王素蘭　王培　韓亮　石凱

[提要] 保定市高等級(jí)公路建設(shè)及運(yùn)營(yíng)是京津冀交通一體化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，自雄安新區(qū)設(shè)立后，保定市高等級(jí)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)面臨新形勢(shì)、新任務(wù)。在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略背景下，對(duì)保定市高速公路管理的發(fā)展進(jìn)行專項(xiàng)研究，不僅是市政府所需要的，更是交通領(lǐng)域的一個(gè)重要課題。針對(duì)保定市高速公路管理現(xiàn)狀，探究京津冀一體化背景下保定市高等級(jí)公路協(xié)同發(fā)展的主要方向，可推動(dòng)保定市高等級(jí)公路健康快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：保定；京津冀交通一體化；公路管理；對(duì)策研究

基金項(xiàng)目：保定市軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目：“京津冀一體視野下保定市高等級(jí)公路管理對(duì)策研究”（17ZR061）

中圖分類號(hào)：F54 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年3月6日

一、背景及意義

京津冀地區(qū)是我國(guó)交通網(wǎng)絡(luò)最為密集、基礎(chǔ)設(shè)施較好的地區(qū)，高速公路的平均密度為全國(guó)水平的3.1倍。目前，京津冀協(xié)同發(fā)展已成為國(guó)家重要戰(zhàn)略，京津冀交通一體化建設(shè)至關(guān)重要。

2014年6月，習(xí)近平聽取了關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的匯報(bào)，并將京津冀協(xié)同發(fā)展正式作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。隨后京津冀協(xié)同發(fā)展小組在京成立，并提出率先在交通、醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等領(lǐng)域?qū)嵤?，至此京津冀交通一體化發(fā)展正式列入國(guó)家規(guī)劃。2015年12月，國(guó)家發(fā)改委和交通運(yùn)輸部發(fā)布了《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》，指出到2020年要形成多節(jié)點(diǎn)、網(wǎng)格狀的區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)。京津冀交通一體化的關(guān)鍵在于河北省，或者說主要在于與北京天津相鄰的保定、廊坊、滄州、唐山、張家口等市。目前，河北省尚有貧困縣30多個(gè)，與京津之間還有30多條斷頭路、瓶頸路。保定市地處京津冀地區(qū)中心區(qū)域，距離北京、天津、石家莊的距離均在150km以內(nèi)。全市公路通車?yán)锍虨?.2萬(wàn)公里，位列河北省第三名，公路網(wǎng)密度約為100km/百平方公里。國(guó)省干線公路里程達(dá)2，400km，形成“五縱四橫”框架，目前與北京銜接的國(guó)省干線主要有G107、G108、京贊線和京原支線。目前，保定市高速公路通車?yán)锍桃殉^1，000km，位列河北省第一，已經(jīng)形成“三縱三橫一環(huán)”的高速公路網(wǎng)，與北京銜接的高速公路主要有京港澳高速、京昆高速、大廣高速。保定市作為京津冀交通一體化發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，在公路管理方面與京津地區(qū)還有不小的差距。京津冀協(xié)同發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略為保定市高等級(jí)公路發(fā)展帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。保定市公路管理目前存在高速公路、國(guó)省干線、縣鄉(xiāng)公路管理模式不統(tǒng)一，服務(wù)效率難以提高，區(qū)域規(guī)劃不合理，建設(shè)速度滯后等問題。本課題通過把握交通建設(shè)發(fā)展方向，分析現(xiàn)有不足，結(jié)合國(guó)外區(qū)域協(xié)調(diào)管理經(jīng)驗(yàn)，提出保定市高等級(jí)公路管理可行性方案，對(duì)京津冀區(qū)域交通和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較大的推動(dòng)作用。

二、公路管理現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)

