shè)可持續(xù)的高品質(zhì)旅游目的地品牌，設(shè)立歐洲旅游網(wǎng)，共同舉辦重大節(jié)慶活動，共同推廣歐洲旅游目的地。同年，歐盟委員會正式確定“歐洲，全球首屈一指的旅游勝地”為歐洲統(tǒng)一旅游形象，同時(shí)提出要豐富和改善旅游產(chǎn)品，擴(kuò)大產(chǎn)品范圍和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，推出可持續(xù)旅游、無障礙旅游、銀發(fā)旅游、淡季旅游、海濱旅游、文化旅游等主題旅游。[18]例如瑞士、法國、德國等六個國家打造萊茵河之旅品牌項(xiàng)目，這個項(xiàng)目從空間上來說，是由上、中、下游經(jīng)流地區(qū)基于自身資源稟賦所開發(fā)的特色產(chǎn)品所組成的一個整體旅游區(qū)。上游以湖泊休閑度假旅游為主，中游以歷史文化遺產(chǎn)旅游為主，下游是以工業(yè)及工業(yè)遺產(chǎn)旅游的特色旅游產(chǎn)品為主。營銷方面，六國合作推出全萊茵河水上游輪之旅，自行車萊茵河游輪游(在萊茵河的中游地區(qū)如德國、法國等推出自行車騎行，其他流域則是游輪游)，沿河岸徒步旅行，與沿岸的邊境城市合作建立短期游輪游、城市游相結(jié)合等多項(xiàng)具有創(chuàng)新性、特色性的旅游產(chǎn)品，構(gòu)成了萊茵河之旅完善的產(chǎn)品體系。品牌塑造方面，六國在向外推廣上將萊茵河塑造成愛情之河的形象，萊茵河之旅也被塑造為愛情之旅的浪漫形象。使得巴塞爾(瑞士)、斯特拉斯堡(法國)、科隆(德國)等一些沿岸城市成為吸引世界各地游客的旅游中心，多條萊茵河旅游路線連接了巴黎、海德堡、慕尼黑等歐洲重要的城市，項(xiàng)目效益輻射到更廣泛區(qū)域，對整個流域旅游和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重大作用。宣傳方面，歐盟委員會發(fā)起了歐洲優(yōu)秀旅游目的地競賽，每隔一年舉行一次全歐盟區(qū)的比賽,為每個成員國挑選一個旅游勝地參賽,每次大賽的結(jié)果都會在歐盟官網(wǎng)上公布，世界各地的游客都可以在官網(wǎng)上查詢每個旅游勝地的特色，提高了游客對歐盟旅游目的地多樣性和創(chuàng)新性的關(guān)注。歐盟通過這種“抱團(tuán)取暖”的旅游營銷策略，不但成功在全球塑造了一個鮮明強(qiáng)大的“全球首屈一指的旅游勝地”形象，也為歐盟許多旅游資源相對匱乏的地區(qū)提供了持續(xù)穩(wěn)定的客源和旅游收益，極大推動歐盟旅游在地區(qū)之間合理流動和均衡發(fā)展。

(五)歐元帶來的結(jié)算便利化

歐洲單一貨幣——?dú)W元的實(shí)行是歐盟跨境旅游服務(wù)完善的最重要舉措之一。二戰(zhàn)后，以美元為主導(dǎo)的布雷頓森林體系，穩(wěn)定了歐盟匯率，促進(jìn)了戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。1969年，布雷頓森林體系開始失靈，匯率協(xié)定成為歐洲政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)袖們普遍談?wù)摰脑掝}。1969年12月，盧森堡總理皮埃爾·維爾納撰寫了一份歐共體報(bào)告，報(bào)告中指出歐盟經(jīng)濟(jì)體需要建立一個完整的貨幣聯(lián)盟。[19]1999年1月1日，歐盟國家開始實(shí)行單一貨幣——?dú)W元并在實(shí)行歐元的國家內(nèi)實(shí)施統(tǒng)一貨幣政策。[20]2002年7月，歐元成為歐元區(qū)唯一的合法貨幣。這不僅有效消除阻礙歐盟國家之間邊境貿(mào)易的障礙和限制，也促進(jìn)了跨境旅游貿(mào)易的發(fā)展。歐元的流通大大方便了歐盟內(nèi)外部游客，使其免去了以前在歐盟旅游時(shí)頻繁兌換貨幣的不便，減少了因多國匯率差造成的兌換成本，而且將所有的服務(wù)、產(chǎn)品或其他類型付款的賬單簡化為歐元，游客在跨境消費(fèi)和享受服務(wù)時(shí)更加便利化。