1932年，世界上首條高速公路——德國(guó)科隆到波恩高速公路通車以來，世界各國(guó)對(duì)高等級(jí)公路管理的研究不斷深入。近年來，包括我國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)學(xué)者緊跟時(shí)代的發(fā)展方向，銳意進(jìn)取、不斷創(chuàng)新，在高等級(jí)公路管理領(lǐng)域取得了豐富的研究成果。在國(guó)外，高速公路管理歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐，其研究體系已經(jīng)較為完善?？梢哉f，發(fā)達(dá)國(guó)家的高速公路管理模式已經(jīng)比較成熟。由于高等級(jí)公路對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展具有重要作用，許多國(guó)外專家對(duì)高等級(jí)公路管理體制及政府在高等級(jí)公路管理中的作用進(jìn)行了多方面的深入研究，已經(jīng)取得一定成果。Bruce和Kenneth等認(rèn)為美國(guó)高等級(jí)公路應(yīng)由中央政府資助地方建設(shè)，由地方進(jìn)行管理，采用事業(yè)型管理機(jī)制，高等級(jí)公路原則上不收費(fèi)。目前，美國(guó)僅有8%里程的高速公路為收費(fèi)路段，美國(guó)政府十分重視高等級(jí)公路的規(guī)劃與管理，制定了相應(yīng)政策促進(jìn)公路建設(shè)發(fā)展。渡邊新指出，無論社會(huì)資金如何運(yùn)作都不應(yīng)該對(duì)高速公路屬性產(chǎn)生影響，雖然一些國(guó)家在公路建設(shè)過程中采用了民營(yíng)資本，但是這不會(huì)對(duì)政府主導(dǎo)模式產(chǎn)生影響。

在國(guó)內(nèi)，高等級(jí)公路的管理可分為項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理兩部分。自20世紀(jì)80年代，我國(guó)公路建設(shè)開始引入銀行貸款，通過30多年的發(fā)展，我國(guó)在公路管理方面形成既與世界接軌又適合我國(guó)國(guó)情的一套管理模式。高等級(jí)公路管理可分為管理體制、規(guī)劃管理、建設(shè)管理、投資管理、路政管理、交通安全管理、養(yǎng)護(hù)管理、監(jiān)控通信管理、服務(wù)區(qū)管理、路域環(huán)境管理等方向。高等級(jí)公路管理應(yīng)采用集團(tuán)化管理模式，建立現(xiàn)代化管理制度，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級(jí)管理，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益統(tǒng)一。管理內(nèi)容主要包括：法人治理機(jī)構(gòu)、戰(zhàn)略管理、運(yùn)營(yíng)管理、薪酬管理、財(cái)務(wù)管理、審計(jì)控制等。

由于天津、北京擁有較好的發(fā)展條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，公路建設(shè)步伐明顯快于河北省。保定市東南部平原和西部山區(qū)公路建設(shè)緩慢，而中部平原區(qū)公路建設(shè)發(fā)展較快，存在著嚴(yán)重的不平衡現(xiàn)象。保定市東南部平原和西部山區(qū)公路建設(shè)緩慢，而中部平原區(qū)公路建設(shè)發(fā)展較快，存在著嚴(yán)重的不平衡現(xiàn)象。由于三地區(qū)都著眼于本省市的公路建設(shè)規(guī)劃，出現(xiàn)省市間相接路線不能同步通車的情況。政府鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公路項(xiàng)目建設(shè)，能夠有效解決公路融資困難，但是社會(huì)資本往往更加重視自身效益，并不注重社會(huì)效益和公共利益，給公路管理帶來了諸多困難。高速公路、國(guó)省干線、縣鄉(xiāng)公路管理模式不統(tǒng)一，服務(wù)效率難以提高。不同建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式對(duì)公路的發(fā)展有著促進(jìn)作用，但不同管理模式導(dǎo)致路段間管理主體溝通不暢，區(qū)域內(nèi)難以形成有效統(tǒng)一管理脈絡(luò)。高速公路集團(tuán)化管理符合當(dāng)前實(shí)際情況，現(xiàn)有管理原則對(duì)新形勢(shì)下的保定市高等級(jí)公路發(fā)展有重要的借鑒意義。目前，缺乏針對(duì)保定市公路發(fā)展與改革問題的具體的對(duì)策與方法，多數(shù)研究成果中給出的管理措施不夠完善，究竟采取何種措施、何種管理模式才能使保定市公路管理體系在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下提高公路管理水平，并未給出明確的對(duì)策。