(六)各項(xiàng)旅游業(yè)發(fā)展基金的作用

為了維持歐盟作為國際頂尖旅游目的地的地位，提高服務(wù)質(zhì)量，歐盟為跨境旅游業(yè)發(fā)展設(shè)立各種各樣的基金，為旅游合作項(xiàng)目提供資金支持,為不同層次的跨境旅游長期合作提供了可能性。例如：促進(jìn)不同區(qū)域經(jīng)驗(yàn)交流的歐盟共同體創(chuàng)新計(jì)劃(INTERREG)系列方案，一直是歐盟跨境合作區(qū)中促進(jìn)跨境旅游業(yè)發(fā)展最有效的舉措，該系列計(jì)劃幾乎是五年推出一個，最新一期計(jì)劃是INTERREG IVA(2014—2020)，旨在促進(jìn)旅游領(lǐng)域的跨境合作，加強(qiáng)與鄰近地區(qū)的跨國合作。[21]目前INTERREG IVA有52個正在進(jìn)行的項(xiàng)目，旨在通過可持續(xù)的領(lǐng)土聯(lián)合發(fā)展戰(zhàn)略促進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，支持跨境旅游合作是可持續(xù)領(lǐng)土聯(lián)合發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)。歐洲區(qū)域發(fā)展基金(ERDF)是歐盟發(fā)起的一項(xiàng)基金，它主要通過支持跨境旅游相關(guān)研究、創(chuàng)新旅游服務(wù)，發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，吸引更多的投資，為合作區(qū)域創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。歐洲社會基金(ESF)主要是幫助跨境公司培訓(xùn)職員，幫助培訓(xùn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)上困難的人群和弱勢群體，讓他們獲得更好的技能和工作，解決區(qū)域內(nèi)旅游就業(yè)，特別是中小企業(yè)的就業(yè)問題。[22]歐盟委員會在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新方面推出：“地平線2020——研究與創(chuàng)新框架”，對跨境旅游產(chǎn)業(yè)中的“研究和創(chuàng)新行動”、“創(chuàng)新行動”和“協(xié)調(diào)和支持行動”三個方面十分重視，鼓勵歐洲文化遺產(chǎn)的傳播，利用三維模擬等技術(shù)讓游客可以真實(shí)的感受古歐洲文化。在旅游專項(xiàng)基金中推出旅游行動計(jì)劃，發(fā)展可持續(xù)的旅游產(chǎn)品，發(fā)揮歐盟旅游業(yè)和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)同效應(yīng)，開發(fā)和推廣利基產(chǎn)品，促進(jìn)旅游行業(yè)與其供應(yīng)鏈上其他運(yùn)營商建立協(xié)同關(guān)系，探索和開發(fā)新的市場和業(yè)務(wù)。這些資金實(shí)際上是鼓勵國家、地方、社會組織和經(jīng)濟(jì)實(shí)體采取自下而上的發(fā)展方式，提高跨境旅游發(fā)展過程中政府、公共部門和私人等利益相關(guān)者的參與程度。

2013年，歐洲旅游衛(wèi)星賬戶中歐盟統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，跨境旅游就業(yè)總量估計(jì)在1700萬個工作崗位，對歐盟直接和間接的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)約占其GDP的10%，由此可以看出歐盟推出的各種基金成為旅游業(yè)巨大的動力，為行業(yè)中一些弱勢群體和中小企業(yè)提供各種機(jī)會，促進(jìn)旅游市場的品質(zhì)化、豐富化，增加就業(yè)，推動經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，有利于歐盟走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)的陰影，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)興。