三、保定市高等級(jí)公路管理對(duì)策分析

對(duì)保定市高等級(jí)公路管理現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)研，經(jīng)過分析和討論，確定本項(xiàng)目的實(shí)施方案如下：（1）京津冀協(xié)同發(fā)展是黨中央新時(shí)期的重要戰(zhàn)略，是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，隨著協(xié)同發(fā)展的不斷深入，對(duì)京津冀高等級(jí)公路管理提出了更高的要求。因此首先應(yīng)該確定一套合理可行的高等級(jí)公路管理體系；（2）對(duì)國(guó)內(nèi)外高速公路管理理論進(jìn)行細(xì)致梳理，運(yùn)用文獻(xiàn)中的研究方法對(duì)現(xiàn)有管理方法進(jìn)行理論化、系統(tǒng)化分析，借鑒國(guó)外高等級(jí)公路的管理經(jīng)驗(yàn)，找出公路管理的基本規(guī)律。在此基礎(chǔ)上探究適合保定市實(shí)際情況的高等級(jí)公路管理模式；（3）對(duì)京津冀地區(qū)尤其是保定的公路發(fā)展情況進(jìn)行分析，總結(jié)現(xiàn)有的管理經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)階段存在的問題，深入分析造成這些問題的原因。與國(guó)內(nèi)外公路管理機(jī)制進(jìn)行對(duì)比，探究保定市公路管理體制與各國(guó)各地管理體制的共同點(diǎn)和優(yōu)缺點(diǎn)，提出適合保定市實(shí)際情況的高等級(jí)公路管理改革對(duì)策。

今后公路管理應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：（1）平等協(xié)商。在北京、天津、河北協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略下，必須以平等協(xié)商為主要的協(xié)調(diào)方式，加快落后地區(qū)公路的發(fā)展，努力把三地發(fā)展?fàn)顩r作為著力點(diǎn)；（2）互利互惠。北京和天津應(yīng)建立合理、公平、互利的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互利共贏、公平競(jìng)爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)主體利益的和諧關(guān)系；（3）共享公路信息資源共享。目前，三地建立了信息資源管理系統(tǒng)，但信息平臺(tái)的互聯(lián)互通尚未實(shí)現(xiàn)。在區(qū)域公路一體化的趨勢(shì)下，客運(yùn)管理、交通量、交通信息和監(jiān)測(cè)信息的信息共享有利于公路網(wǎng)的整合；（4）高速公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)統(tǒng)一。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，應(yīng)該形成一個(gè)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的高速公路的施工順序，分步實(shí)施規(guī)劃，提高高速公路建設(shè)的效率，最大限度地保證公路在不同省份的同步建設(shè)；（5）公路規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃同步優(yōu)化。在區(qū)域公路規(guī)劃中，必須確保全區(qū)的“大利益”，拋開省市的“小利益”，通過三個(gè)方面的協(xié)調(diào)和組織，形成一個(gè)具有區(qū)域法律效力的指導(dǎo)性文件。根據(jù)適度超前的公路規(guī)劃原則，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體情況，形成區(qū)域內(nèi)快速、暢通的路網(wǎng)，特別重視區(qū)域間的有效連接通道，形成區(qū)域內(nèi)快速暢通的公路網(wǎng)絡(luò)。

四、結(jié)語(yǔ)

為推動(dòng)河北省公路快速健康發(fā)展，本文分析了保定市公路管理現(xiàn)狀，并對(duì)公路管理對(duì)策進(jìn)行研究。探究京津冀一體化背景下保定市高等級(jí)公路協(xié)同發(fā)展的主要方向，研究成果可推動(dòng)保定市高等級(jí)公路健康快速發(fā)展。參考國(guó)外區(qū)域高速公路管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從協(xié)調(diào)、管理結(jié)構(gòu)、法律法規(guī)和技術(shù)等方面，對(duì)保定市高等級(jí)公路管理進(jìn)一步的發(fā)展提出了建議。

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