表1 歐盟促進(jìn)旅游發(fā)展最相關(guān)的計(jì)劃

來源：歐盟委員會《歐盟旅游部門資金指南》

三、歐盟跨境旅游發(fā)展經(jīng)驗(yàn)帶來的啟示

(一)中國跨境旅游主要面臨的問題

目前中國邊境地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展存在區(qū)域發(fā)展不平衡 、旅游資源開發(fā)不深、游客逗留時(shí)間短、旅游服務(wù)設(shè)施不足、跨境合作程度不深等問題，滿足不了日益增長的市場需求;邊境地區(qū)交通不便、酒店等住宿條件差、服務(wù)水平低等問題加深了跨境旅游發(fā)展的困境。總體來看，我國跨境旅游缺乏整體的發(fā)展戰(zhàn)略和措施、缺乏相關(guān)合作機(jī)制的建立與完善、管理落后、缺乏高科技應(yīng)用以及旅游發(fā)展的資金等因素是造成這一現(xiàn)象的主要原因。

1.管理上的缺陷

我國跨境旅游發(fā)展過程中最明顯的缺陷是在組織管理上，目前的邊跨境旅游政策和戰(zhàn)略是國務(wù)院頒發(fā)后國家旅游局出臺相應(yīng)的措施下放到邊境省市的旅發(fā)委實(shí)施，邊跨境旅游發(fā)展缺乏一個專門的邊跨境管理組織，這就造成了政策地方層面實(shí)施的時(shí)候出現(xiàn)的問題和實(shí)施的情況無法及時(shí)反饋，跨境合作中的問題無法及時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)，工作難推進(jìn)等現(xiàn)象。另外某些邊境地區(qū)由于技術(shù)上的原因缺乏跨境旅游數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)以及缺乏數(shù)據(jù)共享、流通、反饋的渠道和平臺，這無論是對于邊跨境企業(yè)、投資者、游客，還是對于跨境旅游相關(guān)研究者來說都是巨大的障礙。

2.服務(wù)質(zhì)量不高

我國邊境地區(qū)和周邊國家合作的跨境旅游產(chǎn)品開發(fā)較為滯后，而且結(jié)構(gòu)單一，質(zhì)量不高，在市場上缺乏競爭力。而且邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，服務(wù)設(shè)施不完善，如飯店住宿質(zhì)量不高等，跨境旅游景點(diǎn)、路線、特色介紹等信息缺少，跨境旅游手續(xù)煩瑣時(shí)間較長，還有人民幣境外結(jié)算以及跨境旅游時(shí)的資金安全等問題，嚴(yán)重影響跨境旅游的質(zhì)量，阻礙了其進(jìn)一步發(fā)展。

3.合作程度較淺

目前，我國雖然與周邊國家基本建立了良好外交關(guān)系，但在旅游方面的合作意識還不強(qiáng)，即使有相關(guān)的合作，合作的程度也不深；我國邊境地區(qū)旅游基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，例如公路，機(jī)場等交通設(shè)施較少，缺少政府資金的支持；而且跨境企業(yè)的融資渠道比較單一，吸引的投資較少，除了自有資金和信貸之外，缺少行業(yè)發(fā)展基金，跨境旅游企業(yè)生存較為困難，跨境旅游貿(mào)易也難以發(fā)展。

(二)歐盟跨境旅游對中國跨境旅游的啟示

歐盟在組織機(jī)構(gòu)建立、合作領(lǐng)域、旅游通關(guān)等方面的措施都值得我國去研究，從中找出一些適合我國邊境旅游發(fā)展的方法和途徑：

1.建立高效協(xié)調(diào)的組織管理系統(tǒng)

強(qiáng)有力的管理系統(tǒng)是推進(jìn)跨境旅游持續(xù)健康發(fā)展的先決條件。因此需要建立一個完善的跨境旅游管理系統(tǒng)，負(fù)責(zé)整個中國邊境地區(qū)跨境合作的規(guī)劃和發(fā)展，與其他部門和組織形成良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。完整的組織系統(tǒng)至少要包括三個部分：日常管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理跨境旅游合作中一些摩擦、問題的反映以及協(xié)調(diào)利益相關(guān)者利益等事項(xiàng)；決策機(jī)構(gòu)，擁有重大事項(xiàng)的決策權(quán)以及負(fù)責(zé)制定跨境旅游的大政方針等事項(xiàng)；行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)跨境合作事項(xiàng)的籌建、基金的管理、監(jiān)督政策計(jì)劃的實(shí)施。跨境旅游健康持續(xù)發(fā)展要以建立緊密聯(lián)系、高效協(xié)調(diào)的組織管理系統(tǒng)為重要任務(wù)。只有具有完整的組織系統(tǒng)才能保證跨境旅游合作發(fā)展戰(zhàn)略和項(xiàng)目順利實(shí)施和運(yùn)行。

目前中國跨境旅游活動的開展大多數(shù)是以政府主導(dǎo)為主，也應(yīng)發(fā)揮其他組織和群體的力量(如當(dāng)?shù)鼐用?、企業(yè)、國際組織、行業(yè)協(xié)會等)。如在我國西南邊境建立一些跨境旅游行業(yè)交流網(wǎng)站和論壇為這些組織提供一個問題反映、意見交流、宣傳合作的平臺，推動與西南邊境接壤的國家開展跨境旅游合作，定期進(jìn)行旅游博覽會、推介會等民間交流活動，形成整個社會協(xié)同促進(jìn)跨境旅游發(fā)展的局面；促進(jìn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，使政府和行業(yè)決策者能迅速發(fā)現(xiàn)市場上出現(xiàn)的新現(xiàn)象和新趨勢，在一定程度上可以反映政策的實(shí)施情況，同時(shí)建立更多的交流平臺，能為企業(yè)間的跨境旅游合作和跨境投資提供更多的機(jī)會，鼓勵邊境地區(qū)民間交流訪問，有利于邊境地區(qū)長期穩(wěn)定和發(fā)展。

2.充分利用大數(shù)據(jù)等科技整合相關(guān)信息

隨著信息技術(shù)尤其是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，數(shù)據(jù)信息對人們的影響越來越大。建立與歐盟 “旅游衛(wèi)星賬戶”類似的跨境合作旅游虛擬信息庫、旅游網(wǎng)絡(luò)中心等用于收集、儲存邊境地區(qū)的旅游行業(yè)信息和數(shù)據(jù)。在虛擬信息庫中，邊境各國旅游資金、商品和出入境游客量以及蹤跡等相關(guān)數(shù)據(jù)是共享的，這樣既能為當(dāng)?shù)卣?、投資者、企業(yè)提供行業(yè)最新的數(shù)據(jù)，也能為游客提供西北和東北邊境地區(qū)最新的旅游信息，為行業(yè)內(nèi)進(jìn)一步的交流提供了平臺，為行業(yè)中一些新的中小企業(yè)吸引更多的投資。同時(shí)，這些虛擬信息庫可以記錄邊境地區(qū)人員的實(shí)時(shí)流動情況，因此在一定程度上有利于保障跨境旅游的游客安全，提高跨境旅游的質(zhì)量和效率。

3.簡化簽證手續(xù)促進(jìn)旅游通關(guān)便利化

發(fā)展跨境旅游業(yè)，必須要促進(jìn)通關(guān)手續(xù)更加便利。我國可以向歐洲申根區(qū)學(xué)習(xí)，與更多的接壤國家或者區(qū)域加大通關(guān)合作，如廣西和云南可以加大與越南、云南可以加大與老撾和緬甸等國家的合作力度，推出免簽入境和落地簽等政策，同時(shí)簡化邊境地區(qū)簽證手續(xù)，縮短簽證時(shí)間，提高效率，減少游客耗費(fèi)在簽證上的時(shí)間，減少跨境旅游障礙。此外還可以放寬簽證限制、優(yōu)化跨境旅游政策，如推出不同的簽證類型，延長旅游簽證的期限，促進(jìn)研學(xué)旅游、商務(wù)旅游等細(xì)分市場的發(fā)展，延長科研人員、商人等群體在邊境逗留的時(shí)間，促進(jìn)跨境旅游和其供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。

4.跨境合作開發(fā)推廣跨境旅游產(chǎn)品

從歐盟跨境旅游發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，跨境旅游合作開發(fā)和共同推廣營銷對邊跨境旅游的發(fā)展十分重要的。通過在市場上合作，可以最大限度地發(fā)揮整個區(qū)域的旅游潛力，給合作雙方帶來更大的利益，形成集體效益大于個體效益之和的局面。我國很多邊境地區(qū)與鄰國有著相似的風(fēng)土人情和文化，有的在地理上是一個整體(例如湄公河區(qū)域)，因此我們可以向歐盟學(xué)習(xí)，與周邊國家合作開發(fā)主題旅游路線或者旅游產(chǎn)品，塑造一個更大的區(qū)域性旅游形象，增強(qiáng)跨境旅游目的地的競爭力，同時(shí)在區(qū)域內(nèi)針對不同細(xì)分市場開發(fā)更加豐富的旅游產(chǎn)品等。為了在全球市場上更有競爭力，跨境合作區(qū)的企業(yè)要統(tǒng)一宣傳，聯(lián)合舉辦推介會或者由官方權(quán)威機(jī)構(gòu)舉辦關(guān)于旅游目的地、產(chǎn)品和路線的綜合性競賽，然后在權(quán)威雜志、官網(wǎng)網(wǎng)站上公布結(jié)果，加大游客對于跨境旅游勝地品牌認(rèn)知度。例如，在我國云南省，可就湄公河流域和緬甸、老撾等周邊國家開展跨境旅游合作，針對上、中、下不同流域區(qū)開發(fā)不同的具有多樣性和特色的旅游產(chǎn)品，設(shè)計(jì)流域內(nèi)不同主題的跨境旅游路線，鼓勵流域內(nèi)各國對流域內(nèi)旅游產(chǎn)品開展聯(lián)合營銷，將整個湄公河流域作為一個整體旅游目的地進(jìn)行打造，共同塑造“大湄公河流域旅游目的地”品牌形象。采取統(tǒng)一宣傳和營銷策略，有利于提高跨境旅游目的地的知名度，塑造良好的旅游形象，也有利于保持客源的穩(wěn)定，提高合作區(qū)域內(nèi)的旅游收益。

5.促進(jìn)人民幣境外結(jié)算系統(tǒng)的便捷化

雖然在我國邊境地區(qū)實(shí)行類似于“歐元”的貨幣體系是不太現(xiàn)實(shí)的，但是我們可以向歐盟學(xué)習(xí)提高貨幣結(jié)算效率，例如在我國邊境地區(qū)提升金融服務(wù)水平，支持銀行開設(shè)境外機(jī)構(gòu)以及人民幣銀行結(jié)算賬戶，簡化跨境人民幣結(jié)算手續(xù)。盡量縮短我國游客在境外消費(fèi)時(shí)兌換貨幣的時(shí)間以及減少匯率差造成的較高成本，鼓勵第三方支付平臺與境外企業(yè)加大合作，促進(jìn)移動支付的結(jié)算，在一定程度上保障游客邊跨境旅游的資金安全。例如：我國可以支持阿里巴巴、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)公司加大和邊境和跨境企業(yè)的合作，促進(jìn)支付寶、微信支付等第三方支付平臺在商業(yè)上的普及程度，不僅省去游客兌換貨幣的時(shí)間，使得游客能不受時(shí)間地點(diǎn)的限制，隨時(shí)對賬戶進(jìn)行查詢、轉(zhuǎn)賬或進(jìn)行購物消費(fèi)，保障游客的資金安全，促進(jìn)跨境旅游貿(mào)易往來。

6.拓寬發(fā)展旅游業(yè)資金的渠道

跨境旅游要想獲得長足的發(fā)展，除了各種扶持政策以外，支持旅游業(yè)發(fā)展的資金是必不可少的。政府、跨境管理機(jī)構(gòu)和行業(yè)組織可以從不同的角度為邊境旅游業(yè)設(shè)立不同種類的基金，例如像歐盟推出的“歐盟共同體創(chuàng)新計(jì)劃(INTERREG)”系列方案一樣，由我國跨境管理組織的決策機(jī)構(gòu)推出一個“中國跨邊境發(fā)展計(jì)劃”系列，在計(jì)劃中鼓勵邊境地區(qū)加強(qiáng)對外合作，為跨境旅游業(yè)合作和創(chuàng)新項(xiàng)目提供資金、政策上的支持，每隔五年由跨境合作組織的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)計(jì)劃的實(shí)施成果，提交給決策機(jī)構(gòu)，決策機(jī)構(gòu)根據(jù)該計(jì)劃執(zhí)行狀況和最新行業(yè)信息制訂下一期計(jì)劃，從而形成支持邊境地區(qū)對外合作和發(fā)展的一系列扶持計(jì)劃，為跨境旅游業(yè)發(fā)展提供最堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。另外，就領(lǐng)域來說，可以設(shè)立關(guān)于跨境旅游發(fā)展的專項(xiàng)基金、旅游創(chuàng)新基金等；就區(qū)域來說，可以設(shè)立跨境區(qū)域城市間合作發(fā)展基金、跨境鄉(xiāng)村游發(fā)展基金等；就行業(yè)而言，加大對一些相關(guān)中小企業(yè)資金扶植，鼓勵中小企業(yè)充分利用邊境和跨境資源，創(chuàng)新商業(yè)模式，為跨境旅游行業(yè)增加新的血液；在人才培訓(xùn)方面，為跨境旅游的發(fā)展提供更多人才培訓(xùn)基金或者項(xiàng)目，不僅有助于邊境地區(qū)的居民獲得工作技能，促進(jìn)其就業(yè)，而且替邊跨境旅游企業(yè)解決了一部分人才緊缺問題。當(dāng)旅游業(yè)有了更多的資金支持后，整個行業(yè)一定會呈現(xiàn)出一片新的繁榮景象。

歐盟跨境旅游發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們,跨境旅游合作是一種可持續(xù)的發(fā)展方式，但不同的邊界種類和不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，決定了邊跨境旅游合作內(nèi)容和模式的多樣性。因此我國跨境旅游發(fā)展需要在學(xué)習(xí)優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國邊境地區(qū)的實(shí)際情況，要具有特色性和創(chuàng)新性。我國邊境地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展要從三個方面入手：首先在跨境旅游管理方面形成完善的組織架構(gòu)的同時(shí)，利用信息技術(shù)等高科技建立各種平臺來輔助跨境旅游交流和合作；另一方面要提高跨境旅游服務(wù)的質(zhì)量，不僅要提供優(yōu)質(zhì)、多樣和創(chuàng)新的旅游產(chǎn)品，還要提高游客在到達(dá)旅游目的地前(如涉及旅游簽證、旅游信息的及時(shí)更新等方面)和到達(dá)目的地后(旅游消費(fèi)結(jié)算)的服務(wù)質(zhì)量；最后，跨境旅游業(yè)的發(fā)展離不開邊境國家之間的合作和支持，只有邊境國家之間達(dá)成合作共識，才能推動跨境旅游發(fā)展。

無論是地方政府還是行業(yè)組織都要加強(qiáng)跨境旅游目的地建設(shè)和整體營銷合作，國家和行業(yè)組織共同努力設(shè)立各種資金作為行業(yè)發(fā)展堅(jiān)實(shí)后盾，這樣才能真正促進(jìn)跨境旅游業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

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